Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 18 января 2022 г. по делу N 66а-19/2022

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Ходус Ю.А, судей Мироновой Н.В, Калугина Д.М.

при секретаре ФИО7

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Назарова Вилдана Калфануровича к Правительству Пермского края об оспаривании, в части даты изменения вида регулярных перевозок, строки 7 и строки 8 Приложения 1 к Документу планирования регулярных перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Пермском крае, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 30 декабря 2019 года N1020-п, в редакции постановления Правительства Пермского края от 16 октября 2020 года N 772-п, по апелляционной жалобе Министерства транспорта Пермского края на решение Пермского краевого суда от 21 января 2021 года.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Мироновой Н.В, объяснения представителя Назарова В.К. Рожневой Е.А, представителя Правительства Пермского края Лысковцева М.М. и Министерства транспорта Пермского края Жданович А.А, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гаврилова Д.А, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Постановлением Правительства Пермского края от 30 декабря 2019 года N 1020-п утвержден Документ планирования регулярных перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Пермском крае.

Постановление опубликовано в издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края" 30 декабря 2019 года N 51 (том 2).

В соответствии с пунктом 2 данный документ вступил в силу через 10 дней после дня официального опубликования (то есть 9 января 2020 года), за исключением приложения 1 к Документу, которое вступает в силу по истечении 180 дней после дня официального опубликования.

Приложением 1 к Документу планирования регулярных перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Пермском крае является Решение об изменении вида регулярных перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Пермском крае, которым изменен вид регулярных перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Пермском крае с действующего вида регулярных перевозок "по нерегулируемым тарифам" на измененный вид регулярных перевозок "по регулируемым тарифам", в том числе в отношении межмуниципального маршрута N 147 "п. Горный - г. Пермь", N 148 сообщением "п. Горный - г. Пермь (Комсомольская площадь)" которое вступает в силу по истечении 180 дней после официального опубликования постановления, то есть 27 июня 2020 года.

Постановлением Правительства Пермского края от 8 июля 2020 года N 490-п "О внесении изменений в приложение 1 к Документу планирования регулярных перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Пермском крае, утвержденному постановлением Правительства Пермского края от 30 декабря 2019 года N 1020-п" внесены изменения в приложение 1 к Документу планирования регулярных перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Пермском крае, в том числе, строку 7 в части, устанавливающей дату изменения вида регулярных перевозок, изложены в следующей редакции: "01 сентября 2020 года".

Постановлением Правительства Пермского края от 2 сентября 2020 года N 634-п "О внесении изменений в приложение 1 к Документу планирования регулярных перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Пермском крае, утвержденному постановлением Правительства Пермского края от 30 декабря 2019 года N 1020-п" внесены изменения в приложение 1 к Документу планирования регулярных перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Пермском крае, в том числе, строки 7 и 8 в части, устанавливающей дату изменения вида регулярных перевозок, изложены в следующей редакции: "01 декабря 2020 года".

Постановлением Правительства Пермского края от 16 октября 2020 года N772-п в постановление от 30 декабря 2019 года N 1020-п внесены изменения.

Постановлением Правительства Пермского края от 25 марта 2021 года N 176-п "О признании утратившими силу постановления Правительства Пермского края от 2 сентября 2020 года N 634-п "О внесении изменения в приложение 1 к Документу планирования регулярных перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Пермском крае, утвержденному постановлением Правительства Пермского края от 30 декабря 2019 года N 1020-п", в соответствии с которым признан утратившим силу постановление Правительства Пермского края от 2 сентября 2020 года N 634-п "О внесении изменений в приложение 1 к Документу планирования регулярных перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Пермском крае, утвержденному постановлением Правительства Пермского края от 30 декабря 2019 года N 1020-п".

Назаров В.К. обратился в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением к Правительству Пермского края о признании не действующими со дня принятия строки 7 и 8 Приложения 1 к Документу планирования регулярных перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Пермском крае, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 30 декабря 2019 года N 1020-п, в редакции Постановления Правительства Пермского края от 16 октября 2020 года N 772-п, в части, установления даты изменения вида регулярных перевозок - 1 декабря 2020 года (л.д. 4-15, 169).

