Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 17 мая 2022 г. по делу N 66а-482/2022

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Павловой О.А, судей Бутковой Н.А. и Белоногого А.В, с участием прокурора Парфеновой Е.Г, при секретаре - помощнике судьи Михайловой Т.Г, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-10/2022 по апелляционной жалобе Совета депутатов сельского поселения Новый Кременкуль Сосновского муниципального района Челябинской области на решение Челябинского областного суда от 1 февраля 2022 года, которым удовлетворено в части административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "Вера" о признании не действующими в части решений Совета депутатов сельского поселения Новый Кременкуль от 9 сентября 2014 года N 22 "Об утверждении Генерального плана" и от 25 декабря 2014 года N 47 "Об утверждении Правил землепользования и застройки сельского поселения Новый Кременкуль".

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой О.А, объяснения участвующего посредством видеоконференц-связи представителя общества с ограниченной ответственностью "Вера" Меркульевой В.В, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда в части подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Совета депутатов сельского поселения Новый Кременкуль от 9 сентября 2014 года N 22 (далее - решение N 22 от 9 сентября 2014 года) "Об утверждении Генерального плана сельского поселения Новый Кременкуль Сосновского муниципального района Челябинской области" утвержден Генеральный план сельского поселения Новый Кременкуль (далее также - Генеральный план).

Решением Совета депутатов сельского поселения Новый Кременкуль от 25 декабря 2014 года N 47 "Об утверждении Правил землепользования и застройки сельского поселения Новый Кременкуль" (далее - решение N 47 от 25 декабря 2014 года) утверждены Правила землепользования и застройки сельского поселения Новый Кременкуль (далее - Правила).

Общества с ограниченной ответственностью "Вера" (далее - ООО "Вера"; Общество) обратилось в суд с вышеуказанным административным иском указав, что в связи с принятием оспариваемых решений был изменен вид разрешенного использования принадлежащего ему на праве собственности земельного участка, чем нарушены его права.

В обоснование заявленных требований административный истец ссылался на нарушение процедуры принятия и обнародования оспариваемых нормативных правовых актов.

Решением Челябинского областного суда от 1 февраля 2022 года административное исковое заявление удовлетворено частично: признано недействующим со дня принятия решение от 25 декабря 2014 года N 47 "Об утверждении Правил землепользования и застройки сельского поселения Новый Кременкуль" в части фактического установления в отношении принадлежащего истцу земельного участка двух территориальных зон, в остальной части заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе административный ответчик просит решение суда отменить в части удовлетворения административного иска и принять новое решение об отказе удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на то, что выводы суда первой инстанции не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и основаны на неправильном применении норм материального права.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, административным истцом представлены возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений относительно нее, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно положениям статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Изложенные в решении суда первой инстанции выводы о том, что оспариваемые акты приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме, с соблюдением порядка принятия и опубликования нормативных правовых актов, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, подтверждены имеющимися в деле доказательствами. По этим основаниям решение суда не обжалуется.

Из сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, следует, что ООО "Вера" является собственником земельного участка площадью 14800 +/- 85 кв.м с кадастровым номером 74:19:0000000:2020 по адресу: Челябинская обл, р-н Сосновский, п.Новый Кременкуль, ул.Центральная, уч.7, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: под мастерские столярных изделий и мебели.

Согласно картографическому материалу Генерального плана земельный участок с кадастровым номером 74:19:0000000:2020 расположен в зоне коммунально-складских объектов.

В соответствии с картой градостроительного зонирования сельского поселения Новый Кременкуль, являющейся составной частью Правил, утвержденных решением N 47 от 25 декабря 2014 года, спорный земельный участок находится в территориальной зоне - коммунально-складская зона (П-2).

К основным видам разрешенного использования указанной территориальной зоны относятся: коммунально-складские и производственные объекты V класса вредности и безвредные; объекты инженерной инфраструктуры, обслуживающие данную территорию (сети инженерно-технического снабжения, ГРП, ТП, КНС и др.); временные нестационарные объекты; санитарно-защитные зоны шириной не более 50 м; дороги, проезды к объектам, расположенным на данной территории с параметрами: с одной полосой движения - 6 м, с двумя полосами движения - 12 м.

На основании анализа картографических материалов Генерального плана и Правил, представленных в материалы дела письменных доказательств, объяснений участвующих в деле лиц, судом установлено, что в границах спорного земельного участка планируется размещение дороги общего пользования. Суд оценил отображение на картах функционального и территориального зонирования данного объекта как определение самостоятельной функциональной и территориальной зон (зоны инженерно-транспортной инфраструктуры), не имеющих обозначения, что применительно к территориальным зонам не допустимо исходя из положений земельного и градостроительного законодательства и создает неопределенность.

Судебная коллегия находит ошибочным вывод суда о противоречии Правил части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, в связи со следующим.

Исходя из положений пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из системного толкования положений пунктов 6-8 статьи 1, части 1 статьи 30, статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Содержание приведенных норм во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации свидетельствует о том, что градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана поселения, городского округа, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Частью 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в частности, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа (пункт 2).

