Решение Московского городского суда от 21 февраля 2022 г. по делу N 3а-0474/2022

Московский городской суд в составе председательствующего судьи Казакова М.Ю., с участием прокурора Клевцовой Е.А., при секретаре Устинове Д.С., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-474/2022 по административному исковому заявлению Терон Ольги Николаевны о признании недействующим в части пункта 6 статьи 27 Закона города Москвы от 23 ноября 2005 года N 60 "О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве",

УСТАНОВИЛ:

23 ноября 2005 года Московской городской Думой принят Закон города Москвы N 60 "О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве", который подписан Мэром Москвы и опубликован в изданиях "Тверская, 13", N 150, 15 декабря 2005 года, "Вестник Мэра и Правительства Москвы", N 70, 14 декабря 2005 года, "Ведомости Московской городской Думы", 29 декабря 2005 года, N 12(2), ст. 293.

Пунктом 6 статьи 27 названного Закона города Москвы предусмотрено, что обучающимся по очной форме обучения в государственных образовательных учреждениях и негосударственных образовательных организациях, имеющих государственную аккредитацию, по программам начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, обучающимся по очной форме обучения в государственных образовательных учреждениях и негосударственных образовательных организациях, имеющих государственную аккредитацию, по программам начального профессионального образования, студентам, обучающимся по очной форме обучения в государственных образовательных учреждениях и негосударственных образовательных организациях, имеющих государственную аккредитацию, по программам среднего и высшего профессионального образования, предоставляются льготы по оплате проезда на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси и маршрутного такси), а также льготы по оплате проезда на пригородном железнодорожном транспорте в размере 50 процентов в период с 1 сентября по 15 июня в порядке, установленном Правительством Москвы.

Терон О.Н. обратилась в Московский городской суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать пункт 6 статьи 27 Закона города Москвы от 23 ноября 2005 года N 60 "О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве" недействующим со дня его принятия в части предоставления льгот по оплате проезда только обучающихся тех негосударственных образовательных организаций, которые имеют государственную аккредитацию, и непредоставления льгот обучающимся негосударственных образовательных организаций, документы, об образовании которых, признаются Российской Федерации.

В обоснование своих требований Терон О.Н. указывает, что её дочь - фио, паспортные данные, проходит обучение в 5С классе Французского лицея имени фио при посольстве Франции в Москве. Французский лицей не является аккредитованным общеобразовательным учебным учреждением в Российской Федерации, поскольку он состоит под патронажем посольства Франции. Однако, между Российской Федерацией и адрес 29 июня 2015 года заключено межправительственное соглашение о взаимном признании образования, квалификаций и ученых степеней. Согласно части 2 статьи 1 названного соглашения стороны признают образование, квалификации и ученые степени, подтверждаемые документами, выданными в рамках государственной юрисдикции. 16 октября 2021 года Терон О.Н. обратилась в ГБУ адрес центр предоставления государственных услуг города Москвы" для оформления социальной карты учащегося для её дочери. В предоставлении названной государственной услуги отказано по причине отсутствия учебного заведения, в котором обучается дочь административного истца, в списке учебных заведений для оформления социальной карты. Данный отказ стал возможным, поскольку оспариваемые положения предусматривают получение льготы только лицам, обучающимся в негосударственных образовательных организациях, имеющих государственную аккредитацию. Однако, цель государственной аккредитации не ставит в зависимость получение ребенком льготы по оплате проезда в городском общественном транспорте города Москвы. По мнению административного истца, оспариваемая норма противоречит общепризнанным принципам социального равенства, которое закреплено в Конституции Российской Федерации, международных правовых актах, положениям Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", Федерального закона от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации".

Пункт 6 статьи 27 Закона города Москвы от 23 ноября 2005 года N 60 "О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве" ставит права детей, обучающихся в образовательных учреждениях, на оказание натуральной помощи и предоставление льгот в прямую зависимость от государственной аккредитации такого образовательного учреждения, что нарушает конституционное право дочери административного истца на социальное равенство и свободу выбора образовательного учреждения исходя из своих склонностей и потребностей. При этом административный истец указывает, что его дочь имеет право на получение льготы по оплате проезда на городском пассажирском транспорте города Москвы, в силу своего возраста и места регистрации.

В настоящем судебном заседании административный истец Терон О.Н. заявленные требования поддержала, настаивала на их удовлетворении.

Представители административного ответчика Московской городской Думы (по доверенности) фио, фио административные исковые требования Терон О.Н. не признали, просили в их удовлетворении отказать, указав, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Московской городской Думой с соблюдением требований и процедуры его принятия, он не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, направлен на реализацию субъектом Российской Федерации права на установление дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи отдельным категориям граждан за счет средств бюджета города Москвы.

Представители административного ответчика Правительства Москвы (по доверенности) фио, фио, фио и представитель заинтересованного лица Мэра Москвы (по доверенности) фио требования, заявленные Терон О.Н. полагали не подлежащими удовлетворению, поддержали доводы представителей Московской городской Думы.

Выслушав объяснения административного истца, представителей административных ответчиков и заинтересованного лица, изучив материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора Клевцовой Е.А, полагавшей, что требования административного истца не подлежат удовлетворению, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Оспариваемый в части Закон города Москвы в целях проведения адресной социальной политики, направленной на создание условий для повышения уровня жизни семей с детьми, регулирует отношения по предоставлению им денежных выплат и других мер социальной поддержки.

Таким образом, оспариваемый административным истцом в части Закон города Москвы принят по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы или иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным правовым актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В силу подпункта б пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Московская городская Дума является постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти города Москвы - статья 33 Закона города Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы".

Частями 7 и 8 статьи 36 названного закона, предусмотрено, что Законами города Москвы регулируются вопросы, отнесённые в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, настоящим Уставом и иными законами города Москвы к ведению города Москвы. Законы города Москвы подписываются Мэром Москвы.

Частью 1 статьи 21 Закона города Москвы от 14 декабря 2001 года N 70 "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы" официальным опубликованием закона города Москвы считается первая публикация его полного текста в официальном издании Московской городской Думы "Ведомости Московской городской Думы" (электронной версии указанного издания) или официальном издании Мэра и Правительства Москвы - журнале "Вестник Москвы" (электронной версии указанного издания) либо первое размещение (опубликование) полного текста закона города Москвы на официальном сайте Московской городской Думы или официальном сайте Правительства Москвы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Анализ вышеприведенных норм свидетельствует о том, что принятие оспариваемого в части Закона входило в компетенцию законодательного органа субъекта Российской Федерации - Московской городской Думы.

Названный Закон города Москвы подписан Мэром Москвы, официально опубликован, в приведенных выше изданиях, а, следовательно, введён в действие и обнародован в установленном законом порядке.

Отношения, возникающие в сфере образования в связи с реализацией права на образование, обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования и созданием условий для реализации права на образование, включая меры социальных гарантий для обучающихся граждан, регулируются Федеральным законом от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 273-ФЗ).

Образовательная деятельность - это деятельность по реализации образовательных программ, а образовательная организация - некоммерческая организация, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана. Обучающимся лицом признается физическое лицо, осваивающее образовательную программу (пункт 17, 18 и 15 соответственно статьи 2 Федерального закона N 273-ФЗ).

В соответствии с частью 2 статьи 34 указанного закона одной из мер социальной поддержки и стимулирования обучающихся является транспортное обеспечение в соответствии со статьей 40 этого же закона.

Частью 1 статьи 40 Федерального закона N 273-ФЗ предусмотрено, что транспортное обеспечение обучающихся включает в себя организацию их бесплатной перевозки до образовательных организаций и обратно в случаях, установленных частью 2 настоящей статьи, а также предоставление в соответствии с законодательством Российской Федерации мер социальной поддержки при проезде на общественном транспорте.

Частью 2 названной нормы предусматривается, что организация бесплатной перевозки обучающихся в государственных и муниципальных образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы, между поселениями, входящими в состав одного муниципального района, между населенными пунктами в составе муниципального или городского округа осуществляется учредителями соответствующих образовательных организаций. Организация бесплатной перевозки обучающихся в государственных и муниципальных образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы, между поселениями, входящими в состав разных муниципальных районов, между муниципальными округами, между городскими округами, между муниципальным округом и городским округом, между поселением и муниципальным округом или городским округом осуществляется учредителями соответствующих образовательных организаций в случае, если на территориях указанных муниципальных образований не обеспечена транспортная доступность соответствующих образовательных организаций по месту жительства обучающихся.

