Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 09 ноября 2021 г. по делу N 66а-1297/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е.

судей Ненашевой Е.Н, Никитиной Г.Н.

при секретаре Ивановой А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административному исковому заявлению Юдиной Екатерины Ильиничны об оспаривании в части Генерального плана городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 334, и Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447

по апелляционной жалобе Юдиной Екатерины Ильиничны на решение Алтайского краевого суда от 17 июня 2021 года, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Заслушав доклад судьи Ненашевой Е.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В, полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344, опубликованным в газете "Вечерний Барнаул" 07 сентября 2019 года N 134 (5026), включенным в Регистр муниципальных правовых актов 11 декабря 2019 года, утвержден Генеральный план городского округа - города Барнаула Алтайского края (далее также - Генеральный план).

Решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, опубликованным в газете "Вечерний Барнаул" 31 декабря 2019 года N 195 (5088), включенным в Регистр муниципальных правовых актов 30 января 2020 года, утверждены Правила землепользования и застройки городского округа города Барнаула (далее также - Правила землепользования и застройки).

Юдина Е.И. обратилась в Алтайский краевой суд с административным исковым заявлением о признании недействующими Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, а также Генерального плана городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N344, в части распространения территориальной зоны озелененных территорий общего пользования (Р-1) и функциональной зоны озелененных территорий общего пользования на территорию земельного участка, расположенного по адресу: "адрес".

Указывает, что на основании решения Центрального районного суда г. Барнаула от 29 октября 2019 года является собственником жилого дома по "адрес". Указанный дом 1937 года постройки являлся учтенным и не относился к самовольному строительству. С целью приобретения в собственность земельного участка, используемого для эксплуатации жилого дома, административный истец обратилась в уполномоченные органы, однако в предварительном согласовании предоставления земельного участка, утверждении схемы расположения земельного участка, а также во внесении изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования в части установления зон, предусматривающих размещение индивидуальных жилых домов, ей было отказано по мотиву нахождения земельного участка по "адрес" в зоне озелененных территорий общего пользования.

Полагает, что оспариваемые нормативные акты противоречат пункту 1 статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 4 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", частям 3, 9 статьи 31, пунктам 2, 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации и нарушают ее права на распоряжение жилым домом.

Решением Алтайского краевого суда от 17 июня 2021 года в удовлетворении заявленных исковых требований Юдиной Е.И. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец Юдина Е.И. просит постановленный судебный акт отменить, приняв по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований. Указывает, что оснований для установления в границах земельного участка, расположенного по "адрес", функциональной зоны озелененных территорий общего пользования судом не установлено; в качестве объекта регионального значения, планируемого к размещению в данной зоне, указан только комплекс "Нагорный парк", при том, что часть 15 статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации не содержит запрета на размещение объектов капитального строительства в водоохранной зоне. Также судом не дана оценка сочетанию оспариваемых актов с фактическим землепользованием.

Относительно доводов апелляционной жалобы административным ответчиком - Барнаульской городской Думой, а также участвующим в деле прокурором прокуратуры Алтайского края представлены возражения, в которых они просят решение Алтайского краевого суда оставить без изменения, выражая мнение об ошибочности изложенных в жалобе доводов, поскольку функциональная и территориальная зоны, в границах которых находится спорный земельный участок, располагаются вдоль береговой линии реки Оби, а сам земельный участок, проживание на котором сопряжено с опасностью для жизни, находится в пределах оползневой зоны, на расстоянии 16 метров от бровки (кромки) левого берегового склона долины реки Оби, которая постепенно наступает на усадьбу.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены заблаговременно и в надлежащей форме.

Административное дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы и поступивших на нее возражений, выслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены судебного решения.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ, здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 1, 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса РФ, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относятся к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Суд первой инстанции, принимая во внимание названные нормы, а также оценив по правилам статьи 84 КАС РФ представленные доказательства в подтверждение соблюдения процедуры и порядка принятия оспариваемых нормативных правовых актов, пришел к выводу о том, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в пределах предоставленной компетенции, в установленной форме, с соблюдением требований к процедуре и порядку их принятия, введения в действие, обнародования и регистрации.