В обоснование заявленных требований указал, что административный истец является субъектом отношений, регулируемым оспариваемым постановлением. В настоящее время осуществляет пассажирские перевозки автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок N " "адрес" - "адрес"", N сообщением " "адрес" - "адрес")" по нерегулируемому тарифу на основании свидетельств об осуществлении регулярных перевозок, выданных Министерством транспорта Пермского края сроком действия с 20 февраля 2017 года по 20 февраля 2022 года. Вступление в силу оспариваемых положений предполагает прекращение перевозки пассажиров административным истцом по маршрутам N 147, N 148 по нерегулируемому тарифу, проведение аукциона, заключение государственного контракта на перевозку пассажиров по этому маршруту по регулируемому тарифу. Это приведет к лишению права осуществления регулярных перевозок по нерегулируемому тарифу значительно ранее срока, указанного в свидетельстве. При вступлении в силу оспариваемых норм Министерство транспорта Пермского края в 2020 году прекращает действие свидетельств, выданных сроком до 20 февраля 2022 года, после чего прекращается действие карт маршрута регулярных перевозок, выданных для каждого автобуса на маршруте. По мнению административного истца, оспариваемые положения приняты в нарушение нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу и предусматривающих, что изменение вида регулярных перевозок с вида "по нерегулируемым тарифам" на вид "по регулируемым тарифам" допускается только после окончания срока действия свидетельства, если иной срок не согласован с перевозчиком.

Решением Пермского краевого суда от 21 января 2021 года административные исковые требования Назарова В.К. удовлетворены. Признаны не действующими со дня принятия строки 7 и 8 Приложения 1 к Документу планирования регулярных перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Пермском крае, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 30 декабря 2019 года N 1020-п, в редакции Постановления Правительства Пермского края от 16 октября 2020 года N772-п, в части установления даты изменения вида регулярных перевозок - 1 декабря 2020 года.

Суд также постановил, что в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и в официальном печатном издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края".

В апелляционной жалобе Министерства транспорта Пермского края ставится вопрос об отмене указанного решения, в связи с неправильным применением норм материального права, ошибочном толковании положений Закона от 13 июля 2015 года N220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", принять новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления отказать в полном объёме.

На апелляционные жалобы поданы возражения прокурором, участвующим в деле, административным истцом.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции, представитель заинтересованного лица Министерства Транспорта Пермского края, действующая на основании доверенности Жданович А.А, и участвующая в судебном заседании посредством видео-конференцсвязи, требования, изложенные в апелляционной жалобе, поддержала, дала пояснения по ее существу.

Представитель административного истца, действующая на основании доверенности, Рожнева Е.А, в судебном заседании суда апелляционной инстанции, участвующая в нем по средствам видео-конференцсвязи, с требованиями, изложенными в апелляционной жалобе, не согласилась, и пояснила, что с июня 2021 года прекращены действия свидетельств об осуществлении перевозок по межмуниципальным маршрутам номер 147 и 148, выданные Назарову В.К.

Представитель Правительства Пермского края, действующий на основании доверенности Лысковцев М.М, принимающий участие в судебном заседании суда апелляционной инстанции посредством видео-конференцсвязи, требования, изложенные в апелляционной жалобе, Министерства Транспорта Пермского края, поддержал, считает решение суда незаконным и необоснованным, просил его отменить.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте его проведения извещены надлежащим образом, при указанных обстоятельствах, учитывая требования статьи 150 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учётом положений части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации, полагавшего решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, оценив имеющиеся в деле доказательства и исследовав новые (дополнительные) доказательства по делу, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, представленных возражений, письменных пояснений, судебная коллегия приходит к следующему.

Пунктами 1-4 части 2 статья 310 КАС РФ предусмотрено, что основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений при рассмотрении настоящего административного дела судом допущено не было.

В соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, внеуличным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществления регионального государственного контроля (надзора) в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси.

Суд первой инстанции верно применив подпункт 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пункт 27 части 1 статьи 3 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Порядок подготовки документа планирования регулярных перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Пермском крае, утвержденный Постановлением Правительства Пермского края от 13 ноября 2019 года N 818-п пришел к правильному выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в пределах предоставленной компетенции, в установленной форме, с соблюдением процедуры принятия и опубликования. По указанным основаниям нормативный правовой акт не оспаривается.

