Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 01 декабря 2021 г. по делу N 66а-1300/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е, судей Ненашевой Е.Н, Никитиной Г.Н, при секретаре судебного заседания Ивановой А.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-336/2021 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "ТМ-Прогресс" о признании недействующим приказа Министерства тарифной политики Красноярского края от 29 декабря 2020 года N 1069-в "Об установлении тарифов на питьевую воду для потребителей общества с ограниченной ответственностью "ТМ-Прогресс" ("адрес", ИНН N)", по апелляционным жалобам общества с ограниченной ответственностью "ТМ-Прогресс", Министерства тарифной политики Красноярского края на решение Красноярского краевого суда от 02 июня 2021 года, которым административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Красиковой О.Е, объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "ТМ-Прогресс" Реут И.А, представителя Министерства тарифной политики Красноярского края Туровой А.Ю, поддержавших доводы своих апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю, полагавшей решение не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

приказом Министерства тарифной политики Красноярского края от 29 декабря 2020 года N 1069-в "Об установлении тарифов на питьевую воду для потребителей общества с ограниченной ответственностью "ТМ-Прогресс" ("адрес", ИНН N)" (далее - Приказ от 29 декабря 2020 года N 1069-в) для потребителей общества с ограниченной ответственностью "ТМ-Прогресс" (далее ООО "ТМ-Прогресс", Общество) установлены тарифы на питьевую воду: для прочих потребителей и населения 15, 22 руб./куб.м на период со дня введения тарифов в действие по 30 июня 2021 года, 15, 90 руб./куб.м на период с 01 июля 2021 года по 31 декабря 2021 года.

Приказ от 29 декабря 2020 года N 1069-в опубликован 30 декабря 2020 года на официальном интернет-портале правовой информации Красноярского края по адресу: http://www.zakon.krskstate.ru, а также 20 января 2021 года в краевой государственной газете "Наш Красноярский край" N 3.

ООО "ТМ-Прогресс", осуществляющее регулируемую деятельность с применением упрощенной системы налогообложения, используя в регулируемой деятельности арендованное недвижимое имущество, обратилось с административным иском о признании недействующим Приказа от 29 декабря 2020 года N 1069-в, мотивируя требования тем, что решение об установлении тарифов на питьевую воду для потребителей ООО "ТМ-Прогресс" на 2021 год в нарушение положений пунктов 31 и 32 Правил регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 года N 406 (далее также - Правила регулирования тарифов), не доведено до ООО "ТМ-Прогресс", не размещено на официальном сайте министерства тарифной политики Красноярского края в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Данное решение, протокол заседания правления (коллегии) органа регулирования тарифов, а также экспертное заключение не соответствуют требованиям, изложенным в пунктах 25, 26, 27, 29 Правил регулирования тарифов, на момент заседания правления коллегии экспертное заключение в нарушение пункта 25 Правил регулирования тарифов отсутствовало в материалах тарифного дела. Министерством необоснованно и немотивированно, без анализа экономической обоснованности расходов снижены расходы ООО "ТМ-Прогресс" с предложенных 33 796, 01 тыс.руб. до 3 842, 59 тыс.руб, в частности расходы на приобретение сырья и материалов и их хранение, на оплату труда и отчисления на социальные нужды основного производственного персонала, на общехозяйственные нужды, ремонтные и административные расходы и иные, а также без обоснования расчета увеличен объем отпуска воды до 246, 974 куб.м.

Решением Красноярского краевого суда от 02 июня 2021 года Приказ от 29 декабря 2020 года N 1069-в признан недействующим со дня принятия, возложена обязанность на административного ответчика принять заменяющий акт.

В апелляционной жалобе директор ООО "ТМ-Прогресс" Ковалев Ю.П. просит решение суда изменить, ссылаясь на обстоятельства, изложенные в административном исковом заявлении. В обоснование апелляционной жалобы указывает, что экспертное заключение по делу об установлении тарифов (цен) N191-20в на 2021 года (далее - экспертное заключение) не содержит предусмотренных пунктом 26 Правил регулирования тарифов надлежащего анализа экономической обоснованности расходов по отдельным статьям и исключение ряда заявленных расходов, обоснования причин и ссылок на правовые нормы, на основании которых принято решение, не содержит расчетов экономически обоснованных расходов, отсутствует сравнительный анализ динамики необходимой валовой выручки. Судом первой инстанции не дана надлежащая правовая оценка доводам административного истца и представленным документам, не дана оценка договорам подряда. Вывод суда об обоснованности снижения органом регулирования ряда заявленных расходов являются необоснованными.

