Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 18 мая 2022 г. по делу N 8а-8209/2022[88а-11095/2022]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Шеломановой Л.В.

судей Жудова Н.В, Рахманкиной Е.П, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу административного истца Ульянченко Дарьи Владимировны на решение Мещанского районного суда г. Москвы от 11 мая 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 19 октября 2021 года, вынесенные по административному делу N 2а-391/2021 по административному исковому заявлению Ульянченко Дарьи Владимировны к Департаменту образования и науки г. Москвы о признании бездействия незаконным, обязании реализовать право на бесплатное дошкольное образование, заслушав доклад судьи Шеломановой Л.В, представителя административного ответчика по доверенности Иванова А.В, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Ульянченко Д.В, действуя в интересах несовершеннолетнейей дочери Ульянченко А.С, обратилась в суд с административным исковым заявлением к Департаменту образования и науки города Москвы (далее - Департамент образования г. Москвы) о признании незаконным бездействия, выразившееся в необеспечении ребенка местом в дошкольном образовательном учреждении (далее - ДОУ) ГБОУ г. Москвы "Школа N1788".

В качестве мер по восстановлению нарушенного права просила обязать административного ответчика в течение одного месяца со дня вступления решения суда по настоящему делу в законную силу обеспечить ее ребенка местом в группе полного дня ГБОУ г. Москвы "Школа N1788".

В обоснование доводов указала, что 9 октября 2020 года административный истец обратилась в Департамент образования г. Москвы с заявлением о предоставлении ребенку места в названном дошкольном учреждении, находящемся в доступной близости от места ее проживания.

10 ноября 2020 года ГБУ г. Москвы "Городской психолого-педагогический центр Департамента образования и науки г. Москвы" по поручению Департамента дан ответ об отказе в предоставлении ребенку места в указанном дошкольном образовательном учреждении без указания законных причин.

Указанное свидетельствует, по мнению административного истца, о ненадлежащем исполнений административным ответчиком полномочий, возложенных на него законом, и о нарушении конституционного права ребенка на доступное бесплатное дошкольное образование.

Решением Мещанского районного суда г. Москвы от 11 мая 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением Московского городского суда от 19 октября 2021 года в удовлетворении заявленных Ульянченко Д.В. требований отказано.

В кассационной жалобе административным истцом ставится вопрос об отмене постановленных по делу судебных актов, как не соответствующих нормам материального и процессуального права, и принятии нового решения об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Судебная коллегия в силу части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, проверив материалы дела, оценив имеющиеся в деле доказательства, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 329 КАС РФ, при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Согласно части 2 статьи 328 КАС РФ, основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса.

Из содержания части 1 статьи 218, части 2 статьи 227 КАС Российской Федерации следует, что необходимым условием для удовлетворения административного иска, рассматриваемого в порядке главы 22 КАС Российской Федерации, является наличие совокупности обстоятельств, свидетельствующих о несоответствии оспариваемого решения, действий (бездействия) административного ответчика требованиям действующего законодательства и нарушении в связи с этим прав административного истца.

Как следует из судебных актов Ульянченко Д.В. является матерью несовершеннолетней дочери ФИО6, 6 декабря 2016 года рождения.

Административным истцом 9 октября 2020 года подано заявление о зачислении несовершеннолетней дочери в государственную образовательную организацию системы образования города Москвы, реализующую основную общеобразовательную программу дошкольного образования, желаемым (приоритетным) дошкольным образовательным учреждением в заявлении указано ГБОУ "Школа N 1788", указан желаемый год поступления 2020/2021 учебный год.

Несовершеннолетняя ФИО6 зарегистрирована в электронную очередь для поступления в дошкольную группу указанного учреждения.

23 октября 2020 года административный истец обратилась в Департамент образования г. Москвы с заявлением о предоставлении ребенку места в выбранном дошкольном образовательном учреждении.

Письмом Городского психолого-педагогического центра Департамента образования г. Москвы от 10 ноября 2020 года N 01-56/ОП/03-2445/20 заявителю было сообщено о том, что дошкольные группы данной государственной образовательной организации, реализующей программы дошкольного образования, выбранной в электронном заявлении, полностью укомплектованы в соответствии с предельной наполняемостью, предусмотренной СанПиН 2.4.1.3049-13 "Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций". Также Ульянченко Д..В. была информирована о том, что места в дошкольных группах ГБОУ "Школа N 1788" по мере их освобождения будут предоставляться детям в соответствии с очередностью и наличием льгот.