Материалами дела подтверждается и установлено судом, что Назаров В.К. является Индивидуальным предпринимателем, которому 14 июня 2019 года Федеральной службой по надзору в сфере транспорта Министерства Транспорта Российской Федерации выдана лицензия N АК-59-000529 на осуществление деятельности по перевозкам пассажиров и иных лиц автобусами лицензиата на основании договоров перевозки пассажиров или договора фрахтования транспортных средств (л.д. 30).

Федеральный закон от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 220-ФЗ) регулирует отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (далее - регулярные перевозки), в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок.

В подпункте 19 пункта 1 статьи 3 Федерального закона N 220-ФЗ указано, что свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок - документ, подтверждающий право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по маршруту регулярных перевозок.

В подпункте 18 пункта 1 статьи 3 Федерального закона N 220-ФЗ дано понятие регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам - это регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных перевозчиком, право осуществления которых по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок подтверждается свидетельством об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок и картами соответствующего маршрута регулярных перевозок (пункт 2 статьи 17 Федерального Закона N 220-ФЗ).

В пункте 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50) указано, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 КАС РФ).

Материалами дела подтверждается, что Назаров В.К. осуществляет пассажирские перевозки автомобильным транспортом по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок N 147 "п. Горный - город Пермь" по нерегулируемому тарифу, а также по маршруту регулярных перевозок N 148 "п. Горный - г. Пермь (Комсомольская площадь)" на основании свидетельств об осуществлении регулярных перевозок серии 000001 N 000136, серии 000001 N 000137 соответственно, выданных Министерством транспорта Пермского края со сроком действия каждого с 20 февраля 2017 по 20 февраля 2022 года (л.д. 31-32).

Оценивая указанные доказательства, судебная коллегия приходит к выводу, что Назаров В.К. является субъектом спорных правоотношений, так как осуществляет пассажирские перевозки автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок N 147 и 148 по нерегулируемому тарифу на основании свидетельств об осуществлении регулярных перевозок, выданных Министерством транспорта Пермского края со сроком действия до 20 февраля 2022 года, принятое решения об изменении вида регулярных перевозок автомобильным транспортом по указанным межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок, нарушает права административного истца, так как, по утверждению Назарова В.К, это влечет прекращение действие выданных ему свидетельств сроком до 20 февраля 2022 года и как следствие, лишает права осуществления регулярных перевозок по нерегулируемому тарифу по межмуниципальным маршрутам NN 147 и 148.

Материалами дела подтверждается, что с 1 июля 2021 года распоряжениями Министерства транспорта Пермского края прекращены действия свидетельств об осуществлении перевозок по межмуниципальным маршрутам NN 147 и 148, выданных ИП Назарову В.К, с 1 июня 2021 года регулярные перевозки пассажиров по межмуниципальному маршруту N 148 будут осуществляться перевозчиком ПКГУП "Автовокзал" в соответствии с заключенным контрактом.

Указанные доказательства свидетельствуют о том, что Назаров В.К. является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, так как оспариваемым актом нарушаются его права, свободы и законные интересы, по осуществлению перевозок по межмуниципальным маршрутам NN 147 и 148 по нерегулируемым тарифам, в период до окончания срока действий, выданных ему свидетельств об осуществлении перевозок, в его отношении применен оспариваемый нормативный правовой акт.

Выше судебной коллегией установлено, что постановлением Правительства Пермского края от 25 марта 2021 года N 176-п "О признании утратившими силу постановления Правительства Пермского края от 2 сентября 2020 года N 634-п "О внесении изменения в приложение 1 к Документу планирования регулярных перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Пермском крае, утвержденному постановлением Правительства Пермского края от 30 декабря 2019 года N 1020-п", в соответствии с которым признано утратившим силу постановление Правительства Пермского края от 2 сентября 2020 года N 634-п "О внесении изменений в приложение 1 к Документу планирования регулярных перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Пермском крае, утвержденному постановлением Правительства Пермского края от 30 декабря 2019 года N 1020-п".

