Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 27 апреля 2022 г. по делу N 8а-2383/2022[88а-3749/2022]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Ровенко П.А, Кудриной Я.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи кассационную жалобу Управления Министерства внутренних дел по Еврейской автономной области на решение Лазовского районного суда Приморского края от 18 августа 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 17 ноября 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Махкамов Ф.Х. к Управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по Еврейской автономной области, Управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по Приморскому краю о признании решений незаконными и о возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А, выслушав объяснения представителей Управления Министерства внутренних дел по Еврейской автономной области Масловой Н.М. и Родиной С.В, поддержавших доводы кассационной жалобы, объяснения представителя Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Приморскому краю Отлётовой Н.Б, считавшей, что кассационная жалобы подлежит удовлетворению, а также возражения относительно кассационной жалобы Махкамова Ф.Х, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Лазовского районного суда Приморского края от 18 августа 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 17 ноября 2021 года, частично удовлетворено административное исковое заявление Махкамова Ф.Х. к Управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по Еврейской автономной области (далее - УМВД России по ЕАО), Управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по Приморскому краю (далее - УМВД России по Приморскому краю): признано незаконным заключение Управления по вопросам миграции УМВД России по ЕАО от 4 сентября 2020 года об отсутствии у Махкамова Ф.Х. гражданства Российской Федерации; на УМВД России по ЕАО возложена обязанность устранить нарушения прав, свобод и законных интересов Махкамова Ф.Х. путём выдачи административному истцу паспорта гражданина Российской Федерации и паспорта гражданина Российской Федерации, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, в установленные законом сроки. В удовлетворении административных исковых требований Махкамова Ф.Х. о признании незаконным решения УМВД России по Приморскому краю от 15 апреля 2021 года N, принятого по результатам рассмотрения обращения административного истца по вопросу урегулирования его правового статуса на территории Российской Федерации, было отказано.

9 марта 2022 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба УМВД России по ЕАО, поданная 18 февраля 2022 года через Лазовский районный суд Приморского края, в которой ставится вопрос об отмене решения суда первой инстанции и апелляционного определения в связи с неправильным применением судами норм материального права, а также о принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

По существу в кассационной жалобе приведены доводы о незаконности судебных актов только в части, касающейся удовлетворённых административных исковых требований.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Поскольку кассационная жалоба УМВД России по ЕАО не содержит каких-либо доводов, касающихся несогласия административного ответчика с обжалуемыми судебными актами в той части, в которой в удовлетворении административных исковых требований Махкамова Ф.Х. было отказано, оснований для проверки в кассационном порядке законности и обоснованности указанной части решения суда первой инстанции и апелляционного определения у судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не имеется.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Таких оснований для отмены или изменения решения Лазовского районного суда Приморского края от 18 августа 2021 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 17 ноября 2021 года по результатам рассмотрения кассационной жалобы с административным делом судебной коллегией по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не установлено.

Согласно части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин может обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно пункту 1 статьи 13 Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 года N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации" (далее - Закон Российской Федерации от 28 ноября 1991 года N 1948-1), в редакции, которая действовала на момент приобретения Махкамовым Ф.Х. гражданства Российской Федерации, гражданами Российской Федерации признаются все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации на день вступления в силу Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 года N 1948-1, если в течение одного года после этого дня они не заявят о своем нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации.

В порядке регистрации гражданство Российской Федерации приобретают лица, у которых супруг либо родственник по прямой восходящей линии является гражданином Российской Федерации (пункт "а" статьи 18 Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 года N 1948-1).

В силу положений части 1 статьи 44 Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 года N 1948-1 лицам, которые приобрели в установленном порядке гражданство Российской Федерации, органами внутренних дел Российской Федерации выдаются удостоверения личности гражданина Российской Федерации, а дипломатическими представительствами или консульскими учреждениями Российской Федерации - паспорта гражданина Российской Федерации. В документах детей, не достигших 16 лет, делается запись об их принадлежности к гражданству Российской Федерации.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, а также следует из материалов настоящего административного дела, Махкамов Ф.Х, ДД.ММ.ГГГГ года рождения, уроженец Таджикской ССР, в июле 1999 года обратился по месту своего жительства ("адрес" - 1) в Уссурийский РОВД Приморского края с заявлением о выдаче ему паспорта гражданина Российской Федерации, предъявив паспорт гражданина СССР серии III-РС N, выданный Исфаринским ГОВД Ленинабадской области Таджикской ССР, а также справку от 29 марта 1996 года о принятии в гражданство Российской Федерации на основании пункта "а" статьи 18 Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 года N 1948-1, выданную консульством Российской Федерации в городе Ходженте Республики Таджикистан.

По результатам рассмотрения данного заявления Уссурийским РОВД Приморского края административному истцу 9 июля 1999 года выдан паспорт гражданина Российской Федерации серии 0599 N.

Позже, 28 декабря 2004 года и 28 ноября 2007 года в связи с утерей ранее выданных паспортов отделениями по Уссурийскому району и по городу Спасску-Дальнему Управления Федеральной миграционной службы (далее - УФМС России) по Приморскому краю Махкамову Ф.Х. соответственно выдавались паспорта гражданина Российской Федерации серии 0503 N и серии 0507 N.

25 октября 2010 года отделением УФМС России по Хабаровскому краю в Хабаровском районе административному истцу в связи с достижением возраста 45 лет выдан паспорт гражданина Российской Федерации серии 0810 N.

19 февраля 2018 года Махкамову Ф.Х. МП ОМ (дислокация с. Амурзет) МО МВД России "Ленинский" Еврейской автономной области выдан паспорт гражданина Российской Федерации серии 9917 N в связи с утратой ранее выданного паспорта.

Также административному истцу подразделениями ФМС России выдавались паспорта гражданина Российской Федерации, удостоверяющие личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации: серии 60 N сроком действия с 5 января 2001 года до 5 января 2006 года; серии 63 N сроком действия с 6 ноября 2008 года до 6 ноября 2013 года; серии 72 N сроком действия с 14 марта 2014 года до 14 марта 2024 года.

Заключением Управления по вопросам миграции УМВД России по ЕАО от 4 сентября 2020 года, составленным по результатам проведённой комплексной проверки обстоятельств, свидетельствующих о наличии либо отсутствии гражданства Российской Федерации и обоснованности выдачи паспорта гражданина Российской Федерации, и утверждённым начальником УМВД России по ЕАО 4 сентября 2020 года, установлен факт необоснованной выдачи указанных выше паспортов гражданина Российской Федерации административному истцу; признано, что Махкамов Ф.Х. не является гражданином Российской Федерации; а также указано на то, что выданные ему паспорт гражданина Российской Федерации и паспорт гражданина Российской Федерации, удостоверяющий личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, подлежат изъятию.

Из содержания заключения следовало, что сведениями, подтверждающими факт приобретения Махкамовым Ф.Х. гражданства Российской Федерации, Генеральное Консульство России в городе Ходженте Республики Таджикистан и Историко-Документальный Департамент Министерства иностранных дел Российской Федерации не располагают. Материалы проверки сведений и документов, представленных административным истцом в Уссурийский РОВД Приморского края 9 июля 1999 года для получения паспорта гражданина Российской Федерации, не сохранились. По учётам АИС "Гражданство", СПО "Мигрант-1", АС ЦБДУИГ Махкамов Ф.Х, как приобретший гражданство Российской Федерации в установленном законом порядке, не значится.

Актами от 11 марта 2021 года, составленными сотрудниками ОВМ ОП N 3 УМВД России по городу Владивостоку, паспорт гражданина Российской Федерации серии 9917 N, а также заграничный паспорт серии 72 N изъяты у административного истца.

Признавая заключение УМВД России по ЕАО от 4 сентября 2020 года незаконным и возлагая на административного ответчика обязанность устранить допущенные нарушения прав, свобод и законных интересов Махкамова Ф.Х, Лазовский районный суд Приморского края, с выводами которого согласилась судебная коллегия по административным делам Приморского краевого суда, указал в решении, что в материалах дела отсутствуют доказательства совершения административным истцом и должностными лицами уполномоченных органов неправомерных и (или) виновных действий, предоставления подложных документов, сообщения заведомо ложных сведений, целью которых являлось незаконное получение Махкамовым Ф.Х. в 1999 году паспорта гражданина Российской Федерации. Суд также учёл, что уполномоченные органы государственной власти неоднократно в течение продолжительного периода времени подтверждали принадлежность административного истца к гражданству Российской Федерации, производя выдачу ему новых паспортов взамен утраченных и взамен тех, срок действия которых истёк.

Соответствующие выводы судов первой и апелляционной инстанций, положенные в основу обжалуемой части решения и апелляционного определения, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции признаёт верными, основанными на правильном применении норм материального права и надлежащей оценке имеющихся в деле доказательств, осуществлённой по правилам статьи 84 КАС РФ.

Согласно пункту 1 статьи 2 Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 года N 1948-1 гражданами Российской Федерации являются лица, приобретшие гражданство Российской Федерации в соответствии с настоящим Законом. Гражданство Российской Федерации является равным независимо от оснований его приобретения.

Документами, подтверждающими гражданство Российской Федерации, являются удостоверение личности гражданина Российской Федерации или паспорт гражданина Российской Федерации, а до их получения - свидетельство о рождении или иной документ, содержащий указание на гражданство лица (статья 10 Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 года N 1948-1).

На момент документирования административного истца 9 июля 1999 года паспортом гражданина Российской Федерации серии 0599 N 068196 действовала Инструкция о порядке выдачи, замены, учёта и хранения паспортов гражданина Российской Федерации, утверждённая приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее - МВД России) от 15 сентября 1997 года N 605 (далее - Инструкция), в соответствии с которой организация и методическое руководство работой, связанной с выдачей и заменой паспортов, было возложено на МВД России через Паспортно-визовое управление МВД России (в субъектах Российской Федерации - соответственно министерства, главные управления, управления внутренних дел через паспортно-визовые подразделения) (пункт 10 Инструкции); на начальников паспортно-визовых подразделений органов внутренних дел возлагалась организация работы по выдаче и замене паспортов гражданам, а также возлагалась персональная ответственность за соблюдение законности и состояние работы в паспортно-визовых подразделениях (пункт 11 Инструкции).

В силу пункта 13 Инструкции выдача и замена паспортов производится органами внутренних дел по месту жительства граждан. В соответствии с пунктами 14.1, 14.4 Инструкции, среди прочего, для получения паспорта гражданин должен представить заявление о выдаче (замене) паспорта по форме N 1П, заполненное лично гражданином, обратившимся за получением паспорта, а также документы, свидетельствующие о принадлежности к гражданству Российской Федерации (если требуется подтвердить гражданство лица, обратившегося за получением паспорта).

Из содержания пункта 21 Инструкции следует, что поступившие от граждан документы подлежали рассмотрению начальником паспортно-визового подразделения, а в случае отсутствия - заместителем или должностным лицом, исполняющим его обязанности (далее - руководитель), которые были обязаны проверить представленные документы. Особое внимание при этом было предписано обращать на полноту и правильность заполнения заявлений о выдаче (замене) паспорта по форме N 1П, а также визуально определять подлинность документов, являющихся основанием для выдачи или замены паспорта. При выявлении в предъявленных документах признаков подделки руководителю рапортом следовало доложить об этом начальнику органа внутренних дел или его заместителю для проведения соответствующей проверки личности гражданина, обратившегося за получением паспорта.

После проверки представленных документов руководитель принимает решение о выдаче или замене паспорта, о чём делает соответствующую запись в заявлении о выдаче (замене) паспорта по форме N 1П (пункт 23 Инструкции).

Изложенное позволяет сделать вывод, что в 1999 году процедура выдачи или замены паспорта гражданина Российской Федерации во всяком случае предполагала проведение уполномоченным органом государственной власти полной и всесторонней проверки документов, представленных заявителем, и, как следствие, установление наличия (отсутствия) правовых оснований для выдачи (отказа в выдаче) паспорта гражданина Российской Федерации. При этом осуществляя выдачу лицу паспорта гражданина Российской Федерации, уполномоченный орган тем самым подтверждал (удостоверял) наличие у такого лица гражданства Российской Федерации.

Как уже указывалось выше, решение о выдаче Махкамову Ф.Х. паспорта гражданина Российской Федерации 9 июля 1999 года принималось должностными лицами Уссурийского РОВД Приморского края, при этом, каких-либо указаний на признание данного решения в установленном порядке недействительным обжалуемое административным истцом заключение УМВД России по ЕАО от 4 сентября 2020 года не содержит.

Согласно пункту 51 действующего в настоящее время Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 года N 1325 (далее - Положение), при отсутствии у лица документа, удостоверяющего гражданство Российской Федерации (утеря, кража, порча и тому подобное), возникновении сомнений в подлинности или обоснованности выдачи такого документа, а также при обстоятельствах, позволяющих предполагать наличие либо отсутствие у лица гражданства Российской Федерации, полномочным органом осуществляется проверка законности выдачи лицу указанного документа и (или) наличия соответствующих обстоятельств.

Проверка осуществляется по заявлению лица, составленному в произвольной форме, по инициативе полномочного органа или иного государственного органа с учётом части 7 статьи 4 и статьи 42 Федерального закона от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации". При необходимости в ходе проверки могут быть направлены запросы в соответствующие органы по месту выдачи лицу документа, удостоверяющего гражданство Российской Федерации, или по месту жительства лица, а также в органы исполнительной власти и суд. Факт наличия у лица в прошлом гражданства СССР и (или) РСФСР при необходимости устанавливается на основании законодательных актов Российской Федерации, СССР, РСФСР и других республик, входивших в состав СССР, международных договоров Российской Федерации, СССР и (или) РСФСР, действовавших на день наступления обстоятельств, с которыми связывается наличие у лица соответствующего гражданства.

Пунктом 52 Положения предусмотрено, что после получения необходимой информации полномочный орган составляет мотивированное заключение о результатах проверки, в котором указываются обстоятельства, свидетельствующие о наличии или отсутствии у лица гражданства Российской Федерации. О результатах проверки сообщается заявителю или органу, обратившемуся с соответствующим запросом. Лицу, у которого подтверждается наличие гражданства Российской Федерации, выдаётся соответствующий документ.

Таким образом, действующее законодательство допускает возможность проверки обоснованности выдачи лицу уполномоченным органом документа, удостоверяющего гражданство Российской Федерации, в то же время, такая проверка не предполагает произвольного вмешательства государства в осуществление права лица на уважение его личной и семейной жизни и направлена на защиту публичных интересов.

Признание государством факта необоснованной выдачи лицу документа, удостоверяющего гражданство Российской Федерации, влечёт для такого лица определённые правовые последствия, в том числе и в случае, если на основании указанного документа лицо в течение длительного периода времени осуществляло реализацию своих прав и обязанностей, в том числе вытекающих из правового статуса гражданина Российской Федерации.

В этой связи, с учётом конституционных принципов справедливости, равенства, соразмерности, а также стабильности и гарантированности прав граждан, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, решение о необоснованности выдачи лицу указанного выше документа может быть принято уполномоченным органом исключительно по результатам проведения комплекса проверочных мероприятий, в ходе которых будут установлены бесспорные факты, свидетельствующие о наличии неправомерных и (или) виновных действий со стороны заявителя и (или) со стороны должностных лиц уполномоченного органа, в нарушение установленных требований допустивших возможность выдачи лицу паспорта гражданина Российской Федерации при отсутствии на то законных оснований (в том числе при отсутствии документа, свидетельствующего о принадлежности такого лица к гражданству Российской Федерации).

