Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 29 июня 2022 г. по делу N 8а-8954/2022[88а-10115/2022]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Чирковой Т.Н.

судей Ладейщиковой М.В, Зариповой Ю.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Кыштымского городского округа на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 22 марта 2022 года по административному делу N 3а-341/2021 по административному иску Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу о признании не действующим в части решения Собрания депутатов Кыштымского городского округа Челябинской области от 23 декабря 2009 года N 170 "Об утверждении Генерального плана Кыштымского городского округа".

Заслушав доклад судьи Чирковой Т.Н, объяснения представителя администрации Кыштымского городского округа, Собрания депутатов Кыштымского городского округа, Главы Кыштымского городского округа Гавриловой А.О, доводы кассационной жалобы поддержавшей, заключение прокурора Тепловой М.Н, полагавшей апелляционное определение законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Собрания депутатов Кыштымского городского округа Челябинской области от 23 декабря 2009 года N 170 утвержден Генеральный план Кыштымского городского округа (далее - Генеральный план).

Департамент лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу обратился в суд с административным иском (с учетом уточнения требований) о признании не действующим с момента вступления решения суда в законную силу Генерального плана в части включения в границы Кыштымского городского округа земель государственного лесного фонда:

в границы г..Кыштым лесных участков, расположенных на землях Государственного лесного фонда Кыштымского лесничества Кыштымского участкового лесничества: квартал 54 выделы 3-8, 11, квартал 55 выделы 1-38, 40-52, 54, 56-63, 65-69, квартал 68 выделы 5-12, 19, 26, 28-31, 36, 38-40, квартал 167 выделы 17, 19, 22-31, 34, квартал 168 выделы 10-11, квартал 169 выделы 27, 33, квартал 177 выделы 1-20, 22-27, 31, 32, 33, 34, 35-42, квартал 178 выделы 1-6, 8-9, квартал 179 выделы 1, 2, 4-6, 8-20, 21, 22-30, 31, 32-48, квартал 180 выделы 1, 10, 16-29, квартал 181 выделы 13-15, 17-18, 25, 32, 33, квартал 186 выделы 17-18, 20, 21-23, 26, квартал 187 выделы 1-12, 14-22, квартал 188 выделы 1-15, 17-19, квартал 189 выделы 1-4, 7-9, 16-18, 27, квартал 193 выделы 10-11, 17, квартал 194 выделы 1-21, 23-29, квартал 195 выделы 1-3, 5-10, 12-29, квартал 196 выделы 1, 6, 7, квартал 199 выделы 2, 9, 11, 20, 21, 36-37, квартал 200 выделы 1-32, 33, 34, 35, 39, 40-46, 49-52, 10а, 1а, 25а, 2а, 4а, 6а, 7а, 8а, 9а, квартал 201 выделы 1-9, 11, 12, 14, 15, 17, 22-27, квартал 205 выделы 1, 2, 3, 9, 10, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 24-29, 41-45, квартал 206 выделы 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 16, 18, 21, 22, 24, квартал 207 выделы 1-23, 24, 25-27, 30-34, 36-38, квартал 209 выделы 7, 10-12, 14, 18-20, 24-33, 39-42, квартал 210 выделы 1-4, 5, 6-10, 11, 12-33, 36-42, 44-49, квартал 211 выделы 1-6, 12, 16, 20-22, 25-27, 30-33, 35-38, квартал 215 выделы 10-19, 23-27, 36-38, 44-48, 55-58, 70-75, квартал 216 выделы 1-13, 15-66, 69-82, квартал 217 выделы 1-23, 26-28, квартал 218 выделы 18-19, 24, 25, 26, 28-29, 32-36, 37, квартал 219 выделы 1-9, 11-22, 24, квартал 221 выделы 9, 18, 23, квартал 222 выделы 1-9, квартал 223 выделы 1, 2-15, квартал 224 выделы 1-14, 16-27, квартал 225 выделы 1-23, квартал 227 выделы 1-18, квартал 229 выделы 1-6, 8, 21, квартал 230 выделы 3, 11, квартал 231 выделы 2, 3, 10, квартал 232 выделы 1-12, 18, 25, 27, 30, квартал 233 выделы 1-28, 40, квартал 234 выделы 1-26, 27, 28, 29, 32, квартал

