Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 14 декабря 2021 г. по делу N 66а-2033/2021

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Гылкэ Д.И, судей Катанаевой А.С, Печуриной Ю.А.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Сапожниковой А.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-8/2021 по административному исковому заявлению Пономарева Максима Юрьевича к Думе Шпаковского муниципального округа Ставропольского края о признании недействующими в части нормативных правовых актов

по апелляционной жалобе административного истца Пономарева Максима Юрьевича на решение Ставропольского краевого суда от 20 августа 2021 г, которым административные исковые требования оставлены без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Катанаевой А.С, объяснения представителя административного истца Рубачевой А.А, представителя заинтересованного лица общества с ограниченной ответственностью "Ставропольский бройлер" Моргуновой К.Р, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н, судебная коллегия

установила:

решением Думы муниципального образования города Михайловска Шпаковского района Ставропольского края (далее также Дума) от 28 января 2016 г. N 453 утвержден Генеральный план муниципального образования города Михайловска Шпаковского района Ставропольского края (далее Генеральный план).

Решением Думы от 30 января 2020 г. N 189 (далее Решение N 189) в картографический материал Генерального плана внесены изменения.

Решением Думы от 26 мая 2016 г. N 478 утверждены Правил землепользования и застройки города Михайловска (далее Правила землепользования и застройки).

Решением Думы от 26 февраля 2020 г. N 194 (далее Решение N 194) внесены изменения в карту градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки.

Пономарев М.Ю, собственник земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", обратился в суд с административным иском, в котором после уточнения требований, просил признать недействующими со дня принятия пункт 1 части 1 Решения N 189 в части установления функциональной зоны сельскохозяйственного использования в отношении указанного земельного участка; пункт 2 части 1 Решения N 189, устанавливающий функциональную зону специального назначения в отношении земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", находящегося в собственности ООО "Ставропольский бройлер"; Генеральный план в части устанавливающей размеры и границы санитарно-защитной зоны предприятий в отношении земельного участка административного истца на Карте зон с особыми условиями использования территории; пункт 1 части 1 Решения N 194 в части установления территориальной зоны СХ-1 "Зона сельскохозяйственного использования" в отношении расположенного на территории города Михайловска земельного участка; пункт 2 части 1 Решения N 194, устанавливающий территориальную зону СП-2 "Зона объектов размещения биологических отходов" в отношении расположенного на территории города Михайловска земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", находящегося в собственности ООО "Ставропольский бройлер"; Правила землепользования и застройки в части, устанавливающей размеры и границы санитарно-защитной зоны предприятий в отношении земельного участка административного истца на карте градостроительного зонирования.

В обоснование требований административный истец указал на нарушение оспариваемыми Решениями его прав и законных интересов, как влекущих лишение возможности освоения земельного участка в соответствии с его целевым назначением и проектом планировки территории. Полагает, что при принятии нормативных правовых актов была нарушена процедура. Так публичные слушания по проекту внесения изменений в Генеральный план не были проведены в каждом населенном пункте муниципального образования. Предусмотренные частью 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ) основания для внесения изменений в Правила землепользования и застройки отсутствовали. Решение о проведении публичных слушаний по проекту о внесении изменений в Правила землепользования и застройки принято неуполномоченным лицом. Изменение функционального зонирования произведено без учета существующего землепользования, а также надлежащего обоснования, не согласованы в установленном законом порядке. Проекты изменений в Генеральный план, в Правила землепользования и застройки не размещены в федеральной информационной системе территориального планирования. Заключение о результатах публичных слушаний не соответствует требованиям части 22 статьи 5.1 ГрК РФ. Протокол публичных слушаний по проекту изменений в Генеральный план не был официально опубликован. Тексты оспариваемого Решения N 189 от 30 января 2020 г, заключения комиссии не соответствуют принятому тексту проекта изменений в Генеральный план. Нанесение санитарно-защитной зоны на карту зон с особыми условиями использования территории на карту градостроительного зонирования в месте земельного участка административного истца произведено в нарушение требований действующего законодательства.

Решением Ставропольского краевого суда от 20 августа 2021 г. заявленные требования оставлены без удовлетворения.

В апелляционной жалобе административный истец просит указанный судебный акт отменить как незаконный и необоснованный, приняв по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований. В обоснование указывает, что само по себе неиспользование земельного участка не является достаточным основанием для изменения территориального планирования и градостроительного зонирования на соответствующей территории. Выводы суда о соответствии вида разрешенного использования "ведение дачного хозяйства" виду "садоводство" противоречит положениям Классификатора видов разрешенного использования земельных участков, утвержденных приказом Росреестра от 10 ноября 2020 г. Указывает на незаконность установления санитарно-защитной зоны предприятия в оспариваемых решениях.

Относительно доводов апелляционной жалобы административным ответчиком Думой Шпаковского муниципального округа Ставропольского края, заинтересованными лицами Администрацией Шпаковского муниципального округа Ставропольского края, ООО "Ставропольский бройлер" представлены письменные возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав участников процесса, заключение прокурора, полагавшего, что доводы апелляционной жалобы не подлежат удовлетворению, проверив законность и обоснованность решения по правилам части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ), судебная коллегия приходит к следующему.