В апелляционной жалобе представитель Министерства тарифной политики Красноярского края Растащенова М.М. просит отменить решение суда первой инстанции и принять новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований, указывая, что выводы суда в обоснование удовлетворения заявленных требований противоречат действующему законодательству и фактическим обстоятельствам дела. Вывод суда о том, что отсутствие подробного расчета в экспертном заключении противоречит действующему законодательству, не соответствует требованиям, предъявляемым к экспертному заключению, указанным в пункте 26 Правил регулирования тарифов, и содержит всю необходимую информацию. Также экспертное заключение содержит ссылки на правовой акт, указание на принятую органом регулирования нормативную численность, основания, по которым предложения регулируемой организации были отклонены. Неверным является вывод суда о необоснованном увеличении объема отпуска воды. Апеллянт полагает, что Приказ от 29 декабря 2020 года N 1069-в принят органом регулирования в пределах своих полномочий, форма и вид оспариваемого нормативного правового акта соответствует требования, не нарушает права и законные интересы административного истца. В дополнениях к апелляционной жалобе первый заместитель Министра тарифной политики Красноярского края Ананьев А.А. указывает на необоснованность взыскания с административного ответчика расходов по оплате государственной пошлины.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, заслушав стороны, заключение прокурора, судебная коллегия приходит к выводу об оставлении решения суда без изменения по следующим основаниям.

Отношения в сфере водоснабжения и водоотведения регулируются Федеральным законом от 07 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Закон о водоснабжении), Основами ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения (далее - Основы ценообразования) и Правилами регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 года N 406, а также Методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 27 декабря 2013 года N 1746-э (далее - Методические указания N 1746-э).

В соответствии с пунктами 2, 8 статьи 31 Закона о водоснабжении к регулируемым видам деятельности в сфере холодного водоснабжения относятся помимо прочих холодное водоснабжение, водоотведение, в том числе очистка сточных вод, обращение с осадком сточных вод. Соответственно, регулированию подлежат: тариф на питьевую воду (питьевое водоснабжение), тариф на водоотведение.

Полномочиями на установление тарифов в указанной сфере наделены соответствующие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) (пункт 1 части 1 статьи 5 Закона о водоснабжении).

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1.1 Положения о Министерстве тарифной политики Красноярского края, утвержденного постановлением Правительства Красноярского края от 03 июля 2018 года N 380-п, Министерство является органом исполнительной власти Красноярского края, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере водоснабжения и водоотведения, в части государственного регулирования тарифов (за исключением полномочий, отнесенных к компетенции иных органов).

Суд правильно пришел к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдением формы и вида, в установленном порядке опубликован.

ООО "ТМ-Прогресс" впервые обратилось в Министерство тарифной политики Красноярского края об открытии тарифного дела по установлению тарифов на водоснабжение, предложив установить тариф на воду на 2021 год в размере 136, 80 руб./куб.м.

Регулируемой организацией было открыто тарифное дело об установлении цен (тарифов), подготовлено экспертное заключение, в котором ряд расходов, которые ООО "ТМ-Прогресс" предлагало включить в расчет тарифов, исключены или уменьшены как экономически необоснованные.

Решение об установлении тарифов принято по итогам заседания правления Министерства тарифной политики Красноярского края, которое состоялось 29 декабря 2020 года.

Доводам административного истца о том, что решение об установлении тарифов на питьевую воду для потребителей ООО "ТМ-Прогресс" принято без учета экспертного заключения, о неправомочности состава правления Министерства тарифной политики Красноярского края дана оценка судом первой инстанции и обоснованно они признаны необоснованными.

В соответствии с пунктом 25 Правил регулирования тарифов орган регулирования тарифов проводит экспертизу предложений об установлении тарифов в части обоснованности расходов, учтенных при расчете тарифов, корректности определения параметров расчета тарифов и отражает ее результаты в своем экспертном заключении.

