Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 15 июня 2022 г. по делу N 8а-8227/2022[88а-9477/2022]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Чирковой Т.Н.

судей Сапрыгиной Л.Ю, Ладейщиковой М.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу закрытого акционерного общества "Универмаг" на решение Курганского областного суда от 23 июля 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 26 октября 2021 года по административному делу N 3а-36/2021 по административному иску ЗАО "Универмаг" о признании недействующим в части постановления Администрации (Правительства) Курганской области от 9 апреля 2003 года N 81 "Об утверждении границ зоны охраны объектов культурного наследия и включении объектов культурного наследия города Шадринска в Государственный реестр объектов национального и культурного достояния Курганской области".

Заслушав доклад судьи Чирковой Т.Н, объяснения представителя Правительства Курганской области Березовского Я.В, возражавшего против доводов кассационной жалобы, заключение прокурора Таскаевой А.А, полагавшей судебные акты законными и обоснованными, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Администрацией (Правительством) Курганской области 9 апреля 2003 года принято постановление N 81 "Об утверждении границ зоны охраны объектов культурного наследия и включения объектов культурного наследия города Шадринска в Государственный реестр объектов национального и культурного достояния Курганской области".

Пунктом 1 постановления утверждены границы зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) города Шадринска по схеме согласно приложению 1.

Пунктом 2 постановления в Государственный реестр объектов национального и культурного достояния Курганской области включены объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) города Шадринска (приложение 2).

ЗАО "Универмаг" обратилось в Курганский областной суд с административным иском о признании (с учетом уточнения требований - т. 1 л.д. 99-101) недействующей части 1 вышеназванного постановления в части утверждения границ зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) города Шадринска по схеме согласно приложению N 1, устанавливающей границы центрального историко-культурного заповедного района города Шадринска.

Требования ЗАО "Универмаг" мотивировало тем, что оспариваемое постановление противоречит Федеральному закону от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и Положению о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утверждённому постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года N 972, так как названные нормативные правовые акты не содержат понятие "историко-культурная заповедная территория"; также ссылалось на нарушение порядка опубликования постановления.

ЗАО "Универмаг" указывало на нарушение своих прав оспариваемым регулированием, поскольку оно существенно затрудняет осуществление им предпринимательской деятельности и осуществление ремонта принадлежащего ему здания, расположенного по адресу: Курганская область, город Шадринск, улица Комсомольская, дом 15, находящегося в границах историко-культурного заповедного района города Шадринска.

Решением Курганского областного суда от 23 июля 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 26 октября 2021 года, административный иск оставлен без удовлетворения.

В поданной 25 апреля 2022 года кассационной жалобе ЗАО "Универмаг", ссылаясь на нарушение судами норм материального права, просит отменить принятые по делу судебные акты и принять новое решение об удовлетворении требований.

Правительство Курганской области представило письменные возражения на доводы кассационной жалобы.

ЗАО "Универмаг" о времени и месте судебного заседания уведомлено заблаговременно и надлежащим образом с учетом пункта 19 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 декабря 2017 года N 57 "О некоторых вопросах применения законодательства, регулирующего использование документов в электронном виде в деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов" посредством направления судебного извещения на адрес электронной почты, указанный заявителем, которое успешно доставлено 23 мая 2022 года, а также посредством размещения информации о времени и месте рассмотрения дела на официальном сайте суда.

При таких данных судебная коллегия рассмотрела административное дело в отсутствие представителя ЗАО "Универмаг".

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Вопросы охраны памятников истории и культуры регулирует Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ), согласно статье 4 которого под объектами культурного наследия регионального значения понимают объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации.

Как следует из преамбулы данного Федерального закона, государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Согласно пункту 3 статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ (в редакции действовавшей на дату принятия оспариваемого акта) границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела суды первой и апелляционной инстанций, констатировав принятие постановления Администрации (Правительства) Курганской области от 9 апреля 2003 года N 81 уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением порядка опубликования и введения в действие, руководствуясь частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, сделали вывод об отсутствии по настоящему делу такого основания.

Судебная коллегия по административным делам кассационного суда поводов не согласиться с данными выводами судебных инстанций не усматривает.

Суды первой и апелляционной инстанций обоснованно исходили из того, что охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации (подпункт 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Исходя из изложенного, проанализировав нормы регионального законодательства, суды правомерно пришли к выводу, что оспариваемое постановление принято Администрацией (Правительством) Курганской области в пределах компетенции.

