Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 14 декабря 2021 г. по делу N 8а-19322/2021[88а-19132/2021]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Степанова П.В, судей Ермолаевой Л.П. и Трапезникова И.И, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Знак Татьяны Михайловны, Калининой Ксении Сергеевны на решение Свердловского областного суда от 01 февраля 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 03 августа 2021 года по административному делу N 3а-17/2021 по административному исковому заявлению Знак Татьяны Михайловны, Калининой Ксении Сергеевны о признании не действующим в части приказа Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 08 июня 2016 года N 410-П "Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории в границах улицы Павлодарской - русла реки Исеть - продолжения переулка Гончарного - улицы Щербакова" (в редакции приказа от 27 марта 2017 года N 307-П).

Заслушав доклад судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции Степанова П.В. объяснения представителей Знак Т.М, Калининой К.С. - Батанина Н.П, Знак Т.М. - Качанова Р.Е, возражения представителя общества с ограниченной ответсвенностью "Эфес" Вавиловой О.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Трошкиной А.В, полагавшей обжалуемые судебные акты не подлежащими отмене, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Знак Т.М, Знак М.М. и Калинина К.С. обратились в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением об оспаривании приказа Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 08 июня 2016 года N 410-П "Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории в границах улицы Павлодарской - русла реки Исеть - продолжения переулка Гончарного - улицы Щербакова" (в редакции приказа от 27 марта 2017 года N 307-П), в части утверждения проекта планировки и проекта межевания территории на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты", просили признать его недействующим в той мере, в которой в оспариваемом нормативном правовом акте не указано, отнесен ли данный земельный участок к территории общего пользования или имуществу общего пользования, в том числе, в отношении которого предлагается резервирование и (или) изъятие его для муниципальных нужд, согласованное с органами местного самоуправления.

В обоснование требований административные истцы указали, что при утверждении оспариваемым нормативным правовым актом красных линий не были соблюдены требования градостроительного законодательства, в результате чего земельный участок и расположенный на нем жилой дом оказались в границах автомобильной дороги, чем нарушены их права как собственников данных объектов недвижимости. При этом проект приказа до его утверждения не был согласован с компетентным органом, уполномоченным на принятие решений об изъятии земельных участков для муниципальных нужд.

Определением суда от 01 февраля 2021 года принят отказ от административного иска Знак М.М, производство по делу в этой части прекращено.

Решением Свердловского областного суда от 01 февраля 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 03 августа 2021 года, в удовлетворении требований Знак Т.М, Калининой К.С. отказано.

В кассационной жалобе Знак Т.М, Калинина К.С... ссылаясь на нарушение норм материального права, неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела, применение закона, не подлежащего применению, просят состоявшиеся по делу судебные акты отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении административного искового заявления.

Министерством строительства и развития инфраструктуры Свердловской области, обществом с ограниченной ответсвенностью "Эфес" и прокурором, участвующим в деле, поданы возражения на кассационную жалобу.

Лица, участвующие в деле, своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения жалобы.

В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено судом кассационной инстанции в отсутствие неявившихся лиц, поскольку неявка участвующих в деле лиц, своевременно извещенных судом кассационной инстанции о времени и месте судебного заседания, препятствием к рассмотрению кассационной жалобы не является.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражения относительно неё, заслушав заключение прокурора, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений судами при рассмотрении настоящего дела не допущено.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции (часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ)) и находится в силу комплексного характера регулируемых отношений в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72 Конституции Российской Федерации и часть 3 статьи 4 ГрК РФ).

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает Кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Исходя из положений пунктов 6 и 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 8.2 ГрК РФ, Закона Свердловской области от 12 октября 2015 г. N 111-ОЗ "О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург" и органами государственной власти Свердловской области", постановления Правительства Свердловской области от 11 ноября 2015 г. N 1043-ПП "Об определении Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области исполнительным органом государственной власти Свердловской области, осуществляющим отдельные полномочия в сфере градостроительной деятельности, и внесении изменений в постановление Правительства Свердловской области от 5 сентября 2012 г. N 963-ПП "Об утверждении Положения, структуры, предельного лимита штатной численности и фонда по должностным окладам в месяц Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области", предшествующие судебные инстанции сделали правомерный вывод, что оспариваемый акт принят уполномоченным органом в пределах предоставленной компетенции.

Деятельность по планировке территории является одним из видов градостроительной деятельности по развитию территорий (статья 1 ГрК РФ). Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (статья 41 ГрК РФ).