Между тем, указанное обстоятельство само по себе не может повлечь отмену принятого решения.

Как следует из материалов дела, предметом проверки суда первой инстанции явился Документ планирования регулярных перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Пермском крае, утвержденный постановлением Правительства Пермского края от 30 декабря 2019 года N 1020-п (в редакции постановлений Правительства Пермского края от 19 февраля 2020 года N 79-п, от 8 июля 2020 года N 490-п, от 2 сентября 2020 года N 634-п, от 16 октября 2020 года N 772-п), то есть нормативный правовой акт, который действовал в редакциях на момент разрешения спора судом первой инстанции. Судебной коллегией установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт в редакциях, действовавших на день рассмотрения дела судом первой инстанции, применялся к административному истцу, затрагивал его права по осуществлению перевозок по межмуниципальным маршрутам 147 и 148 по нерегулируемым тарифам, в период до окончания срока действий, выданных ему свидетельств об осуществлении перевозок.

В пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 указано, что при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.

Вместе с тем в случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменен, а также когда действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца, заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц (часть 2 статьи 194, пункт 1 части 8, часть 11 статьи 213, пункт 1 части 2 статьи 214 КАС РФ, часть 5 статьи 3 АПК РФ).

Исходя из разъяснений, изложенных в приведенном постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации, признание утратившим силу постановления Правительства Пермского края от 2 сентября 2020 года N 634-п "О внесении изменений в приложение 1 к Документу планирования регулярных перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Пермском крае, утвержденному постановлением Правительства Пермского края от 30 декабря 2019 года N 1020-п" постановлением Правительства Пермского края от 25 марта 2021 года N 176-п после принятия решения судом первой инстанции правого значения в данном случае не имеет и само по себе не может повлечь прекращение производства по делу, так как Документ планирования регулярных перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Пермском крае, утвержденный постановлением Правительства Пермского края от 30 декабря 2019 года N 1020-п, в том числе, в редакции постановления Правительства Пермского края от 2 сентября 2020 года N 634-п применялся к административному истцу, его права были нарушены.

Удовлетворяя административное исковое заявление Назарова В.К, суд первой инстанции указал, что решение об изменении маршрута, в том числе в части вида регулярных перевозок, как части сведений о данном маршруте, предусмотренных пунктом 8 части 1 статьи 26 Федерального закона N 220-ФЗ, включенным в реестр, без согласия перевозчика на основании части 3 статьи 12 названного федерального закона вступает в силу исключительно по окончании срока действия свидетельства об осуществлении перевозок. Административный истец указанного согласия не давал, срок действия его свидетельства об осуществлении перевозок не истёк, условия вступления в силу решения об изменении вида регулярных перевозок оспариваемым нормативным правовым актом не соблюдены, в связи с чем он признан не действующим в части.

Данные выводы суда являются правильными, соответствующими фактическим обстоятельствам дела, при правильно примененных к спорным правоотношениям нормам материального права. Доводы апелляционной жалобы об обратном судебной коллегией отклоняются, признаются ошибочными по следующим основаниям.

В соответствии с частью 2 статьи 12 Федерального закона N 220-ФЗ, межмуниципальный маршрут регулярных перевозок считается установленным или измененным соответственно со дня включения, предусмотренных пунктами 1-11 части 1 статьи 26 данного федерального закона сведений о данных маршрутах в реестры соответствующих маршрутов регулярных перевозок, со дня изменения предусмотренных пунктами 3-11 части 1 статьи 26 названного федерального закона сведений о данных маршрутах в этих реестрах.

Пунктом 8 части 1 статьи 26 приведенного федерального закона установлено, что в реестры маршрутов регулярных перевозок должны быть включены сведения о виде регулярных перевозок.

Видами регулярных перевозок являются регулярные перевозки по регулируемым тарифам и регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам (пункт 16 статьи 3).

Следовательно, изменение вида регулярных перевозок является изменением маршрута регулярных перевозок.

Федеральный законодатель, разрешая вопрос о возможности изменения межмуниципального маршрута регулярных перевозок до истечения заключенного перевозчиком контракта на их осуществление, в части 3 статьи 12 Федерального закона N 220-ФЗ указал, что такие изменения вступают в силу по окончании срока действия свидетельства об осуществлении перевозок по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок, если меньшие сроки не согласованы с заинтересованными субъектами предпринимательской деятельности.