С указанным выводом суда судебная коллегия соглашается. Признавая его постановленном при правильном применении и истолковании закона и соответствующим фактическим обстоятельствам дела. Приведенные судом мотивы и основания в указанной части подробно изложены в решении, доводов, опровергающих указанные выводы суда, апелляционная жалоба не содержит.

Согласно статье 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в том числе на принципах обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

В соответствии с пунктом 2 статьи 1, части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Как следует из положений пункта 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской федерации градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации к документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа.

Исходя из положений пункта 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования.

В силу части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит, в том числе: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

На основании части 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя: сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.

Пунктами 2 и 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 ГрК РФ), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

На картах генерального плана отображаются: автомобильные дороги местного значения; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (часть 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что на основании решения Центрального районного суда г. Барнаула от 29 октября 2019 года, вступившего в законную сила 29 января 2020 года, Юдина Е.И. является собственником жилого дома по "адрес".

Оценив по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) имеющиеся в материалах дела письменные доказательства, суд первой инстанции установил, что земельный участок, расположенный по адресу: г. Барнаул, ул. Тачалова, 39 находится в функциональной зоне рекреационного назначения - зона озелененных территорий общего пользования; картой градостроительного зонирования территории городского округа города Барнаула Алтайского края (приложение N 1 к Правилам землепользования и застройки, утвержденным решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447) вышеуказанный земельный участок отнесен к природно-рекреационной территориальной зоне - зона озелененных территорий общего пользования (Р-1).

Согласно фрагменту проекта планировки улично-дорожной сети городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденного постановлением администрации г. Барнаула от 06 сентября 2019 года N 1494, земельный участок по ул. Тачалова, 39 находится за пределами красных линий на территории общего пользования.

Из материалов дела также следует, что земельный участок по "адрес" расположен в границах водоохраной зоны и прибрежной защитной полосы, которые относятся к видам зон с особыми условиями использования территорий.

В соответствии с частью 1 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации, водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии (границам водного объекта) морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности (часть 2 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации).

Согласно информации, содержащейся на карте комплексной оценки территорий, земельный участок по адресу: "адрес" расположен на территории отступа застройки от бровки неустойчивого склона.

Также в материалах по обоснованию Генерального плана содержится карта - схема оползневых районов на территории береговой зоны города по данным оползневой станции, указаны факторы оползнеобразования.

При принятии обжалуемого решения суд первой инстанции обоснованно принял во внимание доводы административного ответчика о том, что установление функциональной и соответствующей ей территориальной зоны определены с учетом архивных материалов Барнаульской оползневой станции, согласно которым решением заседания исполкома Барнаульского городского Совета депутатов трудящихся от 09 апреля 1975 года N 213 утверждены предложения по установлению границ оползневой зоны г. Барнаула. Земельный участок по "адрес" располагается в зоне границ оползневой зоны, где не должно быть жилых строений, поскольку проживание здесь сопряжено с опасностью для жизни.

Поскольку наличие оползневых процессов является природным фактором, который учитывается при определении вида функциональной зоны с целью дальнейшего планирования развития территории, вывод суда о том, что планируемое размещение в функциональной зоне озелененных территорий общего пользования только одного объекта (комплекса "Нагорный парк") не противоречит части 2 статьи 1, части 1 статьи 9, статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, является правильным.