235 выделы 1-15;

в границы п. Белое Озеро лесных участков, расположенных на землях Государственного лесного фонда Кыштымского лесничества Кыштымского участкового лесничества: квартал 118 выдел 8, 17, 25, 26, 27, 29, 37, 42, 45;

в границы п. Слюдорудник лесных участков, расположенных на землях Государственного лесного фонда Кыштымского лесничества Кыштымского участкового лесничества: квартал 46 выдел 17-18, 24, 26, 28, 30, 32, 33, 34, 36, 37, квартал 47 выдел 1-2, 25, 39, квартал 60 выдел 5-9, 11-15, 26, квартал 61 выдел 2, 27, 63;

в границы п. Анбашская лесных участков, расположенных на землях Государственного лесного фонда Кыштымского лесничества Кыштымского участкового лесничества: квартал 67 выдел 50, квартал 79 выдел 4-6;

в границы п. Увильды лесных участков, расположенных на землях Государственного лесного фонда Кыштымского лесничества Кыштымского участкового лесничества: квартал 149 выдел 22, 23, 31-35, 39-41, 45, 48, квартал 150 выдел 24-25, 39, квартал 156 выдел 4-9;

в границы п. Косой Мост лесных участков, расположенных на землях Государственного лесного фонда Кыштымского лесничества Кыштымского участкового лесничества: квартал 135 выдел 45, 34, 32, 44, 72, 70, 58, 43, 73, 33, 21;

в границы п. Северный лесных участков, расположенных на землях Государственного лесного фонда Каслинского лесничества Аракульского участкового лесничества: квартал 101 выделы 17, 20-33, 43-44, 53-55, 61, 64, 66, 68, 73, 74, 76, 78-79, квартал 102 выделы 4, 13, 14, 17, 18, 21-24, 27, 30-34, 39-40, квартал 110 выделы 8-10, 22, 26-27, 36, 42, 44, 45, 46, квартал 111 выделы 1-6, 10, 13, 15, 18, 20, 22-25, 27, 29-32, квартал 120 выделы 16, 18, 19;

в границы п. Рипус лесных участков, расположенных на землях Государственного лесного фонда Кыштымского лесничества Кыштымского участкового лесничества: квартал 124 выделы 2, 3, 4, 6, 7, 8, квартал 154 выделы 7-9, 12-13, 20, 22, 28, 30;

в границы п. Южная Кузнечиха лесных участков, расположенных на землях Государственного лесного фонда Кыштымского лесничества Егозинского участкового лесничества: квартал 5 выделы 15, 22, 37, 45-46, 51, 53, 56, 61-62, 68, квартал 6 выделы 9, 15, 17, 18, 28-32, 37-41, 45, 48-51, квартал 15 выделы 37, квартал 16 выделы 1-4, 19;

в границы п. Кувалжиха лесных участков, расположенных на землях Государственного лесного фонда Кыштымского лесничества Егозинского участкового лесничества: квартал 60 выделы 28-29, Кыштымского лесничества Кыштымского участкового лесничества квартал 163 выделы 16, 24, 25, 26, 32, 46, квартал 173 выделы 1, 61;

в границы п. Большие Егусты лесных участков, расположенных на землях Государственного лесного фонда Кыштымского лесничества Кыштымского участкового лесничества: квартал 114 выделы 35, 37, квартал 128 выделы 18, 26, 29, квартал 129 выделы 2-6, 7, 18-21, 34-40, 53, 68, 69, 71;

в границы п. Канифольный лесных участков, расположенных на землях Государственного лесного фонда Кыштымского лесничества Кыштымского участкового лесничества: квартал 173 выделы 15, 18, 20, 29, 32, 36, 38, 45-47, 57-60, квартал 174 выделы 17-23, 29-34, 40, 45-49, 53-58, квартал 183 выделы 5-6, 9-10, 13-15, 19-20, 38-41, квартал 184 выделы 1-4, 6, 9, 23, 26, 30, 31, 32, 36, 38, 50, 52, 57, 58;

в границы п. Тайгинка лесных участков, расположенных на землях Государственного лесного фонда Кыштымского лесничества Кыштымского участкового лесничества: квартал 78 выделы 6, 7, 18-24, 33-38, 44-46, 48-49, 51, 52-54, 55, 56-57, 59-63, 69, квартал 79 выделы 15-20, 25-28, 31-36, 39-45, квартал 80 выделы 21, 26-28, 30-34, квартал 91 выделы 14, 31, 32, квартал 92 выделы 1, 2, 4, 6-40, квартал 93 выделы 1-42, квартал 107 выделы 3-7, 9-10, 12-27, 34-49, квартал 108 выделы 1-13, 17-33, 42-52, 63-67, 77-78, квартал 122 выделы 3-18, 35, 56, квартал 123 выделы 1-2, 22.

Требования административный истец мотивировал тем, что оспариваемый акт принят с нарушением установленной действующим законодательством процедуры согласования проекта генерального плана с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в нарушение статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, норм Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", что препятствует органам федеральной власти осуществлять мероприятия по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.

Решением Челябинского областного суда от 29 декабря 2021 года требования административного истца оставлены без удовлетворения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 22 марта 2022 года решение суда отменено, принято новое решение, которым административный иск удовлетворён, решение Собрания депутатов Кыштымского городского округа Челябинской области от 23 декабря 2009 года N 170 в оспариваемой части признано не действующим со дня принятия апелляционного определения.

В поданной 05 мая 2022 года кассационной жалобе администрация Кыштымского городского округа, ссылаясь на несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права, просит отменить апелляционное определение и оставить в силе решение суда первой инстанции.

Департамент лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу, Прокуратура Челябинской области направили письменные возражения на доводы кассационной жалобы.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом и заблаговременно, ходатайств, препятствующих рассмотрению дела, не заявляли, поэтому судебная коллегия рассмотрела административное дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационной жалобы в соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких оснований по настоящему административному делу не имеется.

При рассмотрении настоящего дела суд первой инстанции, констатировав принятие Генерального плана уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением порядка опубликования и введения в действие, руководствуясь частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, сделал вывод об отсутствии по настоящему делу такого основания в связи с соблюдением представительным органом местного самоуправления процедуры, предусмотренной статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции, согласившись с выводом о принятии нормативного правового акта уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением порядка его опубликования и введения в действие, пришел к заключению об ошибочности суждений суда первой инстанции о соблюдении при утверждении Генерального плана порядка перевода земель из одной категории в другую, поэтому отменил решение суда и удовлетворил требования административного истца.

Выводы суда апелляционной инстанции основаны на совокупности доказательств, которые оценены по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, соответствуют нормам материального права, регулирующим спорные правоотношения.

Согласно части 8 статьи 24 и части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьей 25 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, в случае, если предложения, содержащиеся в таком проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования Российской Федерации планируемых границ земель лесного фонда, находящихся в собственности Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов. При установлении или изменении границ населенных пунктов в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности (абзац восьмой пункта 1 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации).

Нарушение установленного Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием для признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 2 части 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населенного пункта.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 года N 178 утверждено Положение о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных образований (далее - Положение, здесь и далее в редакции, действовавшей в период подготовки оспариваемого Генерального плана).

Согласно пункту 2 Положения организацию согласования проекта документа территориального планирования обеспечивает орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (орган местного самоуправления), являющийся заказчиком разработки проекта документа территориального планирования.

Заказчик в силу подпункта "а" пункта 5 Положения и норм части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации должен направить проект документа территориального планирования на согласование в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере градостроительства (далее - уполномоченный орган в сфере градостроительства) в случае, если проект предполагает изменение границ земель лесного фонда Российской Федерации.

Без проведения необходимых согласительных процедур проект документа территориального планирования не может представляться на утверждение и утверждаться (абзац 3 пункта 4 Положения).

Уполномоченным органом в сфере градостроительства на момент принятия Генерального плана являлось Министерство регионального развития Российской Федерации (далее - Минрегион России) согласно Положению, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 года N 40.

В соответствии с действующим на момент возникновения спорных правоотношений Положением о Федеральном агентстве лесного хозяйства (далее - Рослесхоз), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 года N 283, Рослесхоз являлся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений, находился в ведении Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, в силу пункта 5.2.7 Положения осуществлял полномочия по рассмотрению в установленном порядке материалов о переводе земель лесного фонда в земли других категорий.