При этом статьей 18 Федерального закона N 220-ФЗ, имеющей специальный характер по отношению к части 3 статьи 12 названного федерального закона, предусмотрено правовое регулирование на случай изменения одного из параметров маршрута регулярных перевозок - вида регулярных перевозок.

Так, согласно названной статье изменение вида регулярных перевозок, осуществляемых по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок, допускается при условии, если данное решение предусмотрено документом планирования регулярных перевозок (часть 1); уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган местного самоуправления, установившие межмуниципальный маршрут регулярных перевозок, в отношении которого принято решение об изменении вида регулярных перевозок, обязаны уведомить об этом решении юридическое лицо, осуществляющее регулярные перевозки по соответствующему маршруту, не позднее ста восьмидесяти дней до дня вступления указанного решения в силу (часть 2); сведения об изменении вида регулярных перевозок вносятся в реестры маршрутов регулярных перевозок в порядке, установленном законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, муниципальным нормативным правовым актом (часть 3).

В силу пункта 6 части 1 статьи 29 Федерального закона N 220-ФЗ уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган местного самоуправления, выдавшие свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, прекращают действие данного свидетельства при вступлении в силу предусмотренного статьей 18 указанного федерального закона решения о прекращении регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам и о начале осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам.

Следовательно, норма пункта 2 статьи 18 Федерального закона N 220-ФЗ подлежит применению при условии, если возможность принятия решения об изменении вида регулярных перевозок по установленному маршруту и, как следствие, прекращение действия свидетельства об осуществлении перевозок вытекают из документа планирования регулярных перевозок, предоставляющего возможность принятия такого решения, до истечения срока действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам.

Разрешая вопрос о праве уполномоченного органа на внесение изменений в документ планирования регулярных перевозок в части вида тарифов перевозок по отдельным маршрутам и определения времени вступления их силу, следует иметь в виду следующее.

Согласно пункту 27 статьи 3 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации" документ планирования регулярных перевозок - нормативный правовой акт высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или исполнительно распорядительного органа муниципального образования, устанавливающий перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок, организация которых в соответствии с названным федеральным законом отнесена к компетенции соответственно уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и уполномоченных органов местного самоуправления.

При этом, как правило, указанный документ планирования разрабатывается на средне- и долгосрочную перспективы на основе утвержденных органами государственной власти субъекта Российской Федерации или исполнительно-распорядительными органами муниципального образования документов транспортного, территориального, социально экономического планирования, в том числе программ комплексного развития транспортной инфраструктуры, что следует, в частности, из методических рекомендаций по разработке документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным и межмуниципальным маршрутам автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных Министерством транспорта Российской Федерации 30 июня 2020 года.

Несмотря на то, что данные рекомендации официально опубликованы не были, они содержат положения о целях и задачах принятия документа планирования.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что изменение законодателем ранее установленных условий должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также - в случае необходимости - предоставление гражданам возможности (в частности, посредством установления временного регулирования) в течение некоторого переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям (постановления от 29 января 2004 года N 2-П, от 17 июня 2013 года N 13-П, от 15 февраля 2019 года N 10-П и др.), при этом указанный принцип вытекает из конституционных принципов юридического равенства и справедливости в правовом демократическом государстве, поскольку они требуют не только правовой определенности, но и предсказуемости правового регулирования (постановления от 24 мая 2001 года N 8-П, от 20 апреля 2010 года N 9-П, от 25 июня 2015 года N 17-П, от 19 апреля 2018 года N 16-П, от 20 июля 2018 года N 34-П, от 28 февраля 2019 года N 13-П и др.).

Осуществляя выбор средств и способов правового воздействия на субъектов предпринимательской деятельности, законодатель должен учитывать как сложившуюся в России отраслевую систему правового регулирования и общие принципы соответствующих отраслей права - публичного или частного, так и социальные, экономические и иные факторы, определяющие объективные пределы его полномочий (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2020 года N 19-П "По делу о проверке конституционности статьи 981 Лесного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Горизонт").

Хотя экономическая свобода в её конституционно-правовом значении не предопределяет получение гарантированного результата от осуществления экономической деятельности, тем не менее, она предполагает защиту от рисков, связанных с произвольными и необоснованными, нарушающими нормальный (сложившийся) режим хозяйствования решениями и действиями органов публичной власти (постановление от 2 июля 2013 года N 17-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 5 и статьи 391 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества "Омскшина").

Законодатель, исходя из общего принципа действия закона на будущее время, должен учитывать специфику регулируемых правом общественных отношений (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 25 января 2007 года N 37-О-О, от 15 апреля 2008 года N 262-О-О, от 20 ноября 2008 года N 745-О-О, от 16 июля 2009 года N 691-О-О, от 29 мая 2018 года N 1152-О).

Таким образом, исходя из приведенных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, правовой природы документа планирования регулярных перевозок, изменение в документе планирования регулярных перевозок маршрута регулярных перевозок в части установления на нём перевозок по регулируемым тарифам вместо перевозок по нерегулируемым тарифам с определенного времени, безусловно, является правом уполномоченного в этой сфере органа власти, однако должно быть предсказуемым и во всяком случае распространяться исключительно на перевозчиков, заключивших соответствующие контракты на осуществление перевозок по нерегулируемым тарифам в тот период, когда возможность изменения вида регулярных перевозок по их маршрутам уже была предусмотрена документом планирования, в связи с чем, учитывая, что субъекты предпринимательской деятельности должны иметь возможность предвидеть наступление вероятных негативных последствий на момент заключения контракта, в отношении перевозчиков, на день заключения контрактов с которыми в документе планирования отсутствовали положения, предусматривающие возможность такого изменения до истечения контракта на перевозки по нерегулируемым тарифам, применению подлежит общее правило, закрепленное в части 3 статьи 12 Федерального закона N 220-ФЗ.Такой подход направлен на обеспечение условий для предоставления населению бесперебойных услуг в сфере регулярных перевозок автомобильным транспортом, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих подобные перевозки, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти документа планирования регулярных перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок, что подтверждается позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 29 января 2015 года N 225-О.

Иное означало бы несоразмерное ограничение свободы предпринимательской деятельности перевозчиков, отсутствие сохранения разумной стабильности правового регулирования в сфере регулярных перевозок пассажирским транспортом, возможности предоставления заинтересованным лицам переходного периода в целях адаптации к вносимым изменениям, что создало бы угрозу нарушения нормального режима хозяйствования субъектов данной сферы деятельности.

Принимая во внимание, что оспариваемые положения вступили в силу ранее срока окончания свидетельства заявителя об осуществлении перевозок по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок, контракт на осуществление которых был заключен до внесения оспариваемых изменений в Документ планирования, административный ответчик вышеприведенные условия не выполнил.

Следовательно, по мнению, судебной коллегии, суд первой инстанции пришел к верному выводу о несоответствии в оспариваемой части постановления от 30 декабря 2019 года N 1020-п "Об утверждении Документа планирования регулярных перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Пермском крае" (в редакции постановления Правительства Пермского края от 16 октября 2020 года N772-п) нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Доводы апелляционной жалобы о неправильном применении судом первой инстанции норм материального права и неверном толковании закона от 13 июля 2015 года N220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" подлежат отклонению на основании вышеизложенного.

При этом доводы апелляционной жалобы повторяют правовую позицию заявителя жалобы при рассмотрении спора по существу, получивших надлежащую правовую оценку, направлены на переоценку выводов суда первой инстанции, для чего судебная коллегия оснований не находит.

Объяснения административного ответчика и заинтересованного лица на судебную практику по другим делам, принятым по обстоятельствам, не являющимся тождественными настоящему спору, сводятся к несогласию с принятым по делу судебными актом, выводы суда не опровергают.

На основании изложенного, оснований для отмены или изменения решения суда в оставшейся части по доводам жалобы, а также для выхода за пределы указанных доводов не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

определила:

решение Пермского краевого суда от 21 января 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу, Министерства транспорта Пермского края - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции (город Челябинск), в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Пермский краевой суд.

Председательствующий

Судьи: