Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 апреля 2019 г. N 19-АПА19-7 Решение краевого суда об отказе в иске о признании не действующим в части Генерального плана муниципального образования город Михайловск Шпаковского района Ставропольского края, утв. решением Думы муниципального образования город Михайловск Шпаковского района Ставропольского края от 28 января 2016 г. N 453, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 апреля 2019 г. N 19-АПА19-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению закрытого акционерного общества "Ставропольский бройлер" о признании не действующим в части генерального плана муниципального образования города Михайловска Шпаковского района Ставропольского края, утвержденного решением Думы муниципального образования города Михайловска Шпаковского района Ставропольского края от 28 января 2016 г. N 453, по апелляционной жалобе закрытого акционерного общества "Ставропольский бройлер" на решение Ставропольского краевого суда от 13 декабря 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителей общества с ограниченной ответственностью "Ставропольский бройлер" по доверенностям Карповой Т.Г. и Реморенко Е.С., представителя индивидуального предпринимателя Пономарева М.Ю. по доверенности Шапошниковой В.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Думы муниципального образования города Михайловска Шпаковского района Ставропольского края от 28 января 2016 г. N 453 (далее - Решение N 453) утвержден генеральный план муниципального образования города Михайловска Шпаковского района Ставропольского края (далее - Генеральный план).

Решение N 453 и Генеральный план опубликованы 2 февраля 2016 г. в газете "Михайловские вести" N 8 (929) (том 4).

Закрытое акционерное общество "Ставропольский бройлер" (в настоящее время реорганизованное в общество с ограниченной ответственностью "Ставропольский бройлер") (далее - Общество, ООО "Ставропольский бройлер") обратилось в Ставропольский краевой суд с административным исковым заявлением о признании противоречащим Градостроительному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и не действующим со дня принятия Генерального плана в той его части, которой предусмотрено отнесение земельного участка с кадастровым номером 26:11:021601:109 к функциональной зоне, предназначенной для "ведения дачного хозяйства, садоводства, огородничества", а также в части отнесения находящихся в аренде Общества земельных участков с кадастровыми номерами 26:11:021602:0009, 26:11:021602:95, 26:11:021602:97, 26:11:021602:99, 26:11:021602:98, 26:11:021602:102 в границы муниципального образования города Михайловска. Включение земельных участков в границы населенного пункта привело к значительному увеличению арендной платы.

Решением Ставропольского краевого суда от 13 декабря 2018 г. требования административного истца оставлены без удовлетворения.

В апелляционной жалобе ООО "Ставропольский бройлер" ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, как незаконного и необоснованного, вынесенного с нарушениями норм материального и процессуального права. Полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением процедуры его принятия, закрепленной в статьях 24 и 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), выразившимся в не обеспечении возможности ознакомления с проектом генерального плана, отсутствии заключения, составленного по итогам проведения публичных слушаний, и решения главы муниципального образования о согласии с проектом генерального плана либо решения об отклонении проекта генерального плана с направлением его на доработку, а также публикации по указанным вопросам решений в официальных источниках. Кроме того, земельный участок с кадастровым номером 26:11:021601:109, принадлежащий на праве собственности индивидуальному предпринимателю Пономареву М.Ю., входит в границы ориентировочной санитарно-защитной зоны в радиусе 1000 м. от земельных участков, находящихся у Общества в аренде, а также земельного участка с кадастровым номером 26:11:021601:61, находящегося у Общества в собственности, что нарушает статью 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее также - Федеральный закон N 52-ФЗ).

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокуратурой Ставропольского края, Правительством Ставропольского края, индивидуальным предпринимателем Пономаревым М.Ю., Думой муниципального образования города Михайловска Шпаковского района Ставропольского края, а также администрацией города Михайловска Шпаковского района Ставропольского края представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на них, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ, здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), пункту 1 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24, ГрК РФ утверждение генерального плана городского поселения относится к вопросам местного значения городского поселения, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Суд первой инстанции установил, что нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции, в установленной форме. Также судом установлено, что указанные нормативные правовые акты надлежащим образом доведены до всеобщего сведения. По этим вопросам решение суда не оспаривается.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 1 ГрК РФ градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений. Под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ). Генеральный план относится к документам территориального планирования муниципальных образований (часть 1 статьи 18 ГрК РФ).

Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ), Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 ЗК РФ утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов. При установлении или изменении границ населенных пунктов в порядке, установленном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности (абзац восьмой пункта 1 статьи 8 ЗК РФ). Нарушение установленного ЗК РФ, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 ЗК РФ).

Как установлено частью 19 статьи 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации отказывает в принятии решения о включении земельного участка в границу населенного пункта либо об исключении земельного участка из границ населенного пункта в случае, если федеральными законами установлены ограничения изменения целевого назначения и (или) разрешенного использования земельного участка или запреты на изменение целевого назначения и (или) вида разрешенного использования земельного участка.

В данном случае из материалов дела не следует, что имелись какие-либо ограничения или запреты при принятии решения о включении земельных участков в границы населенного пункта.

Содержание генерального плана поселения, порядок его подготовки и утверждения, особенности согласования проекта генерального плана поселения предусмотрены статьями 23, 24 и 25 ГрК РФ.

Суд первой инстанции, исследовав представленные в дело доказательства в соответствии с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, сделал обоснованный вывод о том, что административным ответчиком было обеспечено доведение до всеобщего сведения проекта генерального плана и материалов по его обоснованию, в том числе путем размещения в Федеральной информационной системе территориального планирования. Вопреки доводам апелляционной жалобы заключение о результатах публичных слушаний опубликовано на сайте администрации города Михайловска 27 октября 2015 г.

С учетом разъяснений, содержащихся в пункте 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" о том, что если возможность ознакомиться с содержанием нормативного правового акта была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке, нельзя признать, что были допущены существенные нарушения процедуры принятия генерального плана.

В соответствии со статьей 1 ГрК РФ зонами с особыми условиями использования территорий являются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 12 Федерального закона N 52-ФЗ при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов (далее - объекты) должны соблюдаться санитарные правила.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74 утверждены Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 (далее - Санитарные правила), которыми определены, в частности, класс опасности промышленных объектов и производств, требования к размеру санитарно-защитных зон, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и/или их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству.

В соответствии с разделом VII Санитарных правил для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются ориентировочные размеры санитарно-защитных зон, конкретные размеры и границы которых определяются в проекте санитарно-защитной зоны.

Пунктом 4.2 Санитарных правил определено, что установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации на основании в том числе предварительного заключения Управления Роспотребнадзора по субъекту Российской Федерации с учетом действующих санитарно-эпидемиологических правил и нормативов.

Для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя (пункт 4.3 Санитарных правил).

В данном случае судом установлено и не оспаривается лицами, участвующими в деле, что санитарно-защитная зона в отношении объектов производства ООО "Ставропольский бройлер" не установлена, в связи с чем не может быть принят довод апелляционной жалобы об отнесении земельного участка с кадастровым номером 26:11:021601:109, принадлежащего на праве собственности индивидуальному предпринимателю Пономареву М.Ю., к санитарно-защитной зоне.

При этом следует отменить, что согласно части 12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. А в силу положений части 8 статьи 36 ГрК РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, Судебная коллегия приходит к выводу, что суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал представленные документы и, оценив собранные доказательства в их совокупности, правомерно отказал в удовлетворении требований административного истца.

Доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующую оценку в решении.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ставропольского краевого суда от 13 декабря 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.