Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 31 мая 2022 г. по делу N 8а-8916/2022[88а-11077/2022]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Карякина Е.А. и Тимохина И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Комитета по управлению имуществом Кинель-Черкасского района Самарской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 15 февраля 2022 года по административному делу N 2а-1051/2021 по административному исковому заявлению Колпакова А.Н. и Ермохиной Т.А. к комитету по управлению имуществом Кинель-Черкасского района Самарской области о признании распоряжения об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков незаконным.

Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Фахрутдинова И.И, изложившего обстоятельства административного дела и содержание кассационной жалобы, выслушав в ее поддержку объяснения представителя Комитета по управлению имуществом Кинель-Черкасского района Самарской области по доверенности Коробейникова В.Л, заинтересованного лица Мельникова В.П, возражения Ермохиной Т.А. против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Колпаков А.Н, Ермохина Т.А. (далее - административный истец) обратились в суд с административным исковым заявлением к комитету по управлению имуществом Кинель-Черкасского района Самарской области (далее - административный ответчик, Комитет) с вышеназванными требованиями, в обоснование которых указали, что на основании договора купли-продажи и ипотеки земельного участка, жилого дома от 23 марта 2015 года им на праве общей совместной собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, общей площадью 1 100 кв.м, с разрешенным видом использования: для ведения личного подсобного хозяйства, расположенный по адресу: "адрес".

С целью увеличения площади указанного земельного участка 28 октября 2019 года Колпаков А.Н. и Ермохина Т.А. обратились в Комитет с заявлением о перераспределении земель, государственная собственность которые не разграничена, и земельного участка, находящегося в частной собственности. Распоряжением Комитета от 22 ноября 2019 года N 1712/1 административным истцам отказано в заключении соглашения о перераспределении земельных участков по основаниям, предусмотренным пунктом 6 статьи 11.10, пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции названное распоряжение Комитета признано незаконным, на указанный орган возложена обязанность повторно рассмотреть заявление административный истцов.

15 июня 2021 года Комитетом повторно вынесено распоряжение N 616 об отказе в перераспределении земельных участков по основаниям, предусмотренным подпунктом 11 пункта 9 статьи 39.29, подпункта 3 пункта 16 статьи 11.10, пунктов 5 и 6 статьи 11.9, пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

По мнению административных истцов, данное распоряжение является незаконным, поскольку испрашиваемый земельный участок площадью 286 кв.м ранее использовался предыдущими собственниками для садоводства, огорожен забором, на нем имеется фундамент, в связи с чем он не относится к землям общего пользования занятыми улицами, проездами, соответственно может быть приватизирован.

Решением Кинель-Черкасского районного суда Самарской области от 16 октября 2021 года удовлетворении административных исковых требований Колпакова А.Н. и Ермохиной Т.А. отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 15 февраля 2022 года решение суда первой инстанции отменено, по делу принято новое решение, которым распоряжение Комитета от 15 июня 2021 года N 616 признано незаконным, на Комитет возложена обязанность повторно рассмотреть заявление административных истцов.

В кассационной жалобе Комитет ставит вопрос об отмене судебного акта суда апелляционной инстанции, как постановленного с нарушением норм процессуального и материального права, просит оставить в силе решение суда первой инстанции. Не соглашаясь с выводами суда апелляционной инстанции, автор кассационной жалобы утверждает, что отсутствие утвержденных в установленном законом порядке красных линий не исключает возможности определения границ земельных участков, относящихся к местам общего пользования. Как считает заявитель кассационной жалобы, в материалах административного дела имеются достаточные доказательства, указывающие на то, что спорный земельный участок является местом общего пользования, который не подлежит приватизации. Данные обстоятельства судом апелляционной инстанции, как полагает кассатор, оставлены без внимания.

Участвующие в деле лица извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы своевременно и надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения участвующих в деле лиц, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судом апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего административного дела не допущено.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается одно из следующих решений:

1) об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление;

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными.

Как следует из материалов административного дела, Колпаков А.Н. и Ермохина Т.А. являются собственниками земельного участка с кадастровым номером N, общей площадью 1 100 кв.м, с видом разрешенного использования: для ведения личного подсобного хозяйства, расположенный по адресу: "адрес".

