Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 15 июня 2022 г. по делу N 66а-1340/2022

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего

Ходус Ю.А.

судей

Калугина Д.М, Мироновой Н.В.

при секретаре

Кулагиной А.А.

с участием прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Яковлевой ЮД.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Бондаренко Т.В. о признании недействующим нормативного правового акта в части, по апелляционным жалобам Департамента градостроительства городского округа Самара, Думы городского округа города Самара на решение Самарского областного суда от 25 февраля 2022 года.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Ходус Ю.А. заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО11 судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Бондаренко Т.В. обратилась в Самарский областной суд с административным исковым заявлением, в обоснование которого указала, что является собственником земельного участка с кадастровым номером N и расположенных на нем двух жилых домов с кадастровыми номерами N и N. При проведении муниципального контроля администрацией внутригородского района Самары выявлено самовольное занятие Бондаренко Т.В. земельного участка и использование его совместно с земельным участком с кадастровым номером N. В целях устранения выявленных нарушений Бондаренко Т.В. обратилась в Департамент градостроительства г.о. Самары с заявлением о перераспределении земельного участка с кадастровым номером N и земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, но получила отказ в связи с тем, что часть земельного участка расположена в границах красных линий. Красные линии перенесены со схемы N 1 (основной чертеж) в схему N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры) и утверждены решением Думы г.о. Самары от 20 марта 2008 года N 39 в редакции решения Думы от 7.02.2012 N 181. В этой связи считает Генеральный план противоречащим требования статьи 23 Грк РФ и нарушающим ее права и законные интересы, поскольку лишает возможности реализовать надлежащим образом свои права на земельный участок.

Бондаренко Т.В. просила признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план г.о. Самара, утверждённый решением Думы г.о. Самары от 20 марта 2008 года N 539, в редакции решения Думы городского округа Самара от 07 февраля 2012 г. N 181, в части установления красных линий в границах земельного участка с кадастровым номером N

Представитель административного истца ФИО7 в судебном заседании поддержал уточненные заявленные требования на основании доводов, изложенных в административном исковом заявлении.

Представитель Думы г.о. Самары по доверенности ФИО8 просил отказать в удовлетворении заявленных требований в соответствии с позицией, изложенной в письменных возражениях.

Иные лица, участвующие в деле в судебное заседание не явились

Решением Самарского областного суда от 25 февраля 2022 года требование Бондаренко Т.В. удовлетворено.

Признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план городского округа Самары, утверждённый решением Думы городского округа Самары от 20 марта 2008 года N 539 в редакции Решения Думы городского округа Самары от 7 февраля 2012 года N 181, в части установления красных линий в границах земельного участка с кадастровым номером N.

В апелляционной жалобе Думы городского округа Самары просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объеме. Заявитель жалобы считает, что суд, руководствуясь при вынесении оспариваемого решения статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также ГрК РФ), нарушил нормы материального права, применив норму закона не подлежащую применению, при этом судом не были учтены подлежащие в данном случае применению нормы статей 2 и 9 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие ГрК РФ; вывод суда первой инстанции о том, что статьей 23 ГрК РФ не предусмотрено обозначение красных линий на документах генерального плана городского округа, не обоснован. Полагает, что ссылка суда первой инстанции на Порядок также является необоснованной. Кроме того, истец вправе уточнить границы спорного земельного участка в установленном законом порядке, однако, истец в административном порядке с соответствующим заявлением в Департамент градостроительства городского округа Самара не обращался.

В апелляционной жалобе Департамент градостроительства городского округа Самара просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Считает, что красные линии установлены правомерно, поскольку земельный участок, принадлежащий административному истцу, был поставлен на кадастровый учет 11 марта 2016 года, то есть после утверждения Генерального плана городского округа Самара. Кроме того, материалы дела не содержат доказательств каких-либо предпринятых заявителем действий, следовательно, нарушение прав является предположительным, материалы дела также не содержат доказательств того, что административный истец обращался в уполномоченные органы с целью перераспределения земельных участков, и ему в этом было отказано. Таким образом, совокупность условий для обжалования нормативного правового акта отсутствует, оспариваемый нормативный правовой акт является законным и не нарушает права административного истца.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, участвующим в деле прокурором и административным истцом представлены возражения, в которых они просят решение Самарского областного суда от 25 февраля 2022 года оставить без изменения.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Прокурор, участвовавший в деле в суде первой инстанции, предоставил возражения относительно апелляционных жалоб, в которых просил решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции прокурор отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Яковлева Ю.Д. в заключении полагала решение суда подлежащим оставлению без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Другие лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного заседания извещены в соответствии с главой 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Согласно статьи 150 КАС РФ, статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Изучив материалы дела, оценив имеющиеся в деле доказательства, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений относительно апелляционных жалоб, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Положениями статей 208, 213 и 215 КАС РФ установлено, что лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно подпункту "б" пункта 1, пункту 3 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации на картах, утверждаемых в составе генерального плана муниципального образования, отображаются автомобильные дороги местного значения, а также границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

Муниципальное образование город Самара является городским округом с внутригородским делением (статья 1 Закона Самарской области от 30 марта 2015 года N 23-ГД "Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской области").

Решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N 539 утвержден Генеральный план городского округа город Самара (далее также - Генеральный план), который официально опубликован в издании "Самарская Газета", N 59(3852), 3 апреля 2008 (карты и схемы), N 64(3857), 10 апреля 2008 года.

Решением Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 года N 181 "О внесении изменений в решение Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N539 "Об утверждении Генерального плана городского округа Самара" внесены изменения в части удаления красных линий застройки со схемы N 1 "Основной чертеж. Проектное решение" и нанесения их на схему N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры".

Рассматривая дело, суд первой инстанции верно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдением требований, предъявляемых к его форме и виду, опубликован в установленном порядке и по данным основаниям не оспаривается.

Из материалов дела следует, что Бондаренко Т.В. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N площадью 838, 25 кв. м, расположенный по адресу: "адрес".

На земельном участке расположены принадлежащие Бондаренко Т.В. на праве собственности жилые дома с кадастровыми номерами N и N

При проведении муниципального контроля администрацией внутригородского района Самары выявлено самовольное занятие Бондаренко Т.В. земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, и использование его совместно с земельным участком с кадастровым номером N

В целях устранения выявленных нарушений Бондаренко Т.В. обратилась в Департамент градостроительства г.о. Самары с заявлением о перераспределении земельного участка с кадастровым номером N и земельного участка, государственная собственность на который не разграничена.

Распоряжением Департамента N РД-1304 от 20 августа 2021 года Бондаренко Т.В. отказано в заключении соглашения о перераспределении земельных участков в связи с тем, что часть земельного участка расположена в границах красных линий.

Установлено, что земельный участок с кадастровым номером N поставлен на государственный кадастровый учет 7 августа 2008 года.

По сведениям, полученным из Департамента градостроительства городского округа Самары, часть указанного земельного участка расположена в границах красных линий.

Красные линии впервые были отображены на схеме N 1 "Основной чертеж. Проектное решение" Генерального плана.

Порядок отображения красных линий на чертежах и их утверждения на момент принятия решения Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 года N 181, которым красные линии были исключены из схемы N 1 "Основной чертеж. Проектное решение" и нанесены на схему N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры", был регламентирован Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 года N 150 (далее - Инструкция N 150), Инструкцией о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, введенной в действие постановлением Государственного комитета Российской Федерации по жилищной и строительной политике от 6 апреля 1998 года N 18-30 "О принятии и введении в действие РДС 30-201-98 "Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации" (далее - Инструкция РДС 30-201-98), которые применялись в части, не противоречащей Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьей 262 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации территории, в состав которых входят находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, обладая правом свободного на них доступа и использования имеющихся на этих участках природных объектов в пределах допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка, являются территориями общего пользования. К таким территориям относятся, в том числе площади, улицы, автомобильные дороги и проезды.

Земельные участки в границах территорий общего пользования, по общему правилу, находятся в государственной или муниципальной собственности, как обеспечивающие комплексное социально-экономическое развитие территорий, реализацию права граждан на благоприятную окружающую среду, на комфортную среду обитания (пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 сентября 2016 года N 1963-0).

Красные линии это линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории (пункт 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации), которые утверждаются в составе проекта планировки территории (подпункт "а" пункта 1 части 3 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а также проекта межевания территории (пункты 2 и 3 части 6 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации), подготовка которых осуществляется, в частности, для установления границ территорий общего пользования (часть 1 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации), для установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности, по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (пункт 2 части 2 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На основании частей 1, 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними. Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 1 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Из системного толкования приведенных норм права следует, что проект красных линий утверждается отдельными документами (план красных линий, разбивочный чертеж красных линий) в составе документации по планировке территории (пункт 4 раздела 3.2.1 Инструкции по разработке градостроительной документации, пункт 4.4 Инструкции РДС 30-201-98).

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что действующий с 9 июня 2017 года порядок установления и отображения красных линий, обозначающих границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, утвержденный приказом Минстроя России от 25 апреля 2017 года N 742/пр, также предусматривает, что красные линии считаются установленными или отмененными со дня утверждения проекта планировки территории или в случае, предусмотренном пунктом 1.9 Порядка, со дня утверждения проекта межевания территории, а поскольку Генеральный план городского округа Самара в оспариваемой части принят после введения в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации, то в силу статьи 9 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" Генеральный план не может содержать положений противоречащих Градостроительному кодексу Российской Федерации, в частности, о красных линиях, а лишь указывает на возможность применения ранее утвержденной градостроительной документации, но только в части, не противоречащей Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Суд исходил из того, что статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации не предусмотрено обозначение красных линий на документах генерального плана городского округа, поскольку проект красных линий утверждается отдельными документами в составе документации по планировке территории, такой проект в отношении спорного земельного участка не разрабатывался и не утверждался, утвержденные проекты планировки территории или проекты межевания территории суду не представлены, в материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие, что красные линии, проходящие через спорный земельный участок, обозначают фактически существующие в настоящее время улицы, проезды, автодороги.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, поскольку они обоснованы, соответствуют материалам дела, сделаны с учетом оценки представленных доказательств и основаны на правильном применении законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

Доводы апелляционных жалоб о несоответствии выводов суда положениям статьей 2 и 9 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" и сложившейся судебной практике, а также, что отображение красных линий в Генеральном плане является обоснованным, не влекут отмену решения суда, так как исходя из положений пункта 11 статьи 1, пункта 2 части 3, части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей на момент принятия решения Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 года N 181, отображение в Генеральном плане красных линий застройки не предусматривалось.

Вопросы подготовки и утверждения градостроительной документации в указанный период, как верно отметил суд первой инстанции, регламентировались также Инструкцией N 150, которая утратила силу с 23 июля 2018 года, и Инструкцией РДС 30-201-98, которые применялись в части, не противоречащей Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Так, пунктом 9 раздела 3.1.5 Инструкции N 150 предусматривалась возможность нанесения проектируемых красных линий на план современного использования территории (опорный план) при разработке генерального плана, совмещенного с проектом планировки.

Из пунктов 3.8 и 4.1 Инструкции РДС 30-201-98 следует, что красные и другие линии градостроительного регулирования подлежат обязательному отражению и учету в генеральных планах, совмещенных с проектами детальной планировки (согласно таблице соответствия Градостроительного кодекса Российской Федерации наименований градостроительной документации, утвержденной до его принятия, подлежащей инвентаризации, утвержденной приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 30 августа 2007 года N 85 "Об утверждении документов по ведению информационной системы обеспечения градостроительной деятельности", проект детальной планировки соответствует проекту планировки территории).