Отклоняя доводы административного истца о нарушении порядка опубликования нормативного правового акта, суды обоснованно учли разъяснения, содержащиеся в пункте 31 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", согласно которым, если населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, была обеспечена возможность ознакомиться с его содержанием, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

В ходе рассмотрения дела судами установлено и материалами дела подтверждено, что на момент обращения с административным иском ЗАО "Универмаг" оспариваемый нормативный правовой акт вместе с приложениями был размещен на официальных сайтах Правительства Курганской области, Управления культуры Курганской области и Федеральной государственной информационной системы территориального планирования в информационно-коммуникационной сети "Интернет".

При таких данных суды правильно констатировали, что населению Курганской области возможность ознакомиться с содержанием постановления Администрации (Правительства) Курганской области от 9 апреля 2003 года N 81 в полном объеме была обеспечена, а оснований для признания его недействующим по мотиву нарушения порядка опубликования не имеется.

Выводы судебных инстанций исчерпывающе изложены в судебных актах, основаны на совокупности доказательств, которые оценены по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в частности, представленным в дело протоколам осмотра интернет-страниц дана правильная оценка с точки зрения относимости, допустимости и достаточности.

Ссылки на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации N 23-П от 27 мая 2021 года обоснованно отклонены судами как не имеющие правового значения.

Является законным и обоснованным вывод судебных инстанций о том, что постановление N 81 требованиям федерального законодательства не противоречит.

Доводы о недопустимости выделения региональным законодателем зоны центрального историко-культурного заповедного района как не предусмотренной Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ и Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года N 972, правильно отклонены судами первой и апелляционной инстанций.

В целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта (пункт 1 статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ).

Пункт 2 статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ определяет охранную зону как территорию, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Вышеприведённые нормы имеют целью создавать условия, необходимые для сохранения объектов исторического и культурного наследия и достижения баланса частных и публичных интересов.

Положение об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденное Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года N 865, действующее на момент возникновения спорых правоотношений, предусматривало, что исторические центры, кварталы, площади, улицы, памятные места, культурные слои древних городов и других населенных пунктов, природные и искусственные ландшафты, представляющие особую ценность, могут быть объявлены историко-культурными заповедными территориями (пункт 38).

Проанализировав в совокупности нормативные положения Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ, названного выше Постановления, Инструкции по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР, утвержденной Приказом Министерства культуры СССР от 24 января 1986 года N 33, а также Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года N 972, суды пришли к верному выводу о том, что утверждение границ центрального историко-культурного заповедного района не противоречит действующим нормативным правовым актам в области охраны объектов культурного наследия.

Пунктом 5 статьи 63 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ зоны охраны памятников истории и культуры, установленные в соответствии с законодательством РСФСР и законодательством Российской Федерации вокруг памятников истории и культуры республиканского и местного значения, предписано отнести соответственно к зонам охраны объектов культурного наследия федерального и регионального значения.

Пунктом 3 статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ урегулирован порядок установления, изменения и прекращения действия охранных зон, определен уполномоченный орган, принимающий соответствующие решения.

В этой связи утрата силы нормативными правовыми актами СССР не влечет прекращение действия законно установленных охранных зон.

Вывод судебных инстанций не противоречит пункту 24 названного выше Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, согласно которому в случае распространения на одну и ту же территорию в границах зон охраны объекта культурного наследия разных режимов использования земель и градостроительных регламентов на указанной территории действуют более строгие режимы использования земель и градостроительные регламенты вне зависимости от уровня и даты принятия акта органа государственной власти, утвердившего указанные режимы использования земель, требования к градостроительным регламентам и категории историко-культурного значения объекта культурного наследия.

Доводы административного истца не свидетельствуют о правовой неопределенности постановления Администрации (Правительства) Курганской области от 9 апреля 2003 года N 81.

Оспариваемые положения доступны для понимания субъектами регулируемых правоотношений, являются определенными, в них отсутствуют положения, препятствующие их единообразному уяснению и применению, поэтому суды правомерно не установили оснований для признания их недействующими по мотиву несоответствия требованию правовой определённости.

Доводы кассационной жалобы не свидетельствуют о том, что при рассмотрении данного дела судами первой и апелляционной инстанций были допущены существенные нарушения норм права, которые могли бы служить основанием для отмены судебных постановлений.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 329, статьей 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Курганского областного суда от 23 июля 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 26 октября 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу ЗАО "Универмаг" - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное определение изготовлено 15 июня 2022 года.

Председательствующий

Судьи