Как следует из материалов административного дела и установлено судом первой инстанции, в собственности Пономарева М.Ю. с 2017 г. находится земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты", площадью 261 370 кв.м, категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - ведение дачного хозяйства.

Территориально внутри земельного участка административного истца расположен земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты", находящийся в собственности ООО "Ставропольский бройлер" (ранее ЗАО "Ставропольский бройлер"), на котором расположены три сооружения с наименованиями: навозохранилища.

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Подготовка генерального плана поселения предусматривает осуществление ряда последовательных процедур, которые указаны в статье 24 ГрК РФ.

Общие требования к публичным слушаниям установлены статьями 5.1, 28 ГрК РФ.

Процедура принятия проекта и утверждения правил землепользования и застройки, внесения в них изменений регламентированы статьями 31-33 ГрК РФ.

Генеральным планом земельный участок административного истца был отнесен к функциональной зоне "Ведение дачного хозяйства, садоводства, огородничества".

Решением Думы N 189 в картографический материал Генерального плана были внесены изменения, установлена функциональная зона сельскохозяйственного использования в отношении расположенных на территории города Михайловска земельных участков, в том числе земельного участка административного истца, а также установлена функциональная зона специального назначения в отношении земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты".

Решением Думы N 194 в карту градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки внесены изменения, в том числе в отношении земельного участка административного истца установлена территориальная зона СХ-1 "Зона сельскохозяйственного использования, а также установлена территориальная зона СП-2 "Зона объектов размещения биологических отходов" в отношении земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты".

Отказывая в удовлетворении требований о признании недействующим Генерального плана, суд первой инстанции исходил из соблюдения порядка подготовки и принятия названного документа территориального планирования. При этом судом, в соответствии с положениями части 2 статьи 64 КАС РФ, учтены обстоятельства, установленные решением Ставропольского краевого суда от 13 декабря 2018 г. по делу N 3а-331/2018, оставленным без изменения апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации N 19-АПА19-7 от 24 апреля 2019 г, по административному исковому заявлению ЗАО "Ставропольский бройлер" о признании не действующим в части Генерального плана, о том, что Дума города Михайловска (правопреемник - Дума Шпаковского муниципального округа) являлась представительным органом муниципального образования, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения города, в том числе по утверждению генерального плана города. Генеральный план принят уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия и утверждения, а также официального опубликования.

Судом первой инстанции также установлено, что административным ответчиком соблюдены процедура принятия и опубликования оспариваемых нормативных правовых актов. При этом судом дана оценка и признаны несостоятельными доводы административного иска о подписании постановления о проведении публичных слушаний ненадлежащим лицом, о проведении публичных слушаний по проекту изменений в Генеральный план города только в одном населенном пункте.

Суд также пришел к выводу о том, что не соответствие заключения о результатах публичных слушаний Градостроительному кодексу Российской Федерации, не опубликование протокола публичных слушаний по проекту изменений в Генеральный план города, не размещение проектов Генерального плана и Правил землепользования и застройки в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования не могут являться основанием к признанию оспариваемых нормативных правовых актов недействующими, поскольку сами оспариваемые нормативные правовые акты были опубликованы в установленном порядке.

В силу изложенного вывод суда первой инстанции о соблюдении процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов, в том числе порядка организации и проведения публичных слушаний, является правомерным.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, смена функциональной зоны с "Ведение дачного хозяйства, садоводства, огородничества" на "Сельскохозяйственное использование" не препятствует возможности использования земельного участка согласно его разрешенному использованию (дачное хозяйство).

Согласно подразделу 7.2 тома 2 пояснительной записки Генерального плана зоны сельскохозяйственного назначения предназначены для ведения сельского хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, размещения объектов сельскохозяйственного назначения.

В составе зоны могут выделяться сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, земли занятые многолетними насаждениями (садами).

В состав зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

В соответствии с частью 12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Согласно положениям части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 указанного Кодекса должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану как основополагающему документу территориального планирования, производным от которого является требование о соответствии территориальных зон функциональным зонам, определенным генеральным планом.

Согласно статье 57 Правил землепользования и застройки зона сельскохозяйственного использования СХ-1 выделяется с целью расположения в границах населенного пункта земельных участков, занятых пашнями, сенокосами, пастбищами, многолетними насаждениями (садами, виноградниками, овощными полями и т.д.), КФХ, ЛПХ, а также зданиями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, которые используются в целях ведения сельскохозяйственного производства.

Основными видами разрешенного использования в данной территориальной зоне являются растениеводство, выращивание зерновых и иных сельскохозяйственных культур, овощеводство, выращивание тонизирующих, лекарственных, цветочных культур, садоводство, выращивание льна и конопли, животноводство, скотоводство, звероводство, птицеводство, свиноводство, пчеловодство, рыбоводство, хранение и переработка сельскохозяйственной продукции, ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках, питомники, обеспечение сельскохозяйственного производства, земельные участки (территории) общего пользования.

В соответствии с частью 1, 2 пункта 1, частью 3 пункта 2 статьи 34 ГрК РФ границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в том числе, возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков, функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения.