28 октября 2019 года Колпаков А.Н. и Ермохина Т.А. обратились в Комитет с заявлением о перераспределении земель и земельных участков, государственная собственность которых не разграничена, и земельного участка, находящегося в частной собственности.

По результатам рассмотрения заявления Комитетом вынесено распоряжение от 22 ноября 2019 года N 1712/1 "Об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков" со ссылкой на пункт 6 статьи 11.10, пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Аналогичное распоряжение принято 15 июня 2021 года N 616 по результатам повторного рассмотрения заявления административных истцов. При этом в данном распоряжении административным ответчиком указано то, что спорный земельный участок расположен в охранной зоне газопровода.

Разрешая административный спор и принимая решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции, пришел к выводу о том, что у Комитета имелись правовые основания для отказа в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, поскольку материалами дела подтверждено, что испрашиваемый земельный участок относится к местам общего пользования. Кроме этого, суд констатировал, что перераспределение земельных участков не должно нарушать права других заинтересованных лиц, в то время как предложенный вариант перераспределения земельных участков будет препятствовать рациональному использованию территории общего пользования. Проход и проезд на смежный земельный участок, который в настоящее время также относится к неразграниченной собственности, станет невозможен, а возведение административными истцами гаража на испрашиваемом земельном участке приведет к невозможности проезда ФИО9 к его участку.

Отменяя решение суда первой инстанции и принимая противоположное решение об удовлетворении административного искового заявления, суд апелляционной инстанции исходил из того, что Комитетом не представлено надлежащих доказательств отнесения спорного земельного участка к территории общего пользования, а приведенные в оспариваемом распоряжении основания к спорным отношениям неприменимы.

Судебная коллегия находит выводы суда апелляционной инстанции правильными, основанными на нормах действующего законодательства, соответствующими установленным обстоятельствам дела, исходя из следующего.

В соответствии с частью 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений.

Как следует из содержания пунктов 3 и 4 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд наряду с иными обстоятельства выясняет: соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Из содержания оспариваемого распоряжения Комитета следует, что административным истцам отказано в удовлетворении заявления в связи с тем, что имеются основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, предусмотренные подпунктом 11 пункта 9 статьи 39.29, подпунктом 3 пункта 16 статьи 11.10, пунктами 5 и 6 статьи 11.9, пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Так, из положений подпункта 11 пункта 9 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что уполномоченный орган принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков в том случае, если имеются основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, предусмотренные пунктом 16 статьи 11.10 названного Кодекса.

В силу предписаний подпункта 3 пункта 16 статьи 11.10 поименованного Кодекса разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации является одним из оснований для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка.

Пунктами 5 и 6 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что не допускается раздел, перераспределение или выдел земельных участков, если сохраняемые в отношении образуемых земельных участков обременения (ограничения) не позволяют использовать указанные земельные участки в соответствии с разрешенным использованием.

Образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные упомянутым Кодексом, другими федеральными законами.

Согласно пункту 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Перечисляя указанные нормы права в оспариваемом распоряжении со ссылкой на содержание Генерального плана сельского поселения, Комитет, с чем согласился суд первой инстанции, констатировал, что спорный земельный участок является территорией общего пользования и не может участвовать в перераспределении.

Однако, как правильно указал суд апелляционной инстанции, данные утверждения административного ответчика об отнесении спорного земельного участка в соответствии с Генеральным планом сельского поселения к территории общего пользования не соответствуют фактическим обстоятельствам административного дела и не согласуются с нормами материального права, регулирующими спорные отношения.

Так, пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9, статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципальных образований отнесен генеральный план поселения (пункт 2 части 1 статьи 18 названного кодекса). Генеральный план поселения содержит, в том числе карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа, на которых отображаются, в частности, планируемые для размещения объекты местного значения городского округа (автомобильные дороги местного значения); границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (часть 3, пункты 1 и 3 части 5 статьи 23 поименованного кодекса).

Реализация документов территориального планирования осуществляется, в том числе, путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (части 1, 4 статьи 41).