Отказывая в удовлетворении требований Ульянченко Д.В, суды, исследовав и оценив по правилам статьи 84 КАС РФ доказательства по делу, учитывая положения Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", предусматривающие гарантии прав и законных интересов ребенка в сфере образования, и содержащие в связи с этим правила организации приема на обучение по основным общеобразовательным программам, пришли к выводам о том, что со стороны административного ответчика не имело места незаконное бездействие в области обеспечения права ребенка ФИО6 на дошкольное образование. При этом, суды исходили из того, что по состоянию на 10 ноября 2020 года дошкольные группы в образовательном учреждение выбранном административным истцом, укомплектованы полностью в соответствии с предельной наполняемостью.

С указанными выводами суда согласился суд апелляционной инстанции.

Между тем, суд кассационной инстанции находит приведенные выше выводы судов преждевременными в силу следующего.

Положения статьи 43 Конституция Российской Федерации устанавливают право каждого на образование и гарантируют общедоступность и бесплатность, в том числе, дошкольного образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях.

Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года, вступила в силу для СССР 15 сентября 1990 года) предписывает уделять первоочередное внимание наилучшему обеспечению интересов ребенка во всех действиях в отношении детей независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами, устанавливает обязанность государств-участников обеспечить ребенку такую защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия, принимая во внимание права и обязанности его родителей, опекунов или других лиц, несущих за него ответственность по закону, и с этой целью принимать все соответствующие законодательные и административные меры (статья 3).

В силу статьи 2 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод никому не может быть отказано в праве на образование.

Государство при осуществлении функций, которые оно принимает на себя в области образования и обучения, уважает право родителей обеспечивать такое образование и такое обучение, которые соответствуют их религиозным и философским убеждениям.

Статья 2 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод запрещает отказ в праве на образование. Это положение не содержит исключений, и его структура такая же, что и статей 2, 3, пункта 1 статьи 4 и статьи 7 Конвенции ("никто не может... "), которые содержат фундаментальные ценности демократических обществ, объединяемых Советом Европы. В демократическом обществе право на образование, которое является необходимым в поддержании иных прав человека, играет огромное значение, поэтому ограничительная интерпретация первого предложения статьи 2 Протокола N 1 не будет соответствовать смыслу этого предложения. Указанное право также должно быть интерпретировано с учетом других международных актов, в том числе Всеобщей декларации прав человека (статья 26), Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (статья 13), Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации (статья 5), Конвенции о правах ребенка (статья 28). Нет сомнений в том, что право на образование гарантирует доступ к основному общему образованию, важному для начального этапа развития ребенка (пункты 60 - 67 постановления от 13 декабря 2005 года).

Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года, вступила в силу для СССР 15 сентября 1990 года) предписывает уделять первоочередное внимание наилучшему обеспечению интересов ребенка во всех действиях в отношении детей независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами, устанавливает обязанность государств-участников обеспечить ребенку такую защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия, принимая во внимание права и обязанности его родителей, опекунов или других лиц, несущих за него ответственность по закону, и с этой целью принимать все соответствующие законодательные и административные меры (статья 3).

В силу статьи 2 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод никому не может быть отказано в праве на образование.

Общественные отношения, возникающие в сфере образования в связи с реализацией права на образование, обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования и созданием условий для реализации права на образование, регулируются Федеральным законом от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон об образовании), также гарантирующим право на образование в Российской Федерации независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств, общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами (статья 5).

Федеральный законодатель, регламентируя вопросы организации приема на обучение по основным общеобразовательным программам, предусмотрев, что правила приема в государственные и муниципальные образовательные организации на обучение по основным общеобразовательным программам должны обеспечивать прием в образовательную организацию граждан, имеющих право на получение общего образования соответствующего уровня и проживающих на территории, за которой закреплена указанная образовательная организация, в приеме в которую может быть отказано только по причине отсутствия в ней свободных мест, одновременно закрепил право родителей (законных представителей) ребенка в таком случае для решения вопроса о его устройстве в другую общеобразовательную организацию обращаться в орган местного самоуправления, осуществляющий управление в сфере образования (части 3 и 4 статьи 67 Закона об образовании).

Согласно пункту 4 части 1 статьи 8 Закона об образовании организация предоставления общего образования в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования.

Исходя из пункта 3 части 1 статьи 10 Закона города Москвы от 20 июня 2001 года N 25 "О развитии образования в городе Москве", пунктов 1 и 4.2.16 Положения о Департаменте образования и науки города Москвы, утвержденного Постановлением Правительства Москвы от 27 сентября 2011 года N 447-ПП, организация предоставления в государственных образовательных организациях города Москвы общего образования, в том числе дошкольного, отнесена к ведению департамента образования и науки города Москвы (ранее - Департамент образования города Москвы).

Департамент образования и науки города Москвы является отраслевым органом исполнительной власти города Москвы, осуществляющим государственное управление и проводящим государственную политику в сфере образования, обеспечивающим функционирование в интересах жителей города Москвы системы образования и реализацию конституционного права на образование, а также организацию и предоставление государственных услуг в области дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного, среднего профессионального, высшего образования (пункт 1 Положения о Департаменте образования и науки города Москвы, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 27 сентября 2011 года N 447-ПП).