Из материалов дела следует, что градостроительный регламент территориальной зоны озелененных территорий общего пользования (Р-1) установлен статьей 77 Правил землепользования и застройки г. Барнаула, где определены виды разрешенного использования участков и объектов капитального строительства. К основным видам разрешенного использования отнесены: парки культуры и отдыха; деятельность по особой охране и изучению природы; охрана природных территорий; резервные леса; водные объекты; общее пользование водными объектами; специальное пользование водными объектами; гидротехнические сооружения; земельные участки (территории) общего пользования. К условно разрешенным видам использования отнесено: предоставление коммунальных услуг: объекты культурно-досуговой деятельности. Вспомогательные виды разрешенного использования - предоставление коммунальных услуг; развлекательные мероприятия; отдых (рекреация); обеспечение внутреннего правопорядка.

Поскольку анализ приведенных норм действующего законодательства однозначно свидетельствует о том, что установленные статьей 77 Правил землепользования и застройки г. Барнаула виды разрешенного использования участков и объектов капитального строительства территориальной зоны озелененных территорий общего пользования (Р-1) соответствуют особому статусу водоохраной зоны и прибрежной защитной полосы как зон с особыми условиями использования территорий, имеющих ограничения хозяйственной и иной деятельности, вывод суда о соответствии Правил землепользования и застройки Генеральному плану также является правильным.

При этом отсутствие в Водном кодексе Российской Федерации запрета на размещение в водоохранной зоне объектов капитального строительства с учетом установленных фактических обстоятельств дела, не препятствовало административному ответчику установить в границах территории, на которой расположен принадлежащий административному истцу жилой дом, функциональной зоны озелененных территорий общего пользования.

Довод апелляционной жалобы об отсутствии в решении оценки сочетания существующего и планируемого использования территории, не является обоснованным, поскольку в решении указано на приоритет публичной цели устойчивого развития территории, который обуславливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования.

Соглашаясь с позицией Алтайского краевого суда, судебная коллегия отмечает, что Европейский Суд по правам человека неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.

Конституционный Суд Российской Федерации также указывал, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (Определения от 6 ноября 2003 года N 387-О, от 15 июля 2010 года N 931-О-О и от 25 февраля 2016 года N 242-О).

Судебная коллегия полагает, что согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются в том числе путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 ГрК РФ, статья 49, глава VII.1 ЗК РФ, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечиваются возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 ГрК РФ).

С учетом приведенных норм и обстоятельств дела являются обоснованными выводы суда первой инстанции о правомерном установлении в отношении спорного участка Правилами землепользования и застройки зоны Р-1 (зеленых насаждений общего пользования (парков, скверов, бульваров) и соответствии в указанной части нормативного правового акта положениям пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 и части 15 статьи 35 ГрК РФ, согласно которым установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для функциональной зоны согласно генеральному плану, а также его соответствия статье 34 ГрК РФ, предусматривающей, что при установлении правилами землепользования и застройки территориальных зон учитывается не только фактически существующее землепользование, но и иные факторы, указанные в данной статье.

Выводы суда соответствуют фактическим обстоятельствам дела, подробно мотивированы, подтверждаются письменными доказательствами, оцененными по правилам статьи 84 КАС РФ, основаны на законе, в связи с чем являются правильными. Оснований не согласиться с указанными выводами судебная коллегия не усматривает.

Фактически доводы апелляционной жалобы не содержат правовых оснований к отмене решения суда, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда первой инстанции, а также к выражению несогласия с произведенной судом оценкой представленных по делу доказательств; не содержат фактов, не проверенных и не учтенных судом первой инстанции при рассмотрении дела, имеющих юридическое значение для правильного рассмотрения административного дела и влияющих на обоснованность и законность судебного постановления, либо опровергающих выводы суда первой инстанции, в связи с чем, являются несостоятельными и не могут служить основанием для отмены или изменения законного и обоснованного решения суда.

Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, истолкованы и применены нормы материального права, подлежащие применению в спорном правоотношении, решение суда является законным и обоснованным. Оснований для отмены решения суда, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Алтайского краевого суда от 17 июня 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Юдиной Екатерины Ильиничны - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение шести месяцев в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции, путем подачи кассационных жалобы, представления через Алтайский краевой суд.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 23 ноября 2021 года.