При этом в силу части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Согласно пункту 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальные зоны - это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Под градостроительным регламентом понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

Согласно положениям частей 1 и 3 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации действие градостроительного регламента, которым определяется правовой режим земельных участков, распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.

Вместе с тем, частью 4 этой же статьи предусмотрено, что действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки: в границах территорий общего пользования (пункт 2); предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами (пункт 3).

Правилами земельный участок с кадастровым номером 74:19:0000000:2020 на карте градостроительного зонирования отнесен только к одной территориальной зоне - коммунально-складская зона (П-2), то есть с соблюдением установленного частью 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и частью 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации принципа принадлежности земельного участка к одной территориальной зоне, с отображением объекта транспортной инфраструктуры.

Указанное территориальное зонирование не противоречит и положениям пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части соответствия правил землепользования и застройки Генеральному плану, содержащему аналогичные данные.

В соответствии с частью 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя, в частности, сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения городского округа, их основные характеристики, местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны); параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.

На карте функциональных зон отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (пункт 3 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 5 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения сельского поселения относятся среди прочего дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, размещение объекта транспортной инфраструктуры относится к дискреции органов местного самоуправления сельского поселения, а установление в генеральном плане функциональной зоны в целях отображения объекта местного значения - дороги - соответствуют положениям статей 9 и 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 8 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки в составе зон инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для застройки объектами железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, инженерной инфраструктуры, а также объектами иного назначения согласно градостроительным регламентам.

Исходя из пункта 3.37 СП 42.13330.2016 "Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", утвержденного приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30 декабря 2016 г. 1034/пр, улично-дорожная сеть - это система объектов капитального строительства, включая улицы и дороги различных категорий и входящие в их состав объекты дорожно-мостового строительства (путепроводы, мосты, туннели, эстакады и другие подобные сооружения), предназначенные для движения транспортных средств и пешеходов, проектируемые с учетом перспективного роста интенсивности движения и обеспечения возможности прокладки инженерных коммуникаций, границы улично-дорожной сети закрепляются красными линиями. Территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" автомобильная дорога - это объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

Пункт 10.1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации к линейным объектам относит линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения.

Согласно пунктам 11 и 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации территорией общего пользования признаются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары); границы этой территории обозначаются красными линиями, которые подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории.

В соответствии с пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон.

При этом в силу вышеуказанных положений части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территории общего пользования и земельные участки, предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами.

Таким образом, нахождение земельного участка согласно генеральному плану муниципального образования одновременно в двух функциональных зонах, если одна из данных зон фактически определяет границы территории общего пользования, не влечет возникновения неопределенности правового режима земельного участка, поскольку позволяет установить в отношении земельного участка одну территориальную зону и отобразить в ней территорию общего пользования, на которую действие градостроительного регламента установленной территориальной зоны распространяться не будет.

Следовательно, вывод суда об отнесении земельного участка Правилами к двум территориальным зонам не соответствует фактическим обстоятельствам дела и не основан на имеющихся в материалах дела доказательствах.

Указанное градостроительное зонирование также не противоречит положениям части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации относительно соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

Регламентация градостроительной деятельности по смыслу положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Вместе с тем, действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа и конкретизирующих их правил землепользования и застройки определять функциональные и территориальные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем. При этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и тому подобное, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

С учетом этого отнесение муниципальным правовым актом земельного участка к определенной территориальной зоне, которая соответствует установленной в отношении этой территории функциональной зоне, однако не учитывает сложившуюся планировку и фактическое землепользование, само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан.

Генеральным планом определены планы стратегического развития сельского поселения на период до 2023 - 2025 годы по различным направлениям, в том числе, одним из приоритетов при размещении основных функциональных зон является соблюдение требования транспортной доступности.

Тем самым Генеральный план направлен не только на отражение существующей планировки территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории.

Поскольку оспариваемые административным истцом Правила, конкретизирующие генеральный план, обусловлены долгосрочной стратегией развития территории сельского поселения Новый Кременкуль с учетом особенностей расположения каждой зоны и возможностью ее дальнейшего использования, следует признать, что они отвечают критерию обоснованности.

Судебная коллегия также учитывает позицию Европейского Суда по правам человека, который неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов. Конституционный Суд Российской Федерации в своих актах также указывает, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения от 6 ноября 2003 года N 387-О, от 15 июля 2010 года N 931-О-О и от 25 февраля 2016 года N 242-О).

При этом согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются в том числе путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статья 49, глава VII 1 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечиваются возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

При указанных обстоятельствах решение суда в части удовлетворения требований административного иска принято с нарушением норм материального права, не соответствует фактическим обстоятельствам дела и не основано на имеющихся в материалах дела доказательствах, в связи с чем подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления в данной части. В остальной части решение подлежит оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Челябинского областного суда от 1 февраля 2022 года в части удовлетворения административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Вера" отменить.

В удовлетворении административного иска о признании недействующим в части решения Совета депутатов сельского поселения Новый Кременкуль от 25 декабря 2014 года N 47 "Об утверждении Правил землепользования и застройки сельского поселения Новый Кременкуль" отказать.

В остальной части решение оставить без изменения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через Челябинский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи