Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 января 2022 г. по делу N 66а-273/2022

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Ходус Ю.А, судей Мироновой Н.В, Калугина Д.М, при секретаре Кулагиной А.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению З. о признании частично недействующим решения Земского Собрания Шарангского муниципального района Нижегородской области от 26 января 2017 года N2 "О внесении изменений и дополнений в решение Земского собрания Шарангского муниципального района Нижегородской области от 19 ноября 2013 года N42 "Об утверждении Положения о пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в Шарангском муниципальном районе Нижегородской области", по апелляционной жалобе З. на решение Нижегородского областного суда от 6 октября 2021 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Калугина Д.М, объяснения представителя З. - К, представителя Земского собрания Шарангского муниципального района Нижегородской области и Администрации Шарангского муниципального района Нижегородской области С, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гаврилова Д.А, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Земского Собрания Шарангского муниципального района Нижегородской области от 26 января 2017 года N2 (далее также Решением от 26 января 2017 года N2) внесены изменения и дополнения в решение Земского собрания Шарангского муниципального района Нижегородской области от 19 ноября 2013 года N42 "Об утверждении Положения о пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в Шарангском муниципальном районе Нижегородской области" (далее также Решением от 19 ноября 2013 года N42, Положение о пенсии).

Нормативный правовой акт опубликован в районной газете "Знамя победы" N8 (9519) от 4 февраля 2017 года.

Пунктом 6 Изменений и дополнений пункт 2.4 Положения о пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в Шарангском муниципальном районе Нижегородской области дополнен пунктом 2.41, в соответствии с которым: "лица, замещавшие должности муниципальной службы, при наличии стажа муниципальной службы не менее 25 лет и увольнении по основанию, предусмотренному подпунктом 61 пункта 2.1, до приобретения права на страховую пенсию по старости имеют право на пенсию за выслугу лет, если непосредственно перед увольнением они замещали должности муниципальной службы области не менее 7 лет".

Пунктом 5 решения Земского Собрания Шарангского муниципального района Нижегородской области от 26 января 2017 года N2 указывается, что "Действие пункта 6 Изменений и дополнений, которые вносятся в решение Земского собрания Шарангского муниципального района Нижегородской области от 19 ноября 2013 года N42 "Об утверждении Положения о пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в Шарангском муниципальном районе Нижегородской области", прилагаемых к настоящему решению, распространяются на лиц, уволенных с муниципальной службы после 1 января 2017 года".

Административный истец З. обратилась в Нижегородский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 5 решения Земского Собрания Шарангского муниципального района Нижегородской области от 26 января 2017 года N2.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит положениям пункта 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", пункта 12 части 1 статьи 11, пункта 5 части 1 статьи 23 Федерального закона от 2 марта 2007 года N25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2003 года N16-П, от 15 мая 2006 года N5-П, от 18 мая 2011 года N9-П, 15 декабря 2003 года N19-П. З. указывает, что пенсионное обеспечение муниципального и государственного гражданского служащего должны быть сходными по своим основным параметрам, а гарантии, устанавливаемые муниципальным служащим и государственным гражданским служащим в части дополнительного пенсионного обеспечения, должны быть аналогичными. Введенное оспариваемым нормативным правовым актом ограничение воспрепятствовало назначению муниципальной пенсии З, чем нарушаются права административного истца.

Решением Нижегородского областного суда от 6 октября 2021 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе З. просит отменить решение суда как незаконно и принять новый судебный акт, удовлетворив заявленные требования. Заявитель жалобы указывает на противоречие оспариваемого нормативного правового акта положениям федерального законодательства, а также отсутствие надлежащего правового регулирование спорных правоотношений, что ведет к нарушению прав административного истца на назначение пенсии по выслуге лет.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе участвовавшим в деле прокурором и Земским собранием Шарангского муниципального района Нижегородской области представлены возражения, в которых последние просят решение суда оставить без изменения.

В суде представитель административного истца доводы апелляционной жалобы поддержал, просил отменить решение суда. Представитель административного ответчика просил отказать в удовлетворении апелляционной жалобы, решение суда оставить без изменения. Участвующий в деле прокурор полагал, что решение суда законно.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Проверив материалы дела, заслушав явившихся лиц, заключение прокурора, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на неё, оценив имеющиеся в деле доказательства, судебная коллегия приходит к следующему.

Положениями статей 208, 213 и 215 КАС РФ лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В соответствии с пунктами "ж" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся социальная защита, включая социальное обеспечение, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В пунктом 12 части 1 статьи 11 Федерального закона от 2 марта 2007 года N25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон о муниципальной службе) предусмотрено, что муниципальный служащий имеет право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При этом в области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 24 Федерального закона о муниципальной службе).

Устанавливая взаимосвязь муниципальной и государственной гражданской службы, федеральное законодательство определило, что такая взаимосвязь обеспечивается соотносительностью основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу (ст. 5 Федерального закона о муниципальной службе, статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2004 года N79-ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации").

Из приведенных нормативных положений следует, что пенсия за выслугу лет государственным гражданским служащим и пенсионное обеспечение за выслугу лет муниципальным служащим являются государственным пенсионным обеспечением, при назначении которых обязательным условием является наличие определенного стажа работы, в данном случае - в муниципальном образовании. Эти выплаты осуществляются одновременно с выплатой страховой части трудовой пенсии. Тем самым юридическая природа пенсии за выслугу лет для государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации и пенсионного обеспечения за выслугу лет муниципальных служащих одинаковая, а именно эти пенсии являются выплатами по государственному пенсионному обеспечению.

При этом условия предоставления права на пенсию муниципальным служащим (пункт 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации"), размер государственной пенсии муниципального служащего (часть 2 статьи 24 Федерального закона о муниципальной службе), дополнительные гарантии муниципальным служащим (часть 3 статьи 23 Федерального закона о муниципальной службе) обеспечиваются за счет средств местных бюджетов на основании законов, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и актов органов местного самоуправления.

В соответствии с частью 1 статьи 27 Закона Нижегородской области от 3 августа 2007 года N99-З "О муниципальной службе в Нижегородской области" лица, замещавшие должности муниципальной службы, имеют право на пенсию за выслугу лет при соблюдении условий ее назначения за счет средств местного бюджета.

Условия назначения пенсии за выслугу лет, размер пенсии за выслугу лет, порядок и сроки назначения, выплаты, перерасчета, индексации и возобновления выплаты пенсии за выслугу лет устанавливаются муниципальным нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования аналогично правилам назначения пенсии за выслугу лет для лиц, замещавших государственные должности Нижегородской области, установленным Законом Нижегородской области "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Нижегородской области и должности государственной гражданской службы Нижегородской области, и пенсии за умершего (погибшего) родителя, замещавшего государственную должность Нижегородской области либо должность государственной гражданской службы Нижегородской области" (часть 2).

Решением Земского собрания Шарангского муниципального района Нижегородской области от 19 ноября 2013 года N42 утверждено "Положение о пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в Шарангском муниципальном районе Нижегородской области". Решениями Земского собрания от 20 марта 2015 года N5, от 26 января 2017 года N2, от 23 марта 2017 года N8 в решение Земского собрания Шарангского муниципального района Нижегородской области от 19 ноября 2013 года N42 внесены изменения и дополнения.

В соответствии с частью 1 статьи 21 Устава Шарангского муниципального района Нижегородской области, принятого решением Земского собрания Шарангского муниципального района Нижегородской области от 6 июля 2011 года за N28 (далее также Устав) представительным органом района является Земское собрание.

С учетом изложенного, при рассмотрении дела по существу, суд первой инстанции верно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах компетенции, с соблюдением требований, предъявляемых к его форме, с соблюдением процедуры принятия, правил введения в действие и опубликования, что не оспаривается участниками спора.

Проверяя содержание оспариваемого нормативного правового акта на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции проанализировал приведенные выше законоположения, исследовал материалы дела и пришел к выводу о его соответствии действующему федеральному и региональному законодательству, в связи с чем отказал в удовлетворении административного искового заявления.

Принимая оспариваемое решение, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемая норма, содержащая условия для назначении пенсии за выслугу лет, аналогичны положениям статьи 4 Закона Нижегородской области от 24 июня 2003 года N48-З "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Нижегородской области и должности государственной гражданской службы Нижегородской области, и иных доплатах к пенсии", ссылка на нормы которого, как уже отмечалась выше, содержится в Законе Нижегородской области от 3 августа 2007 года N99-З "О муниципальной службе в Нижегородской области" (часть 1 статьи 27). Условие, позволяющее административному истцу претендовать на получение муниципальной пенсии за выслугу лет, было введено в законодательство после увольнения З. с муниципальной службы, и распространила свое действие на правоотношения, возникшие впоследствии. Подобное правовое регулирование не противоречит Федеральному законодательству о пенсионном обеспечении и муниципальной службе.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции. Данные выводы основаны судом на материалах дела, к ним он пришел в результате обоснованного анализа письменных доказательств, которым дал надлежащую оценку в соответствии с положениями статей 14, 62 и 84 КАС РФ во взаимосвязи с нормами действующего законодательства.

