Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 30 ноября 2021 г. по делу N 8а-18883/2021[88а-18812/2021]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Степанова П.В, судей Ермолаевой Л.П. и Трапезниковой И.И, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Думы Уватского муниципального района на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 15 июня 2021 года по административному делу N 3а-1/2021 по административному исковому заявлению департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу о признании недействующим в части решения Думы Уватского муниципального района от 16 сентября 2009 года N 353 "Об утверждении генеральных планов сельских поселений".

Заслушав доклад судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции Степанова П.В, объяснения представителя Думы Уватского муниципального района Кожевниковой Н.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Трошкиной А.В, полагавшей, что обжалуемый судебный акт отмене не подлежит. судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Решением Думы Уватского муниципального района от 16 сентября 2009 г. N 353 "Об утверждении генеральных планов сельских поселений" утверждены генеральные планы ряда сельских поселений, входящих в состав данного муниципального района, в том числе Генеральный план Осинниковского сельского поселения согласно приложению N 9.

Решением Думы Уватского муниципального района от 27 сентября 2018 г. N 287 "О внесении изменений в решение Думы Уватского муниципального района от 16.09.2009 N 353 "Об утверждении генеральных планов сельских поселений" приложения NN 1 - 7, NN 9 - 12 к решению изложены в редакциях согласно приложению к данному решению.

Департамент лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу (далее также - Департамент) обратился в Тюменский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать не действующим названный муниципальный нормативный правовой акт в части включения в границы населенного пункта - поселка Першино Осинниковского сельского поселения Уватского муниципального района лесных участков: Тюменская область, Уватский район, Уватское лесничество, Першинское сельское участковое лесничество, Осиниковское сельского поселения квартал 126 выдела 36-38, квартал 127 выделу 1, 8, 11, 12, 16, 20, 58, 59.

Решением Тюменского областного суда от 10 февраля 2021 года в удовлетворении исковых требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 15 июня 2021 года решение областного суда отменено, решение Думы Уватского муниципального района от 16 сентября 2009 года N 353 "Об утверждении генеральных планов сельских поселений" в части включения в границы населенного пункта лесных участков, признано не действующим.

В кассационной жалобе (поступила в суд первой инстанции 28 октября 2021 г.) административный ответчик ставит вопрос об отмене апелляционного определения, как незаконного и оставлении в силе решения суда первой инстанции.

В обоснование заявленных требований, ссылается на неправильное определение судом апелляционной инстанции обстоятельств по делу и нарушение норм материального права.

По мнению Думы Уватского муниципального района (далее - Дума), оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах компетенции органа муниципального образования с соблюдением процедуры принятия и требований к его форме и содержанию.

Лица, участвующие в деле извещены о рассмотрении кассационной жалобы своевременно и в надлежащей форме

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции считает, что обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Судебная коллегия считает, что таких нарушений судом апелляционной инстанции не допущено.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 8, пункту 2 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакциях, действовавших на дату принятия оспариваемого решения Думы, утверждение генерального плана поселения, который является документом территориального планирования муниципального образования, относилось к вопросам местного значения поселения. Генеральный план поселения утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения.

При этом в соответствии с частью 4 статьи 7 названного закона муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному выше федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Утвержденным оспариваемым решением Генеральным планом установлены границы входящих в состав муниципального образования населенных пунктов, в том числе поселка Першино.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.

При установлении или изменении границ населенных пунктов в порядке, установленном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности (пункт 1 статьи 8 ЗК РФ). Нарушение установленного ЗК РФ, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием для признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 ЗК РФ).

Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ) установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Пунктом 2 части 1 статьи 11 Закона N 172-ФЗ допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населенного пункта.

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления (статьи 8, 18, часть 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения определен статьей 24 ГрК РФ, в которой указано на обязательное согласование проекта генерального плана в соответствии со статьей 25 ГрК РФ.

Частью 1 статьи 25 ГрК РФ в редакции, действовавшей в период принятия оспариваемого нормативного правового акта, предусмотрено, что проект генерального плана подлежит согласованию в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в случае, если предложения, содержащиеся в таком проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования Российской Федерации планируемых границ земель лесного фонда, границ земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 года N 178 утверждено Положение о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов территориального планирования муниципальных образований (далее - Положение о согласовании). Пунктами 1, 2, подпунктом "а" пункта 5 Положения о согласовании (в редакции, действовавшей в период подготовки и принятия Генерального плана) предусматривалась организация согласования проекта генерального плана городского округа органом местного самоуправления, являвшимся заказчиком разработки такого проекта, с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере градостроительства, в случае, указанном в части 1 статьи 25 ГрК РФ. Таким уполномоченным органом в названный период являлось Министерство регионального развития Российской Федерации (пункт 1 Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 года N 40).