Решения правления (коллегии) органа регулирования тарифов принимаются на основании представляемых регулируемой организацией материалов и экспертного заключения органа регулирования тарифов.

Регулирующий орган отклоняет предложение регулируемой организации по включению в необходимую валовую выручку расходов, если их экономическая обоснованность не подтверждена в соответствии с Основами ценообразования и Методическими указаниями (пункт 30 Правил регулирования тарифов).

При этом в экспертном заключении должны быть приведены: обоснование причин и ссылки на правовые нормы, на основании которых орган регулирования тарифов принимает решение об исключении из расчета тарифов экономически необоснованных расходов, учтенных регулируемой организацией в предложении об установлении тарифов; расчеты экономически обоснованных расходов (недополученных доходов) в разрезе статей затрат, а также расчеты необходимой валовой выручки и размера тарифов (подпункты г, д пункта 26 Правил регулирования тарифов).

Поскольку в отношении Общества государственное регулирование тарифов ранее не осуществлялось, расчет тарифов произведен с применением метода экономически обоснованных расходов.

Тарифным органом проведена экспертиза представленных Обществом документов, по итогам которой определена необходимая валовая выручка в размере 3842, 59 тыс.руб.

В соответствии с пунктом 39 Основ ценообразования в составе производственных расходов учитываются, в том числе расходы на приобретение сырья и материалов и их хранение, расходы на приобретаемые электрическую энергию (мощность), расходы на оплату труда и отчисления на социальные нужды основного производственного персонала, прочие производственные расходы, определяемые в соответствии с методическими указаниями.

Пунктом 52 Основ ценообразования установлено, что при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, размер фонда оплаты труда определяется в соответствии с методическими указаниями с учетом отраслевых тарифных соглашений, коллективных договоров, заключенных регулируемой организацией, и плановым и (или) фактическим уровнем фонда оплаты труда, сложившимся за последний расчетный период регулирования в регулируемой организации и других регулируемых организациях, осуществляющих аналогичные виды регулируемой деятельности в сопоставимых условиях, а также с учетом прогнозного индекса потребительских цен.

В силу пункта 17 Методических указаний N 1746-э при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, размер фонда оплаты труда определяется в соответствии с приложениями 2.2, 2.2.1 к Методическим указаниям N 1746-э.

Приложением 2.2 Методических указаний N 1746-э предусмотрено включение в фонд оплаты труда дополнительного премирования (строка 2.9).

При определении расходов на оплату труда в порядке приоритетности используются следующие сведения: параметры отраслевого тарифного соглашения; параметры трехстороннего соглашения, заключенного представителями работников, работодателей и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или местного самоуправления (региональное отраслевое соглашение); размер фонда оплаты труда в последнем расчетном периоде регулирования и фондов оплаты труда в других регулируемых организациях, осуществляющих аналогичные регулируемые виды деятельности в сопоставимых условиях, плановое значение индекса потребительских цен; условия коллективного договора; прогнозный индекс потребительских цен.

Соответственно, при расчете расходов на оплату труда подлежало применению действовавшее на момент принятия оспариваемого решения Отраслевое тарифное соглашение в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2017 - 2019 годы, утвержденное Общероссийским отраслевым объединением работодателей сферы жизнеобеспечения, Общероссийским профсоюзом работников жизнеобеспечения 08 декабря 2016 года (в редакции от 03 августа 2018 года).

Доказательств, что административный истец заявлял письменный мотивированный отказ присоединиться к данному соглашению, а, следовательно, на него не распространяется действие этого соглашения в сфере оплаты труда, не представлено.

Также согласно экспертному заключению тарифным органом уменьшена общая численность работников ООО "ТМ-Прогресс" с 57 человек до 14, 62 человек.

При этом в нарушение положений пунктов 26 и 29 Правил регулирования тарифов, экспертное заключение и протокол заседания правления не содержат обоснованного расчета нормы численности работников административного истца, оценки достоверности расчета численности работников произведенного административным истцом, доводов, по которым тарифный орган пришел к выводу о необходимости уменьшения численности работников.

Как следует из апелляционной жалобы административного ответчика расчет численности произведен в соответствии с Типовыми отраслевыми нормами численности работников водопроводно-канализационного хозяйства, утвержденными приказом Минстроя России от 23 марта 2020 года N 154/пр (далее - Типовые нормы).