Аналогичные полномочия закреплены за Рослесхозом в действующем Положении, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года N 736.

Таким образом, Рослесхоз является федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным осуществлять согласование включения земельных участков из состава земель лесного фонда в границы населённых пунктов и изменение категории земель, которое оформляется путем подготовки заключений.

Проанализировав нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, суд апелляционной инстанции правомерно заключил, что при включении в границы населенного пункта лесных участков, расположенных на землях лесного фонда, посредством установления и изменения границы населенного пункта необходимо обеспечить процедуру согласования проекта генерального плана с Рослесхозом, что соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации об особом правовом режиме лесного фонда (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2010 года N 238-О-О).

Достоверно установив в ходе рассмотрения дела частичное наложение границ земель г. Кыштым, пос. Белое озеро, пос. Слюдорудник, пос. Анбашская, пос. Увильды, пос. Косой Мост, пос. Северный, пос. Рипус, пос. Южная Кузнечиха, пос. Кувалжиха, пос. Большие Егусты, пос. Канифольный, пос. Тайгинка Кыштымского городского округа в соответствии с Генеральным планом и границ находящихся в федеральной собственности лесных участков, убедившись в отсутствии согласования проекта Генерального плана с Рослесхозом, суд апелляционной инстанции пришел к верному выводу о существенном нарушении процедуры согласования при подготовке проекта Генерального плана, повлекшем нарушение порядка перевода земель из одной категории в другую, и, соответственно, о наличии оснований для признания нормативного правового акта не действующим в оспариваемой части с момента вступления судебного акта в законную силу.

Как установлено судами и следует из материалов дела, проект Генерального плана был направлен в Минрегион России 26 августа 2009 года, получен адресатом 11 сентября 2009 года, а 23 декабря 2009 года Генеральный план принят представительным органом местного самоуправления в связи с непоступлением заключения по проекту от уполномоченного органа.

Таким образом, доказательства получения административным ответчиком положительного сводного заключения на проект документа территориального планирования до принятия оспариваемого нормативного правового акта материалы административного дела не содержат.

Поскольку именно Рослесхоз является федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным осуществлять согласование включения земельных участков из состава земель лесного фонда в границы населенных пунктов и изменение категории земель, которое оформляется путем подготовки заключений, суд апелляционной инстанции правомерно заключил, что нарушение срока направления ответа иным (неуполномоченным) органом (в данном случае Минрегионом России) не может служить основанием для вывода о соблюдении порядка принятия генерального плана (часть 8 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Каких-либо доказательств, свидетельствующих о получении положительного заключения Рослесхоза по проекту генерального плана административным ответчиком, на котором в силу положений части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации лежит бремя доказывания законности оспариваемого нормативного правового акта, не представлено.

Напротив, как следует из письма от 13 сентября 2009 года, рассмотрев проект Генерального плана, Рослесхоз не согласовал его, указав на необходимость доработки направленного проекта.

Отсутствие положительного заключения Рослесхоза, подготовленного в рамках предусмотренного статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации согласования проекта документа территориального планирования, свидетельствует, как правильно указал суд апелляционной инстанции, о существенном нарушении порядка принятия Генерального плана.

Поскольку лесные участки из земель лесного фонда в силу прямого указания закона находятся в федеральной собственности, доводы о регистрации права собственности Российской Федерации на лесные участки после утверждения Генерального плана правового значения не имеют и не опровергают выводы суда апелляционной инстанции.

Ссылки на давность материалов лесоустройства не свидетельствуют о получении положительного заключения Рослесхоза по проекту Генерального плана.

Подлежат отклонению доводы жалобы о наличии на спорных территориях земельных участков, правообладателями которых являются физические лица.

С учетом принятия Федерального закона от 29 июля 2017 года N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель" физические лица не лишены возможности защитить свои права и законные интересы способами, предусмотренными гражданским законодательством.

Доводы кассационной жалобы не опровергают выводы суда апелляционной инстанции, не свидетельствуют о том, что при рассмотрении данного дела им были допущены существенные нарушения норм права, которые могли бы служить основанием для отмены судебного постановления.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 329, статьей 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 22 марта 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации Кыштымского городского округа - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное определение изготовлено 29 июня 2022 года.

Председательствующий

Судьи