Документацию по планировке территории, предусматривающую размещение объектов местного значения муниципального района и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более поселений и (или) межселенной территории в границах муниципального района, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 3.2, 4.1, 4.2 статьи 45 ГрК РФ утверждают уполномоченные органы местного самоуправления муниципального района (часть 4 статьи 45 ГрК РФ).

Органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа (глава местной администрации поселения или глава местной администрации городского округа) утверждают документацию по планировке территории в границах поселения, городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 4.2, 5.2 статьи 45 ГрК РФ, с учетом особенностей, указанных в части 5.1 статьи 45 ГрК РФ (часть 5 статьи 45, часть 13 статьи 46 ГрК РФ).

В данном случае с учетом положений Закона Свердловской области от 12 октября 2015 г. N 111-ОЗ "О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург" и органами государственной власти Свердловской области", компетентным органом по утверждению проекта планировки и межевания является орган исполнительной власти Свердловской области.

Таким образом, оспариваемый акт принят уполномоченным органом и в надлежащей форме.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах, среди которых выделены принципы: обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности (статья 3 ГрК РФ).

Как указано в статье 4 ГрК РФ, законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения в том числе по планировке территории.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (часть 1 статьи 41 ГрК РФ). Под устойчивым развитием территорий понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 ГрК РФ).

Подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории (часть 1 статьи 42 ГрК РФ).

Подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах, определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны, и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны. Подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (части 1 и 2 статьи 43 ГрК РФ).

Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод, что отношения, возникающие при подготовке и принятии проекта планировки и межевания территории, направлены на регулирование общественных отношений, так как градостроительная деятельность имеет целью обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения, устойчивое развитие территорий и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области, что отражено в положениях статей 42 - 46 ГрК РФ, регламентирующих вопросы подготовки и утверждения документации по планировке территории.

Согласно пункту 4 статьи 9 Федерального закона от 3 июля 2016 г. N 373-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" в случае, если решение о подготовке проекта планировки территории, проекта межевания территории принято до дня вступления в силу данного федерального закона, подготовка и утверждение документации по планировке территории осуществляются в соответствии с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до дня вступления в силу указанного федерального закона).

В данном случае решение о подготовке проекта планировки и проекта межевания принято постановлением администрации г. Екатеринбурга от 19 сентября 2013 г. N 3271.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт подлежит проверке на соответствие требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции по состоянию на 31 декабря 2016 г.

Понятие территории общего пользования приведено в пункте 12 статьи 1 ГрК РФ как территории, которой беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Объектами местного значения признаются объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и в пределах переданных государственных полномочий в соответствии с федеральными законами, законом субъекта Российской Федерации, уставами муниципальных образований и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие муниципальных районов, поселений, городских округов (пункт 20 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся: дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 5); создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа (пункт 7); утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа (пункт 25).

Правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы содержания территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями (пункт 1 части 2 статьи 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Также по смыслу пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), пунктов 11 и 12 статьи 1 ГрК РФ и статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации земельные участки, на которых расположены элементы улично-дорожной сети, относятся к земельным участкам общего пользования, то есть к территории, которой беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц и которая обозначена красными линиями.

Таким образом, вопросы территорий общего пользования относятся к вопросам местного значения, а отображенные в проекте планировки и проекте межевания территорий линейные объекты (автодороги местного значения), к которой отнесен земельный участок с кадастровым номером 66:41:0502067:18, являются объектами местного значения.

Пунктом 12 статьи 85 ЗК РФ и пунктом 8 статьи 27 ЗК РФ установлен запрет на приватизацию земельных участков общего пользования (в границах территорий общего пользования).

Анализ приведенных норм федерального законодательства позволяет сделать вывод о том, что к землям общего пользования могут быть отнесены земельные участки, право собственности на которые принадлежит публичным образованиям, и к этим землям не могут быть отнесены земли, переданные в частную собственность. Отнесение земельных участков, находящихся в частной собственности, к территории общего пользования возможно путем принятия органами местного самоуправления последовательных градостроительных решений и, соответственно, градостроительной документации, определяющих дальнейшее использование спорной территории, их реализацию, в том числе в виде изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд и прекращения права частной собственности на данные земельные участки.

