Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 26 апреля 2022 г. по делу N 8а-5091/2022[88а-6849/2022]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Степанова П.В, судей Сапрыгиной Л.Ю. и Чирковой Т.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Буркова Станислава Викторовича на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 01 февраля 2022 года, кассационную жалобу администрации города Сургута на решение Сургутского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 07 июня 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 01 февраля 2022 года по административному делу N 2а-4338/2021 по административному исковому заявлению Буркова Станислава Викторовича о признании недействующими нормативных правовых актов администрации города Сургута об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории и их последующей корректировке.

Заслушав доклад судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции Степанова П.В, объяснения представителя Буркова С.В. - Максимовой Е.В, поддержавшей доводы кассационной жалобы и возражавшей против удовлетворения жалобы администрации города Сургута, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Трошкиной А.В, полагавшей обжалуемые судебные акты не подлежащими отмене, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

решением Сургутского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 07 июня 2021 г. удовлетворено административное исковое заявление Буркова С.В. об оспаривании постановлений администрации города Сургута, признаны недействующими:

постановление от 27 марта 2013 г. N 1244, в части внесения сведений о разрешённом виде использования "Парковка с благоустройством" земельного участка, с кадастровым номером "данные изъяты", находящегося по адресу: "данные изъяты", с даты 28 марта 2016 г.;

постановление от 25 июня 2019 г. N 4496, в части включения указанного земельного участка в зону "красных линий", со дня его принятия;

постановление от 20 марта 2020 г. N 1865, в части включения названного земельного участка в зону "красных линий улично-дорожной сети", со дня его принятия;

постановление от 14 января 2021 г. N 192, в части включения упомянутого земельного участка в зону дорожно-транспортной сети г. Сургута, со дня его принятия.

Основанием для вынесения такого решения послужили выводы суда первой инстанции о том, что оспариваемые нормативные правовые акты администрации города Сургута нарушают права административного истца, являющегося собственником вышеназванного земельного участка, площадью 1 436 кв.м, категория земель "земли населённых пунктов", виды разрешённого использования земельного участка: "деловое управление, под иными объектами специального назначения", в части возможности использования данного участка в соответствии с его назначением, поскольку администрация со ссылкой на данные акты отказывает в выдаче разрешения на строительство.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 28 сентября 2021 года, решение городского суда отменено.

Прекращено производство по административному делу в части требований Буркова С.В. об оспаривании постановления администрации города Сургута от 27 марта 2013 года N 1244 в части внесения сведений о разрешенном виде использования "Парковка с благоустройством земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", находящегося по адресу "данные изъяты". В остальной части административное исковое заявление оставлено без рассмотрения.

Кассационным определением Судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 07 декабря 2021 г. указанное апелляционное определение отменено, административное дело направлено на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции в ином составе судей.

При новом рассмотрении дела, судебная коллегия по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры вынесла постановление от 01 февраля 2022 г, которым решение суда первой инстанции, в части признания недействующим постановления администрации города Сургута от 27 марта 2013 года N 1244 о внесении сведений о разрешённом виде использования "Парковка с благоустройством" земельного участка, с кадастровым номером "данные изъяты", находящегося по адресу: "данные изъяты", с даты 28 марта 2016 г, отменено, с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении административного иска в данной части. В остальной части указанное решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе (поступила в суд первой инстанции 14 марта 2022 г.) административный истец ставит вопрос об отмене апелляционного определения, в той части, которой было отменено решение Сургутского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 07 июня 2021 г. об удовлетворении его требований об оспаривании постановления администрации города Сургута от 27 марта 2013 г. N 1244 и в удовлетворении этого требования отказано.

В кассационной жалобе (поступила в суд первой инстанции 28 марта 2022 г.) администрация города Сургута ставит вопрос об отмене судебных актов судов первой и апелляционной инстанций, в части удовлетворения требований Буркова С.В.

Лица, участвующие в деле о времени и месте судебного заседания суда кассационной инстанции извещены надлежащим образом.

В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено судом кассационной инстанции в отсутствие неявившихся лиц, поскольку неявка участвующих в деле лиц, своевременно извещенных судом кассационной инстанции о времени и месте судебного заседания, препятствием к рассмотрению кассационной жалобы не является.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Судебная коллегия считает, что такого рода нарушения норм права судами нижестоящих инстанций допущено не было.

Статьей 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации определены основные принципы законодательства о градостроительной деятельности, в том числе: обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1); осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (пункт 4).

Пункт 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации определяет красные линии как линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории.

Согласно пункту 12 статьи 1 указанного кодекса территории общего пользования - это территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

В соответствии со статьей 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (часть 1).

Видами документации по планировке территории являются проект планировки территории и проект межевания территории (часть 4 статьи 41 названного кодекса).

Подготовка проектов планировки территории, состоящих из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию, осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории (части 1, 2 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Согласно подпункту "а" пункта 1 части 3 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации основная часть проекта планировки территории включает чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются в том числе красные линии.

В свою очередь, основная часть проекта межевания территории состоит из текстовой части и чертежей межевания (часть 4 статьи 43 ГрК РФ). Текстовая часть включает, в частности, перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, которые будут отнесены к территориям общего пользования или имуществу общего пользования, в том числе в отношении которых предполагаются резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд (пункт 2 части 5 статьи 43 ГрК РФ). На последних отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации ; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений (пункты 2, 3 части 6 статьи 43 ГрК РФ).

Судами установлено и из материалов дела следует, что Бурков С.В. является собственником земельного участка, площадью 1 436 кв.м, с кадастровым номером "данные изъяты", категория земель - земли поселений, вид разрешенного использования: "деловое управление, под иными объектами специального назначения", право собственности зарегистрировано 30 октября 2018 г, участок поставлен на государственный кадастровый учет 21 декабря 2003 г.

Постановлением администрации города Сургута от 27 февраля 2013 г. N 1244 утвержден проект межевания и проект планировки территории ядра центра в городе Сургуте.

Постановлением администрации города Сургута от 25 июня 2019 г. N 4496 утверждена корректировка проекта межевания и проекта планировки Ядра центра в городе Сургуте.

Постановлением администрации города Сургута от 20 марта 2020 г. N 1865 утверждена корректировка проекта межевания и проекта планировки (в части красных линий улиц) территории улично-дорожной сети города Сургута.

Постановлением администрации города Сургута от 14 января 2021 г. N 192 принято решение о корректировке проекта межевания и проекта планировки (в части красных линий улиц) территории улично-дорожной сети города.

В 2020 году письмом и.о. главы администрации города Сургута, Буркову С.В. отказано в выдаче разрешения на строительство объекта "административное здание по адресу: "данные изъяты" со ссылкой на вышеприведённые акты, и указанием на то, что вышеуказанный земельный участок сформирован под подземную паковку с благоустройством и находится в границах красных линий улично-дорожной сети города.

Указанные обстоятельства послужили основания для обращения Буркова С.В. в суд с рассматриваемыми требованиями.

Относительно доводов кассационной жалобы административного истца, Судебная коллегия отмечает следующее.

Действительно, в соответствии с ч. 12.6 ст. 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей на момент принятия постановления от 27 марта 2013 г. N 1244) проект планировки территории, предусматривающий размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, на земельных участках, принадлежащих либо предоставленных физическим или юридическим лицам, органам государственной власти или органам местного самоуправления, не действует в части определения границ зон планируемого размещения таких объектов в случае, если в течение трех лет со дня утверждения данного проекта планировки территории не принято решение об изъятии таких земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Вместе с тем, указанные положения внесены в ст. 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации Федеральным законом от 31 декабря 2014 г. N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 499-ФЗ), который вступил в силу с 1 апреля 2015 г. (ст. 27 Закона N 499-ФЗ).

Судом апелляционной инстанции дана правильная оценка требованиям административного истца об оспаривании постановления от 27 марта 2013 г. N 1244, с учетом п. 15 ст. 26 Закона N 499-ФЗ, согласно которому положения ч. 12.4 - 12.6 ст. 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации не применяются в отношении проектов планировки территории, утвержденных до дня вступления в силу названного Федерального закона.