При этом, исходя из расчета, приведенного в апелляционной жалобе следует, что регулятором при расчете не приняты во внимание требования пункта 9 Типовых норм, а именно, что в случае, если полученное при расчете численности работников в соответствии с Типовыми нормами численности значение не является целым числом, такое значение округляется до целого числа в большую сторону.

Соответственно, при расчете численности основного персонала методом интерполяции у регулятора с учетом округления должно получиться 3 ед, а не 2, 40 ед.

Таким образом, выводы суда о том, что нельзя признать экономически обоснованными расходы по статьям "Расходы на оплату труда основного производственного персонала и отчисления на социальные нужды основного производственного персонала, в том числе налоги и сборы", "Расходы на оплату труда общехозяйственного персонала", "Расходы на отчисления на социальные нужды общехозяйственного персонала", "Расходы на оплату труда и отчисления на социальные нужды административно-управленческого персонала, в том числе налоги и сборы", "Расходы на оплату труда ремонтного персонала", "На отчисления на социальные нужды ремонтного персонала, в том числе налоги и сборы" являются верными.

Как следует из экспертного заключения, расходы на электроэнергию приняты регулятором на основании расчета потребления электроэнергии. При этом, в нарушение положений пунктов 26 и 29 Правил регулирования тарифов, экспертное заключение и протокол заседания правления не содержат обоснованного расчета, следовательно, невозможно проверить его правильность.

Выводы суда о необоснованном увеличении тарифным органом объёма отпуска воды с 59, 700 тыс. куб. м до 246, 974 тыс. куб. м являются мотивированными, оснований не согласиться с ними не имеется.

Пунктом 6 Методических указаний N 1746-э предусмотрено, что объем отпуска воды, определяемый в целях установления тарифов для регулируемых организаций, ранее не осуществлявших регулируемые виды деятельности в сфере водоснабжения, определяется исходя из фактических объемов и динамики отпуска воды организации, ранее осуществлявшей такую деятельность в централизованной системе холодного водоснабжения и (или) горячего водоснабжения, и заключенных организацией договоров водоснабжения, единых договоров водоснабжения и водоотведения. При создании новых объектов централизованных систем водоснабжения объем отпуска (транспортировки) воды определяется расчетным способом с учетом технических параметров таких объектов.

В соответствии с приказами Министерства тарифной политики Красноярского края от 12 ноября 2019 года N 452-в и от 06 декабря 2018 года N 559-в для "данные изъяты" ("адрес"), ранее осуществлявшего данную деятельность, фактический объем подачи воды за 2018 год определен в размере 217, 73 тыс.куб.м, а планируемые объемы подачи воды в 2019 году составляют 246, 97 тыс.куб.м, в 2020 году- 246, 97 тыс.куб.м.

В экспертном заключении не приведено экономическое обоснование оспариваемого Обществом объема отпуска воды, следовательно, суд сделал обоснованный вывод о нарушении тарифным органом при расчете оспариваемого тарифа положений пункта 29 Основ ценообразования, пункта 6 Методических указаний N 1746-э.

Суд первой инстанции согласился с позицией регулятора по следующим статьям: "Материалы и малоценные основные средства", "Ремонтные расходы", "Расходы на оплату работ и услуг, выполняемых сторонними организациями", "Арендная плата, лизинговые платежи, не связанные с арендной (лизингом) централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения либо объектов, входящих в состав таких систем", "Расходы на служебные командировки", "Расходы на обучение персонала", "Прочие административные расходы".

Разрешая заявленные требования в указанной части, суд первой инстанции исходил из того, что исключение или уменьшение регулятором расходов по этим статьям затрат, указанным в предложении Общества, при определении величины необходимой валовой выручки обусловлено непредставлением обосновывающих документов, подтверждающих экономическую обоснованность заявленных расходов.

Между тем, общими принципами организации экономических отношений в сфере водоснабжения и водоотведения, помимо прочего, являются достижение и соблюдение баланса экономических интересов организаций, осуществляющих свою деятельность, и их абонентов; обеспечение стабильных и недискриминационных условий для осуществления предпринимательской деятельности в данной сфере (статья 3 Закона о водоснабжении).