Данный вывод согласуется с положениями пункта 2 части 1 статьи 56.3 ЗК РФ, согласно которым изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения допускается, если указанные объекты предусмотрены утвержденными проектами планировки территории. При этом в части 3 статьи 42 ГрК РФ указано, что основная часть проекта планировки территории включает в себя в том числе чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются: красные линии; линии, обозначающие дороги, улицы, проезды; линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур.

Проект планировки территории является основой для разработки проектов межевания территорий (часть 9 статьи 42 ГрК РФ). Проект межевания территории, предназначенный для размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры федерального значения, регионального значения или местного значения, включает в себя чертежи межевания территории, на которых отображаются границы существующих и (или) подлежащих образованию земельных участков, в том числе предполагаемых к изъятию для государственных или муниципальных нужд, для размещения таких объектов.

Суды, установили, что администрацией города Екатеринбурга 17 ноября 2018 года издано постановление N 3063 "Об изъятии для муниципальных нужд земельного участка с кадастровым номером 66:41:0502067:18 и объекта недвижимого имущества, расположенного по адресу: ул. Коркинская, д. 9".

Решением Чкаловского районного суда города Екатеринбурга от 11 июня 2020 года по административному делу N 2а-1537/2020, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда от 5 ноября 2020 года и кассационным определением судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 23 марта 2021 г, отказано в удовлетворении требований административных истцов о признании незаконным указанного постановления администрации города Екатеринбурга.

Решением Чкаловского районного суда от 31 августа 2020 года по гражданскому делу N 2-78/2020, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Свердловского областного суда, земельный участок и жилой дом, расположенный по адресу: "данные изъяты" изъяты у данных лиц для муниципальных нужд, с возложением на муниципальное образование "город Екатеринбург" обязанности выплатить указанным лицам выкупную цену изымаемых объектов недвижимости пропорционально долям в праве собственности.

Установив указанные обстоятельства и правильно применив приведенные нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации, предшествующие судебные инстанции пришли к верному выводу о том, что в данном случае, с учетом конкретных обстоятельств дела, ссылки административных истцов о том, что проект планировки территории и проект межевания территории не содержат сведений о земельных участках, подлежащих изъятию для муниципальных нужд, не позволяют прийти к выводу о том, что эти обстоятельства создают правовую неопределенность судьбы спорного земельного участка и могут повлечь неисполнимость документации по планировке территории.

Доводы административных истцов о несогласовании Проекта планировки и проекта межевания с органами местного самоуправления, отклоняются поскольку материалами дела установлено, что согласования, обязательные в силу предписаний статей 45 и 46 ГрК РФ, получены.

Европейский Суд по правам человека неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.

Конституционный Суд Российской Федерации также указывает, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения от 6 ноября 2003 г. N 387-О, от 15 июля 2010 г. N 931-О-О и от 25 февраля 2016 г. N 242-О).

Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются в том числе путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 ГрК РФ, статья 49, глава VII.1 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечиваются возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 ГрК РФ).

С учетом изложенного, а также принимая во внимание изъятие спорного земельного участка, доводы административных истцов о том, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушены их права несостоятельны.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50, при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

Как достоверно установлено судами и подтверждается материалами дела, существенных нарушений нормативных правовых актов, регулирующих разработку проекта, процедуру согласования и утверждения проекта планировки с проектом межевания территории, влекущих его безусловную отмену, административным ответчиком не допущено.

При таких обстоятельствах с учетом названных выше норм, а также руководствуясь пунктом 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, сделав верный вывод об отсутствии существенного нарушения порядка принятия оспариваемого правового регулирования, обоснованно отказав в признании его недействующим, в оспариваемой части.

Вопреки доводам кассационной жалобы обстоятельства, имеющие значение для дела, судом установлены правильно, выводы судов соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются собранными по делу доказательствами, проверенными и оцененными судами по правилам статьи 84 КАС РФ, и согласуются в полной мере с нормами материального права, регулирующими данные правоотношения, нарушений норм процессуального права не допущено.

Доводы, содержащиеся в кассационной жалобе, основаны на неверном толковании норм материального права, не опровергают выводов судов, а потому не могут служить поводом к отмене обжалуемых судебных актов в кассационном порядке.

Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Свердловского областного суда от 01 февраля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 03 августа 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Знак Татьяны Михайловны, Калининой Ксении Сергеевны - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Время рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции исключается из указанного выше шестимесячного срока.

Настоящее определение изготовлено в полном объеме 20 декабря 2021 года.

Председательствующий

Судьи