Основная часть проекта планировки включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых помимо прочего отображаются красные линии (подпункт "а" пункта 1 части 3 статьи 42).

Красные линии - линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории (пункт 11 статьи 1).

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 6 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации на чертежах межевания территории отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 названной статьи; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений.

Пунктом 8 статьи 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" установлена аналогичная Земельному кодексу Российской Федерации норма о том, что земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, парками, лесопарками и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Исходя из содержания понятия территории общего пользования, данного в пункте 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, и учитывая, что установленный запрет на приватизацию земель общего пользования направлен на обеспечение публичных интересов, свободного доступа граждан к местам общего пользования и природным объектам, предназначенным для удовлетворения общественных интересов населения, границы такой территории (как существующие, так и планируемые) должны быть установлены в соответствии с требованиями градостроительного законодательства.

Из анализа приведенных выше норм следует вывод о том, что отображение на картах генерального плана местоположения объектов местного значения, автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит общий, планируемый характер и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами, то есть само по себе такое отображение не может служить препятствием для осуществления прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Однако границы таких территорий прорабатываются при подготовке документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на соответствующих картах красных линий.

Такое толкование учитывает правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации о недопустимости произвольного установления красных линий уполномоченными органами и необходимости разработки специального проекта красных линий на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий, изложенную в определении от 25 февраля 2016 года N 242-О.

Как следует из материалов дела и установлено судами, уполномоченным органом проект детальной планировки или проект межевании территории, которым спорный земельный участок был бы отнесен к территории общего пользования, принят не был.

В этой связи утверждения Комитета об отнесении спорного земельного участка к территории общего пользования исключительно лишь на основании сведений, содержащихся в карте Генерального плана сельского поселения, при отсутствии утвержденного в установленном законом порядке проекта детальной планировки территории поселения, обоснованными признаны быть не могут.

Доводы административного ответчика о том, что в результате перераспределения земельных участков в предлагаемом административным истцом варианте будет закрыт проезд к смежному земельному участку с кадастровым номером N, также не соответствуют фактическим обстоятельствам административного дела, поскольку доступ к данному земельному участку обеспечивается по "адрес", что установлено судом апелляционной инстанции на основании представленных сторонами доказательств. Кроме этого, судебная коллегия отмечает, что действия Комитета, направленные исключительно на удовлетворение интересов заинтересованного лица ФИО9, который имеет намерение осуществлять доступ к своему земельному участку с двух противоположенных сторон, противоречат одному из основополагающих принципов земельного законодательства, устанавливающих сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. В данном случае права ФИО9 на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком гарантированы, и выходящие сверх этого его требования не могут быть реализованы путем ограничения прав иных лиц.

Отвергая иные возражения административного ответчика о том, что спорный земельный участок расположен в охранной зоне газопровода, суд апелляционной инстанции верно отметил, что сведения об этом в ЕГРН с описанием местоположения границ и указанием перечня координат точек таких зон не внесены. Надлежащих доказательств, прямо свидетельствующих о том, что спорный земельный участок находится в зоне с особыми условиями использования, Комитетом не представлено.

При таких обстоятельствах, распоряжение Комитета, как основанное на неподтвержденных фактах, и противоречащее требованиям земельного законодательства, не могло быть признано правомерным. Поскольку эти обстоятельства не были учтено судом первой инстанции при разрешении административного спора, постольку суд апелляционной инстанции, руководствуясь положениями статьей 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обоснованно отменив решение суда первой инстанции, постановилновое решение об удовлетворении заявленных административными истцами требований.

Выводы суда апелляционной инстанции отвечают задачам и принципам административного судопроизводства, обеспечены точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением положений, регулирующих спорное правоотношение и подлежащих применению в настоящем деле.

Учитывая, что доводы кассационной жалобы не содержат указаний на обстоятельства, которые не были бы проверены и учтены этим судом при рассмотрении настоящего дела и имели бы юридическое значение для правильного разрешения административного спора, влияли бы на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта либо опровергали бы изложенные в нем выводы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 15 февраля 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Комитета по управлению имуществом Кинель-Черкасского района Самарской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 10 июня 2022 года.

Председательствующий:

Судьи: