Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 июня 2022 г. по делу N 66а-1390/2022

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сорокина М.С, судей Красновой Н.П, Рогачёвой Ю.А.

при секретаре Защитниковой А.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Резванова Андрея Анатольевича к Думе городского округа Самара о признании недействующим нормативного правового акта в части по апелляционным жалобам Думы городского округа Самара, департамента градостроительства городского округа Самара на решение Самарского областного суда от 28 февраля 2022 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Сорокина М.С, заключение старшего прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Дмитриева М.С, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N 539 утвержден Генеральный план городского округа Самара (далее - Решение N 539, Генеральный план).

Решение N 539 опубликовано в печатном издании "Самарская Газета" от 3 апреля 2008 N 59 (3852) (карты и схемы), от 10 апреля 2008 года N 64 (3857).

Решением Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 года N 181 (далее - Решение N 181), опубликованным в печатном издании "Самарская Газета" от 18 февраля 2012 года N 29 (4806), в Генеральный план внесены изменения.

Резванов А.А. обратился в Самарский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующим Генеральный план (в редакции Решения N 181) в части установления на земельном участке с кадастровым номером N красных линий.

Решением Самарского областного суда от 28 февраля 2022 года административное исковое заявление Резванова А.А. удовлетворено.

В апелляционных жалобах Дума городского округа Самара, департамент градостроительства городского округа Самара ставят вопрос об отмене решения суда первой инстанции как незаконного и необоснованного, принятого при неправильном применении норм материального права, при неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела, при несоответствии выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, просят принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления в полном объеме.

В обоснование апелляционной жалобы Думой городского округа Самара указывается на то, что выводы суда первой инстанции сделаны без учета положений статьей 2 и 9 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 181-ФЗ "О введении в действие градостроительного кодекса Российской Федерации" и сложившейся судебной практики, что отображение красных линий в Генеральном плане является обоснованным, что административный истец вправе уточнить границы земельного участка путем обращения в департамент градостроительства городского округа Самара с предложением о подготовке документации по планировке территории.

В апелляционной жалобе департамент градостроительства городского округа Самара указывает на обоснованность отражения красных линий в Генеральном плане, на ошибочность вывода суда об обратном, на недоказанность нарушения оспариваемым нормативным правовым актом прав и законных интересов административного истца.

Относительно доводов апелляционной жалобы административным истцом и участвующим в деле прокурором представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 КАС РФ.

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав заключение старшего прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Дмитриева М.С, полагавшего решение суда подлежащим оставлению без изменения, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений не них, судебная коллегия приходит к следующему.

Из материалов дела следует, что Резванов А.А. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью "данные изъяты" кв. м, категория земель: "данные изъяты", разрешенное использование: "данные изъяты", расположенного по адресу "адрес".

Согласно сведениям информационной системы обеспечения градостроительной деятельности городского округа Самара данный земельный участок расположен в границах красных линий, отображенных в Схеме N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" Генерального плана (в редакции Решения N 181).

Обращаясь в суд с требованиями о признании Генерального плана в названной части недействующим, административный истец исходил из того, что он противоречит требованиям законодательства, нарушает его права и законные интересы, препятствуя в образовании земельного участка путем перераспределения земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, и земельного участка с кадастровым номером N, в связи с его частичным нахождением в границах красных линий.

Рассматривая дело, суд верно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Думой городского округа Самара в пределах ее компетенции, с соблюдением требований, предъявляемых к его форме и виду, процедуре принятия и правилам введения в действие и по данным основаниям не оспаривается.

Проверяя содержание оспариваемого нормативного правового акта на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд проанализировал положения статей 42, 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 29 октября 2002 года N 150 (далее - Инструкция N 150), Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, введенной в действие постановлением Государственного комитета Российской Федерации по жилищной и строительной политике от 6 апреля 1998 года N 18-30 "О принятии и введении в действие РДС 30-201-98 "Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации" (далее - Инструкция РДС 30-201-98), Порядка установления и отображения красных линий, обозначающих границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, утвержденного приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации России от 25 апреля 2017 года N 742/пр, исследовал материалы дела и пришел к правильному выводу о том, что требования Резванова А.А. является обоснованным и подлежит удовлетворению.

Приходя к такому выводу, суд правомерно указал, что нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу и регулирующими спорные правоотношения, не предусмотрено обозначение красных линий на документах генерального плана городского округа, проект красных линий утверждается отдельными документами в составе документации по планировке, межеванию территории, которые в отношении спорного земельного участка не разрабатывались и не утверждались.

Не свидетельствуют об обратном доводы апелляционных жалоб о несоответствии выводов суда статьям 2 и 9 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 181-ФЗ "О введении в действие градостроительного кодекса Российской Федерации" и сложившейся судебной практике, об обоснованности отображения красных линий в Генеральном плане.

В пункте 11 статьи 1 ГрК РФ в редакции, действовавшей на момент принятия Решения N 181 (7 февраля 2012 года), красные линии определены как линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (далее - линейные объекты).

Наряду с этим пунктом 2 части 3, частью 5 статьи 23 ГрК РФ в указанной редакции предусмотрено, что генеральный план содержит в том числе карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа. На указанных картах отображаются:

планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; автомобильные дороги местного значения; физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа;

границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;

границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения;

границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;

границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

Таким образом, названные нормы, действовавшие в период внесения Решением N 181 изменений в Генеральный план, не предусматривали отображения в нем красных линий застройки.

Вопросы подготовки и утверждения градостроительной документации в указанный период, как верно отметил суд первой инстанции, регламентировались также Инструкцией N 150 (утратила силу с 23 июля 2018 года) и Инструкцией РДС 30-201-98, которые применялись в части, не противоречащей ГрК РФ.

Так, пунктом 9 раздела 3.1.5 Инструкции N 150 предусматривалась возможность нанесения проектируемых красных линий на план современного использования территории (опорный план) при разработке генерального плана, совмещенного с проектом планировки.

Из пунктов 3.8 и 4.1 Инструкции РДС 30-201-98 также следует, что красные и другие линии градостроительного регулирования подлежат обязательному отражению и учету в генеральных планах, совмещенных с проектами детальной планировки (согласно таблице соответствия ГрК РФ наименований градостроительной документации, утвержденной до его принятия, подлежащей инвентаризации, утвержденной приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 30 августа 2007 года N 85 "Об утверждении документов по ведению информационной системы обеспечения градостроительной деятельности", проект детальной планировки соответствует проекту планировки территории).

В отдельных случаях красные линии могут устанавливаться до разработки градостроительной документации, закрепляя исторически сложившуюся систему улично-дорожной сети застроенных и озелененных территорий. В этом случае чертеж и акт установления (изменения) красных линий сопровождаются указанием на необходимость последующей детальной разработки (пункт 4.3 Инструкции РДС 30-201-98).

При этом в пунктах 12 и 13 раздела 3.1.5 Инструкции N 150 также не предусмотрено отображение красных линий застройки на схеме транспортной инфраструктуры и схеме инженерной инфраструктуры генерального плана городского округа.

Таким образом, градостроительным законодательством, действовавшим в 2012 году, допускалась возможность нанесения на карты генерального плана красных линий только при их детальной разработке в соответствующих документах.

Изложенные выводы, вопреки доводам апелляционных жалоб, согласуются и с положениями ГрК РФ в редакции, действующей на дату вынесения судом решения.

Так, из пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9, статьи 23 ГрК РФ следует, что территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципальных образований отнесен генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа. На указанных картах соответственно отображаются: планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; автомобильные дороги местного значения; физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа; границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (части 3, 5 статьи 23 ГрК РФ).

Реализация документов территориального планирования осуществляется, в том числе, путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории и проект межевания территории (части 1, 4 статьи 41 ГрК РФ).

Основная часть проекта планировки включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых помимо прочего отображаются красные линии (подпункт "а" пункта 1 части 3 статья 42 ГрК РФ).

Согласно части 2 статьи 43 ГрК РФ подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования.

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 6 статьи 43 ГрК РФ на чертежах межевания территории отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 названной статьи; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений.

Из анализа приведенных выше положений ГрК РФ следует вывод, что отображение на картах генерального плана местоположения объектов местного значения, автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит общий, планируемый характер, и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами, то есть сами по себе они не могут служить препятствием осуществления прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Границы таких территорий прорабатываются при подготовке документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на соответствующих картах красных линий.

Такое толкование учитывает позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 25 февраля 2016 года N 242-О, о недопустимости произвольного установления красных линий уполномоченными органами и необходимости разработки специального проекта красных линий на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий.

Следовательно, вопреки вышеуказанным доводам апелляционных жалоб выводы суда первой инстанции основаны на правильном толковании и применении норм материального права, а также в полном мере соответствуют сложившейся по рассматриваемому вопросу судебной практике, в том числе Верховного Суда Российской Федерации.

Ссылки в жалобе Думы городского округа Самара на то, что административный истец вправе уточнить границы земельного участка путем обращения в департамент градостроительства городского округа Самара с предложением о подготовке документации по планировке территории подлежат отклонению как не имеющие правового значения.

Доводы апелляционной жалобы департамента градостроительства городского округа Самара о том, что наличие красных линий в границах земельного участка не влечет нарушения прав и законных интересов административного истца, судебная коллегия отклоняет будучи убежденной в том, что наличие красных линий лишает административного истца возможности в полной мере пользоваться правами владения и пользования земельным участком, в том числе в части образовании нового земельного участка путем перераспределения иных земель и (или) земельных участков.

В целом доводы апелляционных жалоб аналогичны доводам, заявлявшимся административным ответчиком и заинтересованным лицом в суде первой инстанции, которым в решении дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласиться с которой судебная коллегия не усматривает.

С учетом изложенного принятое по делу решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Самарского областного суда от 28 февраля 2022 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Думы городского округа Самара, департамента градостроительства городского округа Самара - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Самарский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 23 июня 2022 года

Председательствующий

Судьи