Отклоняя доводы апелляционной жалобы как несостоятельные, судебная коллегия приходит к следующему.

Доказательствами по делу подтверждается, что оспариваемым Решением от 26 января 2017 года N2 внесены изменения и дополнения в Положение о пенсии, предусматривающее условия для назначения пенсии за выслугу лет для лиц замещавших муниципальные должности и должности муниципальной службы в Шарангском муниципальном районе Нижегородской области.

В пункт 2.1 внесены изменения, согласно которых за лицами, замещавшими муниципальные должности в органах местного самоуправления, прекратившими исполнение своих полномочий до 1 января 2017 года, лицами, продолжающими замещать на 1 января 2017 года муниципальные должности в органах местного самоуправления, приобретшими до 1 января 2017 года право на страховую пенсию по старости (инвалидности) в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N400-ФЗ "О страховых пенсиях", имеющими на 1 января 2017 года продолжительность исполнения полномочий по муниципальной должности в органах местного самоуправления не менее одного года, сохраняется право на пенсию за выслугу лет в соответствии с решением Земского собрания от 19 ноября 2013 года N42 "Об утверждении Положения о пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в Шарангском муниципальном районе Нижегородской области" без учета изменений, внесенных настоящим решением в пункт 2.2 Положения о пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в Шарангском муниципальном районе Нижегородской области.

Также введен пункт 61 - "увольнение по собственному желанию, по собственной инициативе", а также дополнен пункт 2.41, где указывается, что лица, замещавшие должности муниципальной службы, при наличии стажа муниципальной службы не менее 25 лет и увольнении по основанию, предусмотренному подпунктом 61 пункта 2.1, до приобретения права на страховую пенсию по старости имеют право на пенсию за выслугу лет, если непосредственно перед увольнением они замещали должности муниципальной службы области не менее 7 лет. Данное решение вступает в силу с момента подписания и распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 1 января 2017 года. Действие пункта 6 изменений и дополнений, которые вносятся в решение Земского собрания Шарангского муниципального района Нижегородской области от 19 ноября 2013 года N42 "Об утверждении Положения о пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в Шарангском муниципальном районе Нижегородской области", прилагаемых к настоящему решению, распространяется на лиц, уволенных с муниципальной службы после 1 января 2017 года.

Аналогичные условия для назначения пенсии за выслугу лет предусмотрены статьей 4 Закона Нижегородской области от 24 июня 2003 года N48-З "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Нижегородской области и должности государственной гражданской службы Нижегородской области, и иных доплатах к пенсии". Нормы федерального законодательства о пенсионном обеспечении и муниципальной службе не содержат положений о неприемлемости подобного правового регулирования.

З, проходившая муниципальную службу более 25 лет, по собственной инициативе прекратила трудовые отношения 3 сентября 2005 года. 12 ноября 2016 года З. назначена пенсия по старости, в назначении пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы последней отказано 11 мая 2017 года. Законность подобного решения подтверждено вступившими в законную силу судебными актами.

С учетом изложенного, выводы суда первой инстанции о соответствии Решения от 26 января 2017 года N2 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и регулирующим спорные правоотношения, является верным.

Принимая во внимание, что условие, позволяющее административному истцу претендовать на получение муниципальной пенсии за выслугу лет, было введено в законодательство после прекращения З. прохождения муниципальной службы, нераспространения действий указанной нормы на данные правоотношения административного истца не может быть расценено как нарушение прав последнего.

Отсутствие надлежащего правового регулирования спорных правоотношений на уровне федерального законодательства не может быть предметом рассмотрения настоящего судебного заседания.

В целом доводы апелляционной жалобы, фактически повторяют правовую позицию заявителя жалобы при рассмотрении дела по существу, получившую надлежащую правовую оценку суда первой инстанции, аргументированно изложенную в обжалуемом судебном акте, не согласиться с которой у судебной коллегии оснований не имеется.

Учитывая изложенное, принимая во внимание, что нарушений норм материального и процессуального права, которые в соответствии со статьей 310 КАС РФ привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела, судом первой инстанции не допущено, оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Нижегородского областного суда от 6 октября 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу З. - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Первый кассационный суд общей юрисдикции (город Саратов) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Нижегородский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 31 января 2022 года

Председательствующий

Судьи