В пункте 4.3 Инструкции РДС 30-201-98 предусматривается, что в отдельных случаях красные линии могут устанавливаться до разработки градостроительной документации, закрепляя исторически сложившуюся систему улично-дорожной сети застроенных и озелененных территорий. В этом случае чертеж и акт установления (изменения) красных линий сопровождаются указанием на необходимость последующей детальной разработки.

При этом в пунктах 12 и 13 раздела 3.1.5 Инструкции N 150 также не предусмотрено отображение красных линий застройки на схеме транспортной инфраструктуры и схеме инженерной инфраструктуры генерального плана городского округа.

Таким образом, градостроительным законодательством, действовавшим в 2012 году, допускалась возможность нанесения на карты генерального плана красных линий только при их детальной разработке в соответствующих документах.

Изложенные выводы, вопреки доводам апелляционных жалоб, согласуются и с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции, действующей на дату вынесения судом решения (пункт 2 статьи 1, часть 1 статьи 9, статья 23, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3, 5 статьи 23, пункт 1 части 1 статьи 26, части 1, 4 статьи 41, подпункт "а" пункта 1 части 3 статья 42, часть 2, пункты 2 и 3 части 6 статьи 43), из системного толкования которых следует, что отображение на картах генерального плана местоположения объектов местного значения, автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит общий, планируемый характер, и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами, то есть сами по себе они не могут служить препятствием осуществления прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Границы таких территорий прорабатываются при подготовке документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на соответствующих картах красных линий.

Такое толкование учитывает позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 25 февраля 2016 года N 242-О, о недопустимости произвольного установления красных линий уполномоченными органами и необходимости разработки специального проекта красных линий на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий.

Вопреки вышеуказанным доводам апелляционных жалоб выводы суда основаны на правильном толковании и применении норм материального права, а также соответствуют сложившейся по рассматриваемому вопросу судебной практике, в том числе Верховного Суда Российской Федерации.

Доводы апелляционных жалоб о том, что наличие красных линий в границах спорных земельных участков не влечет нарушения прав и охраняемых законом интересов административного истца, судебная коллегия отклоняет, поскольку наличие красных линий лишает административного истца возможности в полной мере осуществлять владение и пользование земельным участком, производить реконструкцию имеющихся строений либо возводить новые строения.

Доводы апелляционных жалобах о том, что административный истец вправе уточнить границы спорных земельных участков в установленном порядке, подлежат отклонению как не имеющие правового значения для разрешения настоящего административного дела.

Доводы апелляционных жалоб о том, что спорные земельные участки образованы после принятия Генерального плана, утвержденного решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N 539, не могут повлечь отказ в удовлетворении заявленных требований, поскольку суд верно исходил из того, что статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации не предусмотрено обозначение красных линий на документах генерального плана городского округа, проект красных линий в составе документации по планировке территории в отношении спорных земельных участков не разрабатывался и не утверждался, в материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие, что красные линии, проходящие через спорный земельный участок, обозначают фактически существующие в настоящее время улицы, проезды, автодороги.

Ссылки в апелляционных жалобах на судебные акты, принятые по другим административным делам, не могут служить основанием для отмены решения суда по настоящему делу, поскольку нормы права применяются судом к определенным обстоятельствам, установленным по делу, решения по другим делам преюдициального значения при разрешении спора по данному делу не имеют, они приняты по иным фактическим обстоятельствам, с учетом конкретных доводов и доказательств, представленных сторонами.

Другие доводы апелляционных жалоб аналогичны доводам, заявлявшимся в суде первой инстанции, которым в соответствии со статьей 84 КАС РФ в решении суда дана надлежащая правовая оценка, а также не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, и на выводы суда о противоречии муниципального правового акта федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, не влияют.

Решение суда основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом надлежащим образом. Нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения применены судом правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену или изменение решения, судом допущено не было.

Оснований для отмены или изменения решения суда не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Самарского областного суда от 25 февраля 2022 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Думы городского округа Самара, Департамента градостроительства городского округа Самара - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Самарский областной суд в течение шести месяцев.

Мотивированное апелляционное определение составлено 16 июня 2022 года.

Председательствующий

Судьи