Исходя из приведенных норм административный ответчик в случае отсутствия свободных мест в выбранном дошкольном образовательном учреждении предлагает свободные места в других учреждениях, прежде всего, в доступной близости от места проживания ребенка, а при невозможности обустройства принимает меры с целью обеспечить ребенку возможность получения дошкольного образования в иных формах с сохранением учета ребенка в соответствующем списке, таким образом, нельзя признать обоснованным вывод судов первой и апелляционной инстанций об отсутствии нарушения прав Ульянченко Д.В. и ее несовершеннолетнего ребенка, поскольку из обстоятельств дела усматривается обратное.

В соответствии с положениями части 3 статьи 67 Закона об образовании Правила приема на обучение по основным общеобразовательным программам должны обеспечивать прием всех граждан, которые имеют право на получение общего образования соответствующего уровня, если иное не предусмотрено названным Федеральным законом.

Частью 3 указанной статьи предусмотрено, что правила приема в государственные и муниципальные образовательные организации на обучение по основным общеобразовательным программам должны обеспечивать прием в образовательную организацию граждан, имеющих право на получение общего образования соответствующего уровня и проживающих на территории, за которой закреплена указанная образовательная организация.

Аналогичное положение закреплено в Порядке приема граждан на обучение по образовательным программам начального общего, основного общего и среднего общего образования, утвержденном приказом Минобрнауки России от 22 января 2014 года N 32.

Данными нормами права предусмотрено, что организация предоставления общего образования в государственных и муниципальных образовательных организациях осуществляется с учетом места проживания граждан.

Такое правовое регулирование призвано обеспечить равные для всех права и возможность получения образования, что предполагает не только экономическую доступность, но и физическую доступность, под которой в Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования и статье 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах понимается безопасная физическая досягаемость образования либо посредством посещения учебного заведения, находящегося на разумном географическом удалении, либо путем получения доступа к современным технологиям (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации 15 мая 2006 года N 5-П).

Исходя из приведенных норм на административном ответчике лежит обязанность принять конкретные меры, направленные на обеспечение права несовершеннолетних детей, проживающих на конкретной территории, на получение на общедоступной и бесплатной основе соответствующего образования, в том числе начальное общее, основное общее и среднее общее, по месту их проживания, в связи с чем, нельзя признать обоснованным вывод судов первой и апелляционной инстанций об отсутствии нарушения прав административных истцов и их несовершеннолетнего ребенка, поскольку из обстоятельств дела усматривается обратное.

Как следует из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, изложенных в пункте 24 Постановления Пленума от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", доказывание по административным делам осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 КАС РФ).

Указанный принцип выражается, в том числе, в принятии предусмотренных Кодексом мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения дела (часть 1 статьи 63, части 8, 12 статьи 226, часть 1 статьи 306 КАС РФ).

Согласно пункту 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Вопреки положениям статьи 3, части 2 статьи 14 КАС РФ, правовым позициям Верховного Суда Российской Федерации, судебные инстанции, нарушив принцип состязательности, уклонившись от активной роли по выявлению и истребованию надлежащих доказательств для правильного разрешения дела, не осуществив всестороннюю и полную проверку доводов административных истцов, постановили судебные акты, основанные на неисследованных и неподтвержденных доказательствах, поскольку в материалах дела отсутствуют доказательства невозможности зачисления ребенка в образовательное учреждение по месту проживания.

Из материалов административного дела следует, что суд, разрешая административный иск, требования административного истца о признании незаконным бездействия Департамента образования и науки города Москвы в части непринятия должных мер в решении вопроса устройства ребенка в ДОУ города Москвы, находящимся в доступной близости от места проживания, по сути, рассмотрены не были.

Разрешая требования, суд ограничился исследованием вопроса соблюдения административным ответчиком порядка рассмотрения заявления административного истца о предоставлении ее дочери места в ГБОУ "Школа N 1788".

При таких обстоятельства дела заслуживают внимание доводы кассационной жалобы о неисследовании судом вопроса о возможности предоставления на дату обращения Ульянченко Д.В. Департаментом образования г. Москвы места в других дошкольных учреждениях, находящихся в доступной близости от места проживания ребенка.

С учетом указанного, принятые по делу судебные акты не могут быть признаны законными и обоснованными, в силу чего они подлежат отмене, с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, так как при рассмотрении дела им не были установлены все юридически значимые для правильного разрешения административного спора обстоятельства.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Мещанского районного суда г. Москвы от 11 мая 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 19 октября 2021 года отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в Мещанский районный суд г. Москвы.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председательствующий

Судьи