Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 16 ноября 2021 г. по делу N 66а-1643/2021

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сиротиной Е.С, судей Брянцевой Н.В, Артамоновой Т.А, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Даниленко Е.А, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-345/2021 (УИД 34OS0000-01-2021-000308-79) по административному исковому заявлению Лабовкина Павла Александровича к Совету депутатов городского поселения г. Ленинск Ленинского муниципального района Волгоградской области, администрации городского поселения г. Ленинск Ленинского муниципального района Волгоградской области об оспаривании нормативного правового акта, по апелляционной жалобе Лабовкина Павла Александровича на решение Волгоградского областного суда от 27 июля 2021 г.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Брянцевой Н.В, объяснения административного истца Лабовкина П.А. и его представителя ФИО4, поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н, полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Советом депутатов городского поселения г. Ленинск Ленинского муниципального района Волгоградской области (далее - Совет депутатов) 18 ноября 2016 г. решением N 13/137 принят Устав городского поселения г. Ленинск Ленинского муниципального района Волгоградской области (далее - Устав 2016 г.).

Нормативный правовой акт обнародован на доске объявлений у здания администрации городского поселения г. Ленинск и в здании администрации городского поселения г. Ленинск.

Лабовкин П.А, являясь жителем г. Ленинск, обратился в Волгоградский областной суд с административным иском, в котором просил признать недействующим вышеуказанный Устав 2016 г, принятый 18 ноября 2016 г. решением N 13/137 Совета депутатов городского поселения г. Ленинск Ленинского муниципального района Волгоградской, по мотиву нарушения порядка его опубликования и вступления в законную силу.

Требования мотивированы тем, что Устав в нарушение требований части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации и Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) не был опубликован в печатном издании администрации Ленинского муниципального района Волгоградской области - газета "Знамя". Размещение оспариваемого нормативного акта на стендах в здании администрации, по мнению истца, не обеспечило доступ к информации для всех жителей муниципального образования. Полагает, что указанные обстоятельства свидетельствуют о нарушении процедуры вступления в законную силу Устава, который на обсуждался на публичных слушаниях, в силу чего не имеет юридической силы и не влечет правовых последствий.

Решением Волгоградского областного суда от 27 июля 2021 г. в удовлетворении административного искового заявления Лабовкина П.А. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, приводя доводы, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении о нарушении требования законодательства об опубликовании Устава городского поселения г. Ленинск Ленинского муниципального района Волгоградской области и решения о проведении публичных слушаний, просит отменить решение суда первой инстанции и принять новое решение об удовлетворении его требований.

Относительно доводов апелляционной жалобы администрацией городского поселения г. Ленинск, Прокуратурой Волгоградской области, Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области представлены письменные возражения.

Административный истец Лабовкин П.А. и его представитель ФИО4, участвовавшие в судебном заседании суда апелляционной инстанции посредством видеоконференц-связи, поддержали доводы апелляционной жалобы в полном объеме, просили решение суда отменить.

Административные ответчики администрация Ленинского городского поселения Ленинского муниципального района Волгоградской области, Совет депутатов городского поселения г. Ленинск Ленинского муниципального района Волгоградской области, заинтересованное лицо Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, были надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения административного дела. Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области просило рассмотреть апелляционную жалобу без участия своего представителя.

Учитывая, что указанные лица о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом, электронной и заказной почтой, а также путем размещения информации о месте и времени судебного заседания на официальном интернет-сайте, суд апелляционной инстанции, руководствуясь статьей 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), определилрассмотреть дело в их отсутствие.

Исследовав материалы настоящего административного дела, заслушав объяснения административного истца и его представителя, обсудив доводы апелляционной жалобы, а также поданные возражения, судебная коллегия приходит к следующему.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации).

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установилв Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).

Частью 1 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ определено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Согласно статье 43 названного закона в систему муниципальных правовых актов входит наряду с другими устав муниципального образования (пункт 1 части 1), является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования (часть 2).

Исходя из предписаний статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном данной нормой, а также подлежит обязательной государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований".

Суд первой инстанции, проанализировав положения Конституции Российской Федерации и нормы федерального законодательства, исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт - Устав 2016 г, принят как в пределах полномочий муниципального образования, так и в соответствии с компетенцией его представительного органа, с соблюдением требований законодательства к его форме и виду, процедуре принятия и правилам введения его в действие. Нарушений процедуры принятия, введения в действия муниципального правового акта, которым в оспариваемый Устав внесены изменения и дополнения, судом первой также не установлено.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.

Административный истец указывает на нарушение порядка опубликования и вступления в законную силу Устава 2016 г. По иным основаниям оспариваемый нормативный правовой акт не оспаривается лицами, участвующими в деле.

Судом первой инстанции установлено и из материалов административного дела следует, что 18 ноября 2016 г. Советом депутатов городского поселения г. Ленинск принято решение N 13/137 "О принятии Устава городского поселения г. Ленинск" (л.д. 152, 153-154 том 4).