Как следует из пунктов 4, 6, 10, 11 и 12 Положения о согласовании, Министерство регионального развития Российской Федерации было наделено организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений уполномоченных отраслевых органов.

Положением о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 года N 283, действовавшим в период подготовки оспариваемого акта, предусматривалось, что Федеральное агентство лесного хозяйства является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений.

Таким образом, при включении в границы населенного пункта лесных участков, расположенных на землях лесного фонда, посредством установления и изменения границы населенного пункта необходимо обеспечить процедуру согласования проекта генерального плана с Федеральным агентством лесного хозяйства, что соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации об особом правовом режиме лесного фонда (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2010 г. N 238-О-О).

В данном случае судом установлено, что в нарушение норм статьи 25 ГрК РФ проект Генерального плана утвержден без согласования с Рослесхозом.

Исходя из части 8 статьи 24, пункта 2 части 1, части 12 статьи 25 ГрК РФ, пунктов 4, 20 и 23 Положения о согласовании, а также с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, закрепленной в определении от 3 февраля 2010 года N 238-О-О, об особом правовом режиме лесного фонда отсутствие согласования Рослесхозом проекта генерального плана муниципального образования, предусматривающего включение в границы городского округа лесных участков, является существенным нарушением порядка принятия указанного документа территориального планирования.

Суд апелляционной инстанции исследовал результаты выполненного ФГБУ "Рослесинфорг" картографического наложения материалов лесоустройства на границы населенного пункта - поселка Першино Осинниковского сельского поселения Уватского муниципального района, которым выявлено включение в границы населенных пунктов лесных участков, находившихся в федеральной собственности.

Таким образом, установив, что при подготовке проекта Генерального плана нарушена предусмотренная ГрК РФ процедура согласования, а также документально подтвержден факт наложения границ населенного пункта на участки лесного фонда, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для удовлетворения административного иска.

Иной подход означал бы, что достижение целей правоотношений по такому согласованию, направленных на охрану и защиту лесного фонда, основывающихся на принципах использования лесов с учетом их глобального экологического значения (пункт 3 статьи 1 ЛК РФ) и осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (пункт 9 статьи 2 ГрК РФ), не является обязательным.

Вопреки доводам кассационной жалобы выводы суда апелляционной инстанции о включении земель лесного фонда в границы населенного пункта основаны на исследовании и оценке по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации: заключения федерального государственного бюджетного учреждения "Рослесинфорг"; выписок из Государственного лесного реестра; информации, содержащейся в лесоустроительной документации; таксационных описаниях и заключении судебной землеустроительной экспертизы, которые в силу положений статей 59 - 61 КАС РФ признаны допустимыми и относимыми доказательствами по делу. Судебная коллегия не находит оснований для обратного вывода.

Таким образом, приведенные в жалобе доводы об отсутствии доказательств включения в границы населенного пункта спорных лесных участков опровергаются материалами дела.

Подлежат отклонению доводы жалобы со ссылкой на внесенные Федеральным законом N 280-ФЗ изменения в статью 14 Закона N 172-ФЗ о наличии на спорных территориях земельных участков, правообладателями которых являются физические лица, и о приоритете сведений Единого государственного реестра недвижимости перед сведениями, содержащимися в государственном лесном реестре, поскольку судом не разрешался вопрос о правах и обязанностях данных физических лиц.

Кроме того, с учетом принятия Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка с определенной категории земель" указанные лица не лишены возможности защитить свои права и законные интересы иными способами, предусмотренными гражданским законодательством.

Положения Закона N 280-ФЗ, вносящего изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации, в том числе в Закон N 172-ФЗ, правильность выводов суда апелляционной инстанции не опровергают.

Лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим.

Правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов и предполагает, в частности, обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование и эффективное воспроизводство. Данная позиция закреплена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2010 г. N 238-О-О. При этом вопросы фактического землепользования не являются обстоятельствами, подлежащими проверке и исследованию в рамках дела об оспаривании нормативного правового акта - генерального плана муниципального образования.

Доводы жалобы выводов суда апелляционной инстанции не опровергают, аналогичны позиции Думы, высказанной в судебных заседаниях, состоявшихся в рамках рассмотрения дела предшествующими судебными инстанциями, которой в обжалуемом судебном акте дана надлежащая правовая оценка, аргументированно изложенная в апелляционном определении, не согласиться с которой у Судебной коллегии оснований не имеется.

По существу доводы, изложенные в кассационной жалобе, сводятся к иной оценке представленных по делу доказательств, основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства и не опровергают выводы суда апелляционной инстанции, поэтому не содержат оснований для отмены обжалуемого судебного акта, предусмотренных частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 15 июня 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Думы Уватского муниципального района - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Время рассмотрения кассационных жалоб кассационным судом общей юрисдикции исключается из указанного выше шестимесячного срока.

Настоящее определение изготовлено в полном объеме 08 декабря 2021 года.

Председательствующий

Судьи