Помимо части 2 приведенной выше статьи меры социальной поддержки при проезде в общественном транспорте на федеральном уровне предусмотрены, для строго определенной категории обучающихся, а именно:

- дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей (пункт 9 статьи 6 Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей");

- учащиеся образовательных школ из многодетных семей, нуждающиеся в дополнительной социальной поддержке (пункт 1 Указа Президента Российской Федерации от 5 мая 1992 года N 431, которым правительствам республик в составе Российской Федерации, органам исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга поручено определить категории семей, которые относятся к многодетным и нуждаются в дополнительной социальной поддержке, и установить для них бесплатный проезд на внутригородском транспорте, а также в автобусах пригородных и внутрирайонных линий для учащихся образовательных школ).

В силу статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочии по предметам совместного ведения, указанных в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Такие расходные обязательства устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов.

Анализ приведенных законоположений показывает, что финансирование мер социальной поддержки обучающимся лицам является расходным обязательством города Москвы, поэтому субъект Российской Федерации вправе самостоятельно определять дополнительные категории граждан, имеющих право на меры социальной поддержки по проезду на общественном транспорте, в том числе и таким способом как установлено в оспариваемой части 6 статьи 27 Закона города Москвы от 23 ноября 2005 года N 60 "О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве".

Таким образом, оспариваемые положения не противоречат Федеральному закону N 273-ФЗ, поскольку предусматривают льготы для дополнительной группы обучающихся, для которой аналогичные льготы не предусмотрены на федеральном уровне.

Нельзя согласиться с доводами административного истца о том, что оспариваемые положения противоречат статье 3 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", статье 4 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации", поскольку названные правовые нормы имеют другой предмет регулирования, нежели часть 6 статьи 27 Закона города Москвы от 23 ноября 2005 года N 60 "О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве".

В этой связи судом отклоняются доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений Конституции Российской Федерации, суд отклоняет, поскольку рассмотрение этого вопроса относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.

Административный истец, обосновывая свои требования, ссылаясь на нормы международного права, указывает, что оспариваемые им положения носят дискриминационный характер.

С указанными доводами согласиться нельзя.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих постановлениях, сохраняющих силу в настоящее время, неоднократно указывал на то, что льготы всегда носят адресный характер, а их установление или отмена относятся к дискреционным полномочиям законодателя (Постановления от 21 марта 1997 года N 5-П, от 28 марта 2000 года N 5-П и от 19 июня 2002 года N 11-П).

Само по себе примененное в оспариваемом Законе условие предоставления льгот, основанное, в том числе на наличие у образовательных учреждений государственной аккредитации, не может рассматриваться как дискриминация учащихся, а оспариваемые законоположения, устанавливающие различия в правовом регулировании предоставления льгот, не могут рассматриваться как нарушающие их права.

Понятие "дискриминация" дано в статье 1 Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования, заключенной в адрес 14 декабря 1960 года и ратифицированной СССР в 1962 году.

Согласно данной норме выражение "дискриминация" охватывает всякое различие, исключение, ограничение или предпочтение по признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, экономического положения или рождения, которое имеет целью или следствием уничтожение или нарушение равенства отношения в области образования.

Региональный законодатель в оспариваемом законе не установилположений, регулирующих льготы обучающихся по оплате проезда городского транспорта исходя из социальных, расовых, национальных, религиозных и иных подобных критериев, в связи с чем нельзя согласиться с доводами административного истца о том, что оспариваемые положения носят дискриминационный характер.

Оспаривая в части положения Закона города Москвы N 60, административный истец фактически ставит перед судом вопрос о проверке целесообразности или необходимости предоставления льготы по оплате проезда на городском пассажирском транспорте обучающимся негосударственных образовательных организаций, документы, об образовании которых, признаются Российской Федерации.

Между тем, разрешение данного вопроса возможно только путем внесения соответствующих изменений и дополнений в акты законодательства, что является прерогативой законодателя и не относится к компетенции суда.

В подпункте "а" пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" судам даны разъяснения, что проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо учитывать, что суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

При изложенных обстоятельствах суд полагает, что основания позволяющие признать недействующим Закон города Москвы от 23 ноября 2005 года N 60 "О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве" в оспариваемой части - отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 111, 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, РЕШИЛ:

В удовлетворении административного искового заявления Терон Ольги Николаевны - отказать.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции, через Московский городской суд в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Судья

Московского городского суда: М.Ю. Казаков

Решение изготовлено в окончательной форме 1 марта 2022 года.