7 декабря 2016 г. произведена государственная регистрация Устава за номером N Ru345161012016003, о чем указано в свидетельстве от 7 декабря 2016 г. N 028156 (л.д. 146 том 4).

Полный текст Устава, обнародован 12 декабря 2016 г. на доске объявлений у здания администрации городского поселения г. Ленинск и в здании администрации городского поселения г. Ленинск, что подтверждается актом об обнародовании.

На момент принятия оспариваемого Устава 2016 г. на территории городского поселения действовал Устав городского поселения г. Ленинск Ленинского муниципального района Волгоградской области, принятый решением Совета депутатов городского поселения г. Ленинск 18 августа 2014 г. N 9/263 (далее - Устав 2014 г.), который прошел государственную регистрацию 19 сентября 2014 г. и был обнародован 24 сентября 2014 г. на доске объявлений у здания администрации городского поселения г. Ленинск.

Согласно пункту 4 статьи 30 Устава 2014 г. Устав городского поселения подлежит официальному обнародованию после его государственной регистрации и вступает в силу после его официального обнародования.

В силу части 2 статьи 32 Устава 2014 г. Устав подлежит официальному обнародованию.

Обнародование муниципального правового акта осуществляется путем доведения на территории городского поселения г. Ленинск до всеобщего сведения граждан посредством размещения их в специально установленных местах, обеспечивающих беспрепятственный доступ к текстам муниципальных правовых актов в органах местного самоуправления, а также на официальном портале администрации городского поселения г. Ленинск в сети Интернет "ленинск34.ру". Тексты муниципальных правовых актов должны находиться в специально установленных для обнародования местах в течение 30 календарных дней с момента их обнародования. Специально установленными местами для обнародования муниципальных правовых актов являются информационные стенды: на прилегающей к зданию администрации городского поселения г. Ленинск; информационные стенды в здании администрации городского поселения г. Ленинск; официальный портал администрации городского поселения г. Ленинск в сети Интернет "ленинск34.ру".

Принятым Уставом от 18 ноября 2016 г. частью 2.1 статьи 32 Устава от 18 ноября 2016 г. установлено, что официальное обнародование муниципального правового акта осуществляется путем доведения на территории городского поселения г. Ленинск до всеобщего сведения граждан посредством размещения их в специально установленных местах, обеспечивающих беспрепятственный доступ к текстам муниципальных правовых актов в органах местного самоуправления. Специально установленными местами для обнародования муниципальных правовых актов являются информационные стенды: на прилегающей к зданию администрации городского поселения г. Ленинск; информационные стенды в здании администрации городского поселения г. Ленинск.

Суд первой инстанции, руководствуясь разъяснениями, данными в пункте 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" правильно пришел к выводу, что Устав 2016 г. был обнародован посредством размещения на информационных стендах, в связи с чем, заинтересованные лица, проживающие на территории муниципального образования г. Ленинск, имели возможность ознакомиться с его содержанием.

Обоснованно принял суд в качестве относимых, допустимых и достоверных доказательств справки, подтверждающие обнародование изданных решений, в том числе, принятия Устава 2016 г, которые по своей форме и содержанию соответствует требованиям, предъявляемым к акту.

Судом проверена процедура и порядок принятия изменений и дополнений, которые внесены в Устав 2016 г. решениями Совета депутатов от 30 марта 2017 г. N 3/165, от 28 июля 2017 г. N 8/189, от 28 сентября 2017 г. N 10/197, от 13 февраля 2018 г. N 1/215, от 29 марта 2018 г. N 3/224, от 28 апреля 2018 г. N 3/225, от 12 декабря 2018 г. N 12/271, от 25 апреля 2019 г. N 4/290, от 9 декабря 2019 г. N 5/27, от 29 октября 2020 г. N 11/71, от 31 мая 2021 г. N 5/98 и оценена судом как соответствующая вышеприведенным положениям законодательства, действовавших в муниципальном образовании нормативных правовых актов (л.д. 163-243 том 4, л.д. 1-78 том 4).

При изложенных обстоятельствах, судебная коллегия не находит оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции об отсутствии нарушений процедуры принятия, введения в действия (опубликования) оспариваемого муниципального правового акта - Устава 2016 г, в том числе с учетом внесенных изменений и дополнений.

В части соблюдения процедуры проведения публичных слушаний при принятии Устава 2016 г. судебная коллегия исходит из следующего.

Обсуждение проектов муниципальных правовых актов в форме публичных слушаний предусмотрено статьей 12 Устава 2014 г.

Решением Совета депутатов городского поселения г. Ленинск Ленинского муниципального района Волгоградской области от 25 ноября 2008 г. N 18/259, принято Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний на территории городского поселения г. Ленинск Ленинского муниципального района Волгоградской области (далее - Положение).

Согласно указанному Положению публичные слушания являются формой выявления мнения населения муниципального образования г. Ленинск по вопросам местного значения. Пунктом 2.3 статьи 2 Положения закреплена обязательность проведения публичных слушаний по проектам Устава городского поселения, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав. Оповещение о проведении публичных слушаний подлежит опубликованию в официальных источниках средств массовой информации не позднее чем через 15 дней со дня принятия Советом депутатов городского поселения г. Ленинск, главой городского поселения г. Ленинск решения о проведении публичных слушаний. Оповещение, в том числе, может даваться в форме: размещения на официальных сайтах городского поселения г. Ленинск в сети Интернет; объявлений по местному радио; вывешивание объявлений в местах, определяемых комиссией (части 5.4 и 5.5 статьи 5 Положения). По итогам проведения публичных слушаний простым большинством голосов лиц, присутствующих на публичных слушаниях принимаются решения. Принятые на публичных слушаниях решения (результаты) оформляются в виде заключения. Заключения публичных слушаний носят рекомендательный характер. Заключение о результатах проведения публичных слушаний в обязательном порядке публикуется комиссией в официальных источниках средств массовой информации и размещается на официальном сайте администрации городского поселения г. Ленинск, а также может быть объявлено по местному радио, вывешено в местах, определяемых комиссией (статья 6 Положения).

29 сентября 2016 г. Советом депутатов городского поселения г. Ленинск на заседании N 10 принято решение N 10/128 о принятии проекта Устава городского поселения.

Публичные слушания проведены 21 октября 2016 г. с участием 23 жителей городского поселения г. Ленинск Ленинского муниципального района Волгоградской области.

По итогам слушаний Совету депутатов единогласно рекомендовано принять Устав, проект которого обнародован 29 сентября 2016 г. на доске объявлений у здания администрации городского поселения г. Ленинск (т. 4 л.д. 158).

Заключение о результатах публичных слушаний от 21 октября 2016 г. и протокол по проекту решения "О внесении изменений и дополнений в Устав городского поселения г. Ленинск" от 29 сентября 2016 г. N 10/128 размещено (обнародовано) на доске объявлений у здания администрации городского поселения г. Ленинск.

Суд первой инстанции, проанализировав установленные обстоятельства, пришел к верному выводу, что публичные слушания состоялись, в них участвовали граждане, которые не были лишены возможности высказать свое мнение по рассматриваемому вопросу.

Доказательств того, что организаторами был ограничен доступ на публичные слушания заинтересованных лиц или их представителей, либо запрещалось высказывать свое мнение и вносить предложения и замечания по вопросу, вынесенному на публичные слушания, суду не представлено. Информация о дате, времени и месте проведения публичных слушаний, населению публичного образования и иным лица, чьи права и свободы затрагивает акт, в соответствии с частью 4 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ доведена.

Тот факт, что сведения о начале публичных слушаний, о сроках и адресе для внесения гражданами для обсуждения своих предложений, не были опубликованы в местном печатном органе, не свидетельствует о нарушении порядка оповещения о публичных слушаниях, поскольку публикация в средствах массовой информации не являются единственно-возможным законным способом доведения информации, при использовании органом местного самоуправления иных.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 27 мая 2021 г. N 23-П "По делу о проверке конституционности пункта 6 части 1 статьи 44, частей 1 и 3 статьи 47 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Е." указал, что исходя из потребности в обеспечении правовой определенности, стабильности регулирования и возникших правоотношений, муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступившие в силу на момент вступления в силу настоящего Постановления и в течение двух лет после его вступления в силу (но не позднее внесения изменений в устав муниципального образования в соответствии с настоящим Постановлением) и обнародованные без их официального опубликования в порядке, установленном уставом муниципального образования, признаются действующими с момента их первоначального обнародования. Данные акты могут быть признаны судами не действующими по мотиву нарушения порядка их опубликования, только если будет установлено, что населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивают данные акты, не была обеспечена возможность ознакомиться с их содержанием, а муниципальные нормативные правовые акты, которые вступят в силу в течение двух лет после вступления настоящего Постановления в силу, - также в случае, если на момент вступления настоящего Постановления в силу в муниципальном образовании определен источник официального опубликования муниципальных правовых актов, но они в нем не опубликованы.

С учетом правовой позиции, выраженной в вышеприведенном Постановлении, судебная коллегия не соглашается с доводами апеллянта о недействительности Устава 2016 г. по причине того, что оспариваемый нормативный правовой акт не был опубликован в печатном издании администрации Ленинского муниципального района Волгоградской области - газета "Знамя", поскольку возможность заблаговременного ознакомления с его содержанием, а также с информацией о дате, времени и месте проведения публичных слушаний была обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает акт, в соответствии с частью 4 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ в ином порядке.

При таких обстоятельствах судебная коллегия приходит к выводу, что позиция суда основана на верном применении норм материального права, регулирующих отношения в названной сфере, выводы подтверждаются материалами дела, оснований для отмены или изменения судебного акта по доводам апелляционной жалобы не имеется.

На основании вышеизложенного и руководствуясь статьями 307, 308, 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Волгоградского областного суда от 27 июля 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Лабовкина Павла Александровича - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Мотивированное апелляционное определение составлено 30 ноября 2021 г.

Председательствующий

Судьи