При таком положении, а также учитывая, что земельный участок был приобретен Бурковым С.В, значительно позже принятия постановления от 27 марта 2013 г. N 1244, выводы суда апелляционной инстанции о том, что оснований полагать, что оно противоречит закону и нарушает права административного истца не имеется, являются правильными.

В свою очередь, администрация города Сургута в кассационной жалобе просит отменить решение суда первой инстанции и апелляционное определение в части удовлетворения административного искового заявления и принять новый судебный акт об отказе в административном иске в полном объеме.

В силу пункта 2 части 5 статьи 43 Земельного кодекса Российской Федерации красные линии выступают в качестве линий регулирования застройки, за которыми не должны возводиться здания, строения и сооружения.

Таким образом, красные линии призваны разграничить территории общего пользования и участки иного назначения.

Красные линии обозначают как существующие, так и планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования.

Предшествующими судебными инстанциями установлено, что оспариваемыми постановлениями от 2019, 2020 и 2021 гг. красные линии в пределах спорной территории были изменены и проведены таким образом, что это повлекло изменение границ территории общего пользования, а земельный участок административного истца стал находиться на территории общего пользования.

К объектам местного значения городского округа относятся автомобильные дороги местного значения в силу пункта 20 статьи 1, подпункта "б" пункта 1 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно приказу Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" виды разрешенного использования земельных участков (территорий) общего пользования включают размещение объектов улично-дорожной сети, автомобильных дорог и пешеходных тротуаров в границах населенных пунктов, пешеходных переходов, набережных, береговых полос водных объектов общего пользования, скверов, бульваров, площадей, проездов, малых архитектурных форм благоустройства.

Таким образом, отображенные в проекте планировки и проекте межевания территорий красными линиями улично-дорожная сеть и территории общего пользования являются объектами местного значения.

Пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и пунктом 8 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации установлен запрет на приватизацию земельных участков общего пользования (в границах территорий общего пользования).

Анализ приведенных норм федерального законодательства позволяет сделать вывод о том, что к землям общего пользования могут быть отнесены земельные участки, право собственности на которые принадлежит публичным образованиям, и к этим землям не могут быть отнесены земли, переданные в частную собственность. Отнесение земельных участков, находящихся в частной собственности, к территории общего пользования возможно путем принятия органами местного самоуправления последовательных градостроительных решений и, соответственно, градостроительной документации, определяющих дальнейшее использование спорной территории, их реализацию, в том числе в виде изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд и прекращения права частной собственности на данные земельные участки.

Указание сведений о земельных участках, подлежащих изъятию в проекте планировки и межевания территории и согласование его с соответствующими органами является императивным требованием градостроительного законодательства.

Данный вывод согласуется с положениями пункта 2 части 1 статьи 56.3 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которым изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения допускается, если указанные объекты предусмотрены утвержденными проектами планировки территории.

С учетом изложенных норм Градостроительного кодекса Российской Федерации отнесение земельного участка административного истца к территории общего пользования свидетельствует о необходимости решения вопроса об изъятии такого земельного участка.

Вместе с тем в нарушение приведенных норм федерального законодательства вопрос об изъятии земельного участка в оспариваемых актах не рассматривался.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 25 февраля 2016 года N 242-О, лицо, права которого могут быть нарушены в результате установления красных линий, не лишено возможности оспорить в судебном порядке нормативный правовой акт об установлении красных линий либо заявить о компенсации причиненного ему ущерба в результате таких действий.

Доводы кассационной жалобы административного ответчика не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судами при рассмотрении административного дела и не получили бы надлежащую правовую оценку в обжалуемых судебных актах.

Решение суда первой инстанции и апелляционное определении основаны на анализе исследованных доказательств, мотивированны, соответствуют материалам дела и требованиям законодательства. Судами соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы.

Предусмотренных частью 2 статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены состоявшихся по делу судебных актов в кассационном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Сургутского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 07 июня 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 01 февраля 2022 года, оставить без изменения, кассационные жалобы Буркова Станислава Викторовича, администрации города Сургута - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Время рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции исключается из указанного выше шестимесячного срока.

Настоящее определение изготовлено в полном объеме 04 мая 2022 года.

Председательствующий

Судьи