По общему правилу на тарифном органе не лежит безусловная обязанность запрашивать по собственной инициативе дополнительные документы.

Вместе с тем, регулятор в случае недостаточности обосновывающих документов должен был предложить Обществу представить дополнительные обосновывающие представленные расчеты материалы.

Более того, учитывая, что Общество регулируется впервые и все расходы являются плановыми, непредставление регулируемой организацией документов по отдельным статьям расходов не освобождает тарифный орган от обязанности определить фактическое значение расходов с учетом положений Основ ценообразования, то есть в любом случае подлежал определению минимальный экономически обоснованный уровень обоснованных производственных расходов, заявленных в предложениях регулируемой организации.

Из протокола заседания правления тарифного органа, следует, что в нарушение пункта 29 Правил государственного регулирования тарифов, основания, по которым отказано во включении в необходимую валовую выручку предложенных Обществом расходов полностью или в части, административным ответчиком не приведены, а его содержание повторяет частично содержание экспертного заключения, из которого следует, что регулятором исключены или уменьшены расходы, заявленные Обществом по приведенным выше статьям затрат по причине отсутствия, по мнению тарифного органа, надлежащего обоснования указанных расходов.

Такой подход тарифного органа противоречит установленному порядку определения экономически обоснованного уровня каждого расхода, и поэтому с ним нельзя согласиться.

С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, у суда первой инстанции имелись правовые основания для признания оспариваемого нормативного правового акта не действующим, что соответствует положениям статьи 215 КАС РФ, с возложением на тарифный орган обязанности принять заменяющий нормативный правовой акт.

Изложенные в дополнениях к апелляционной жалобе доводы о том, что с тарифного органа в пользу Общества необоснованно взысканы расходы по уплате государственной пошлины в размере 4500 рублей, основаны на ошибочном толковании норм материального и процессуального права.

Государственная пошлина - сбор, взимаемый с лиц, указанных в статье 333.17 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ), при их обращении в государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и (или) к должностным лицам, которые уполномочены в соответствии с законодательными актами Российской Федерации, законодательными актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, за совершением в отношении этих лиц юридически значимых действий, предусмотренных настоящей главой, за исключением действий, совершаемых консульскими учреждениями Российской Федерации (пункт 1 статьи 333.16 НК РФ).

Федеральный законодатель, разрешая в НК РФ вопросы государственной пошлины, освободил от ее уплаты государственные органы, выступающие по делам, рассматриваемым Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции, мировыми судьями, в качестве административных истцов или административных ответчиков (подпункт 19 пункта 1 статьи 333.36 НК РФ).

Вместе с тем НК РФ, определяя размер и порядок уплаты государственной пошлины, не содержит норм, регламентирующих порядок возмещения судебных расходов.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации к судебным расходам относит государственную пошлину и издержки, связанные с рассмотрением административного дела (часть 1 статьи 103), предусматривает присуждение стороне, в пользу которой состоялось решение суда, с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы, за исключением случаев, предусмотренных статьей 107 и частью 3 статьи 109 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (часть 1 статьи 111), определив в статье 107 и части 3 статьи 109 случаи освобождения исключительно от издержек.

Таким образом, выступающие в качестве ответчиков государственные органы в случае удовлетворения административного искового заявления не освобождены от возмещения судебных расходов, включая уплаченную административным истцом при обращении в суд государственную пошлину.

Суд, удовлетворяя заявленные требования и установив факт уплаты при подаче административного искового заявления государственной пошлины в размере 4500 рублей, правомерно признал эту сумму судебными расходами и обоснованно взыскал с Министерства тарифной политики Красноярского края в пользу Общества.

Таким образом, обжалуемое решение является законным, обоснованным, вынесенным с соблюдением норм материального и процессуального права, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Красноярского краевого суда от 02 июня 2021 года оставить без изменения, апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью "ТМ-Прогресс", Министерства тарифной политики Красноярского края - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение 6 месяцев со дня его вынесения путем подачи кассационных жалобы (представления) в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через Красноярский краевой суд.

Председательствующий

О.Е. Красикова

Судья

Е.Н. Ненашева

Г.Н. Никитина

Мотивированное апелляционное определение составлено 13 декабря 2021 года.