Границы территориальных зон могут устанавливаться по границам земельных участков.

В силу пункта 4 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

В соответствии с ранее действовавшим Федеральным законом от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", утратившим силу с 1 января 2019 г, на садовых земельных участках допускалось размещение жилых строений без права регистрации в таких строениях. На дачных земельных участках допускалось размещение жилых домов.

Федеральным законом от 29 июля 2017 г. N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", вступившим в силу 1 января 2019 г, исключено понятие - "жилое строение" и предусмотрено, что на садовом земельном участке могут размещаться жилые дома, хозяйственные постройки, гаражи, а также садовые дома. Также исключено понятие "дачный земельный участок", а также связанные с назначением дачного земельного участка такие организационно-правовые формы как дачные некоммерческие товарищества, партнерства и потребительские кооперативы, а также понятия: "дачное хозяйство", "дачное строительство", "дачный дом", "дача". Установлено, что владелец садового земельного участка имеет право размещать на нем садовый дом, жилой дом, хозяйственные постройки, гаражи.

В связи с введением нового правового регулирования в сфере садоводства и огородничества указанным Федеральным законом N 217-ФЗ установлены переходные положения, согласно которым такие виды разрешенного использования земельных участков как - "садовый земельный участок", "для садоводства", "для ведения садоводства", "дачный земельный участок", "для ведения дачного хозяйства" и "для дачного строительства", содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости и (или) указанные в правоустанавливающих или иных документах, считаются равнозначными. Земельные участки, в отношении которых установлены такие виды разрешенного использования, являются садовыми земельными участками (часть 7 статьи 54 Закона N 217-ФЗ).

В связи с этим же аналогичные изменения произошли в ранее действующем Классификаторе видов разрешенного использования земельных участков, утвержденном приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. N 540 - строка с кодом 13.3 "ведение дачного хозяйства" признана утратившей силу (приказ Минэкономразвития России от 9 августа 2018 г. N 418).

Существовавший до 9 августа 2018 г. вид разрешенного использования "ведение дачного хозяйства" предусматривал размещение жилого дачного дома (не предназначенного для раздела на квартиры, пригодного для отдыха и проживания, высотой не выше трех надземных этажей), осуществление деятельности, связанной с выращиванием плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля, размещение хозяйственных строений и сооружений.

Действующим Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Росреестра от 10 ноября 2020 г. N П/0412, такой вид разрешенного использования как - "ведение дачного хозяйства" также не предусмотрен. Указанному виду разрешенного использования соответствует вид разрешенного использования - "садоводство", который предполагает осуществление хозяйственной деятельности, в том числе на участках с функциональной зоной - сельскохозяйственное использование.

Доводы апелляционной жалобы об обратном остаются без удовлетворения.

В части доводов апелляционной жалобы о незаконном установлении Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки размеров и границ санитарно-защитной зоны предприятия в отношении земельного участка административного истца на Карте зон с особыми условиями использования территории судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с решением заместителя руководителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 9 июня 2020 г. для предприятия ООО "Ставропольский бройлер" установлена санитарно-защитная зона с границей согласно перечню координат характерных точек.

Законность указанного решения была предметом рассмотрения в рамках дела N А40-156285/20 по заявлению индивидуального предпринимателя Пономарева М.Ю. Решением Арбитражного суда города Москвы от 8 декабря 2020 г, оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанции, ИП Пономареву М.Ю. в удовлетворении заявления было отказано. Определением Верховного Суда Российской Федерации N 305-ЭС21-15628 от 21 сентября 2021 г. было отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегией по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, положения статьи 5 Федерального закона от 27 декабря 2019 г. N 455-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", в целях установления, изменения, прекращения существования санитарно-защитных зон не требуется внесение сведений о таких зонах в Единый государственный реестр недвижимости. В этом случае санитарно-защитная зона считается установленной, измененной или прекратившей существование со дня принятия решения об установлении, изменении или прекращении существования санитарно-защитной зоны органом, уполномоченным на принятие данного решения.

В данной связи, как правомерно установлено судом первой инстанции, отсутствуют правовые основания к признанию недействующими оспариваемых градостроительных документов, устанавливающих размеры и границы санитарно-защитной зоны предприятия, в том числе и потому, что на Карте зон с особыми условиями использования территорий, являющейся приложением в Генеральному плану был указан ориентировочный (предварительный) размер санитарно-защитной зоны для предприятия ЗАО "Ставропольский бройлер", предусмотренный пунктом 2.2 СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03.

Таким образом, установив, что оспариваемые нормативные правовые акты не противоречат федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав и законных интересов административного истца, суд на основании статьи 215 КАС РФ обоснованно принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления. Все иные доводы апелляционной жалобы повторяют позицию административного истца при рассмотрении дела судом первой инстанции, которым дана подробная оценка в оспариваемом решении.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Ставропольского краевого суда от 20 августа 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Пономарева Максима Юрьевича - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Пятый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства РФ в течение 6 месяцев.

Мотивированное апелляционное определение составлено 28 декабря 2021 г.

Председательствующий

Судьи