В случае, если такие факты не были установлены, указанное решение уполномоченного органа не может быть признано законным, обоснованным и оправданным.

Изложенное согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой федеральный законодатель, определяя средства и способы защиты государственных интересов при регулировании прав и свобод человека и гражданина, должен использовать лишь те из них, которые исключают возможность несоразмерного ограничения соответствующих прав и свобод, и исходить из того, что публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, оправдывают правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату и, не будучи чрезмерными, необходимы и строго обусловлены этими публичными интересами (постановления от 20 декабря 1995 года N 17-П, от 14 ноября 2005 года N 10-П, от 26 декабря 2005 года N 14-П, от 16 июля 2008 года N 9-П).

Кроме того, в постановлении от 16 мая 1996 года N 12-П Конституционный Суд Российской Федерации указал, что Конституция Российской Федерации и международно-правовые акты, формулируя запрет произвольного лишения гражданства или права изменить свое гражданство, исходят из того, что в сфере любых правоотношений, включая связанные с гражданством, личность выступает не как объект государственной деятельности, а как полноправный субъект, что обязывает государство обеспечивать при реализации права на гражданство уважение достоинства личности (статья 21, часть 1, Конституции Российской Федерации).

Из материалов дела видно, что у выдавшего 9 июля 1999 года Махкамову Ф.Х. паспорт гражданина Российской Федерации органа после проведения соответствующей проверки отсутствовали сомнения относительно наличия у него гражданства Российской Федерации, приобретённого в порядке пункта "а" статьи 18 Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 года N 1948-1.

Возможные допущенные органом при оформлении гражданства административного истца погрешности не должны приводить к переложению бремени доказывания законности принятого решения о выдаче паспорта гражданина Российской Федерации на Махкамова Ф.Х.

Отсутствие в настоящее время справки от 29 марта 1996 года о приобретении административным истцом гражданства Российской Федерации на основании пункта "а" статьи 18 Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 года N 1948-1, выданной консульством Российской Федерации в городе Ходженте Республики Таджикистан, которая вместе с другими документами должна была храниться в архиве соответствующего органа (пункт 43 Положения), не свидетельствует о том, что Махкамов Ф.Х. совершил противоправные действия для приобретения гражданства Российской Федерации.

Как верно указали суды, в оспариваемом заключении УМВД России по ЕАО от 4 сентября 2020 года наличие таких действий со стороны административного истца также не подтверждено.

После документирования Махкамова Ф.Х. паспортом гражданина Российской Федерации уполномоченные органы государственной власти неоднократно совершали действия, подтверждающие принадлежность административного истца к гражданству Российской Федерации, посредством выдачи ему новых паспортов гражданина Российской Федерации, а также паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих его личность за пределами Российской Федерации, на основании которых Махкамов Ф.Х. осуществлял реализацию своих прав и обязанностей.

Таким образом, на протяжении длительного периода времени у органов государственной власти не было каких-либо сомнений относительно наличия у административного истца гражданства Российской Федерации.

Доводы кассационной жалобы не опровергают верных выводов судов первой и апелляционной инстанций, по существу они сводятся к переоценке доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, а также основаны на неверном толковании норм материального права, в связи с чем они не могут являться предусмотренными частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения обжалуемых судебных актов.

Таким образом, судебная коллегия суда кассационной инстанции считает, что изложенные в решении и апелляционном определении выводы нижестоящих судов соответствуют обстоятельствам дела. Нарушений при применении норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций не допущено. Обстоятельства, влекущие безусловную отмену решения и апелляционного определения, по настоящему административному делу также не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Лазовского районного суда Приморского края от 18 августа 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 17 ноября 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Министерства внутренних дел по Еврейской автономной области - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения суда по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи