Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 13 июля 2022 г. по делу N 8а-10090/2022[88а-11434/2022]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего: Городкова А.В, судей: Зеленского А.М, Жидковой О.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Алексеевой М. С. на решение Череповецкого городского суда Вологодской области от 28 декабря 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Вологодского областного суда от 05 апреля 2022 года по административному делу N 2а-5889/2021 по административному исковому заявлению Алексеевой М. С, действующей в интересах "данные изъяты", к Управлению образования мэрии г.Череповца о признании бездействия незаконным и возложении обязанности

Заслушав доклад судьи Зеленского А.М, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Алексеева М.С. является матерью "данные изъяты".

С целью реализации права несовершеннолетнего ребенка на дошкольное образование, 25 августа 2021 года Алексеева М.С. обратилась в Управление образования мэрии г.Череповца с заявлением о переводе ребенка из МАДОУ "Детский сад N 72" в детские сады Зашекснинского района (МАДОУ "Детский сад N17", МАДОУ "Детский сад N30") в связи со сменой места жительства.

Управлением образования мэрии г.Череповца в ответе N 04-01-29/OT-614 от 20 сентября 2021 года в переводе ребенка было отказано в связи с отсутствием мест, заявление о переводе зарегистрировано в очереди: в МАДОУ "Детский сад N17" - 72 место, МАДОУ "Детский сад N30" - 77 место (по состоянию на 20 сентября 2021 года).

Не согласившись с указанным ответом, 13 октября 2021 года Алексеева М.С, действуя в интересах несовершеннолетней дочери, обратилась в суд с исковым заявлением к Управлению образования мэрии г.Череповца.

В обоснование требований указала, что с ребенком зарегистрированы и проживают по адресу "адрес". 1 "адрес". Ребенок был своевременно поставлен на учет в Управлении образования мэрии г.Череповца для направления в детский сад по месту жительства. На настоящий момент дочь посещает МБДОУ "Детский сад N72". В связи с переездом было написано заявление на перевод ребенка в детские сады Зашекснинского района. В настоящее время ребенку необходимо место в группе полного дня в МДОО на закрепленной территории г.Череповца с учетом территориальной доступности в соответствии с постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 сентября 2020 года N28 "Об утверждении санитарных правил СП 2.4. 3648-20 "Санитарно-эпидемиологические требования к организациям воспитания и обучения, отдыха и оздоровления детей и молодежи". Бездействие административного ответчика нарушает права её дочери, является незаконным, поскольку, отказывая ребенку в поступлении в детский сад по месту жительства на основании отсутствия свободных мест, мэрия уклоняется от исполнения обязанностей, возложенных на неё законом. Орган местного самоуправления обязан предвидеть соответствующие потребности в местах в детских дошкольных образовательных учреждениях, своевременно принимать меры к увеличению числа либо вместимости существующих общеобразовательных учреждениях и их финансированию для создания всех санитарных норм. Просила возложить на Управление образования мэрии г.Череповца предоставить дочери "данные изъяты" место в группе полного дня в МДОО на закрепленной территории г.Череповца с учетом территориальной доступности.

Решением Череповецкого городского суда Вологодской области от 28 декабря 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Вологодского областного суда от 05 апреля 2022 года, в удовлетворении административных исковых требований Алексеевой М.С. отказано.

На вступившие в законную силу судебные постановления административный истец подал кассационную жалобу, в которой ставится вопрос об их отмене. В обоснование жалобы приводятся доводы о нарушении судами норм материального права.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судами первой и апелляционной инстанций не допущено.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 15 мая 2006 года N 5-П указал, что государство и муниципальные образования, исходя из конституционного требования общедоступности дошкольного образования независимо от места жительства, обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть. Недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

Законодательные гарантии конституционного права ребенка на доступное дошкольное образование закреплены в Федеральном законе от 24 июля 1998 года N124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", а также в Федеральном законе от 29 декабря 2012 года N273-Ф3 "Об образовании в Российской Федерации".

Статьей 5 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N273-Ф3 "Об образовании в Российской Федерации" определено, что право на образование в Российской Федерации гарантируется независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, места жительства, а также других обстоятельств. В Российской Федерации гарантируется общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, в том числе дошкольного образования.

Исходя из положений, предусмотренных статьей 67 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N273-Ф3 "Об образовании в Российской Федерации", получение дошкольного образования в образовательных организациях может начинаться по достижении детьми возраста двух месяцев. Правила приема на обучение по основным образовательным программам должны обеспечивать прием всех граждан, которые имеют право на получение общего образования соответствующего уровня. Правила приема в государственные и муниципальные образовательные учреждения на обучение по основным общеобразовательным программам должны обеспечивать также прием в образовательную организацию граждан, имеющих право на получение общего образования соответствующего уровня и проживающих на территории, за которой закреплена указанная образовательная организация. В приеме в государственную или муниципальную образовательную организацию может быть отказано только по причине отсутствия в ней свободных мест.

Организация предоставления общедоступного и бесплатного, в том числе дошкольного, образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях отнесена к полномочиям местного самоуправления муниципальных районов и городских округов (пункт 1 части 1 статьи 9 указанного Закона).

Пунктом 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержание детей в муниципальных образовательных организациях относятся к вопросам местного значения городского округа.

Аналогичные нормативные положения закреплены в "Порядке приема на обучение по образовательным программам начального общего, основного общего и среднего общего образования", утвержденном приказом Минпросвещения России от 02 сентября 2020 года N458.

Таким образом, закрепляя право на общедоступное, бесплатное дошкольное образование в государственных или муниципальных учреждениях, действующее законодательство определяет обязанность государства и муниципальных образований обеспечивать прием на обучение по основным общеобразовательным программам всех граждан, которые имеют право на получение общего образования соответствующего уровня.

В соответствии с пунктами 4, 5 части 1 статьи 9 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N273-Ф3 "Об образовании в Российской Федерации" органы местного самоуправления осуществляют создание, реорганизацию и ликвидацию муниципальных образовательных учреждений.

Таким образом, орган местного самоуправления должен предвидеть соответствующую потребность в местах в дошкольных образовательных учреждениях, своевременно принимать меры к увеличению числа либо вместимости существующих образовательных учреждений и их финансированию для создания всех необходимых санитарных и иных условий по осуществлению ими образовательной деятельности.

С учетом изложенных норм закона, к юридически значимым обстоятельствам, которые должен установить суд при разрешении спора, связанного с реализацией права ребенка на получение дошкольного образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях, относятся: достижение ребенком двухмесячного возраста; наличие права на преимущественное предоставление места в детском дошкольном учреждении; наличие (отсутствие) мест в детских дошкольных образовательных учреждениях; наличие (отсутствие) лиц, имеющих право на преимущественное обеспечение местом в детском дошкольном образовательном учреждении; в случае отсутствия мест в государственной или муниципальной образовательной организации по месту жительства ребенка факт обращения родителей ребенка для решения вопроса об его устройстве в другую общеобразовательную организацию в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, осуществляющий управление в сфере образования; принятие органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим государственное управление в сфере образования, или органом местного самоуправления, осуществляющим управление в сфере образования, мер по устройству ребенка в другую общеобразовательную организацию в целях обеспечения права ребенка на получение дошкольного образования.

Следовательно, реализация конституционного права несовершеннолетних детей на получение дошкольного образования не должна нарушать прав других детей, поставленных в очередь ранее, либо имеющих право на внеочередное или первоочередное предоставление места в дошкольных образовательных учреждениях.

На территории г.Череповца прием заявлений, постановка на учет и зачисление детей в муниципальные образовательные организации, реализующие образовательную программу дошкольного образования, осуществляется в соответствии с постановлением мэрии г.Череповца от 05 мая 2011 года N1854 "Об утверждении Порядка комплектования муниципальных дошкольных образовательных учреждений г.Череповца" (далее - Порядок).

В соответствии с пунктом 2.2 Порядка прием и регистрация заявлений о постановке детей на учет для первичного приема в муниципальную дошкольную образовательную организацию (далее - учреждение) либо для перевода из одного учреждения в другое реализуются круглогодично в автоматизированной информационной системе, эксплуатируемой управлением (далее - АИС), в отношении детей в возрасте от 0 до 8 лет в соответствии с возрастной категорией (граница возраста устанавливается на 30 сентября текущего года).

Порядок приема и регистрации в АИС заявлений о постановке детей на учет для первичного приема в учреждение либо для перевода из одного учреждения в другое, формы указанных заявлений и уведомлений об отказе в постановке детей на учет для первичного приема в учреждение либо для перевода из одного учреждения в другое, порядок постановки детей на учет в качестве нуждающихся в предоставлении мест в учреждениях устанавливаются Административным регламентом, утвержденным постановлением мэрии города.

Постановлением мэрии г.Череповца от 12 сентября 2013 года N4273 утвержден Административный регламент предоставления муниципальной услуги по приему заявлений, постановке на учет и приему детей в образовательные учреждения, реализующие образовательную программу дошкольного образования (детские сады) (далее - Административный регламент).

Как следует из материалов дела, несовершеннолетняя "данные изъяты". была поставлена на учет для первичного приема в муниципальную дошкольную образовательную организацию в 2018 году.

Пунктом 4.1 Порядка установлено, что управление образования осуществляет комплектование учреждений города детьми, зарегистрированными в АИС, с использованием функции автоматического комплектования ведомственной информационной системы.

В силу пункта 4.2 Порядка автоматическое комплектование учреждений осуществляется в АИС с учетом, в том числе, возрастной категории детей; даты постановки в управлении на учет для направления в учреждения, в том числе, по переводу из одного учреждения в другое; вакантных (свободных) мест в учреждениях для каждой возрастной категории детей.

Согласно пункту 4.3 Порядка в случае, если при запуске автоматического комплектования в АИС не найдено в соответствии с очередностью свободное место для ребенка в учреждении, указанном родителями (законными представителями) ребенка при постановке на учет для первичного приема в учреждение, системой осуществляется автоматический поиск вакантного (свободного) места в других учреждениях при отсутствии в данные учреждения - очередности среди детей соответствующей возрастной категории, зарегистрированных на территориях, закрепленных приказом управления за учреждениями.

При отказе родителей (законных представителей) ребенка от предложенного учреждения или при отсутствии согласия на предложенное учреждение в течение 10 рабочих дней с момента информирования в соответствии с пунктом 5.2 осуществляется автоматическая постановка ребенка на учет согласно очередности по возрастной категории на следующий учебный год (пункт 5.3 Порядка).

При комплектовании учреждений "данные изъяты" "данные изъяты" была автоматически распределена в предпочитаемый детский сад N72 (протокол от 29 ноября 2019 года).

21 июля 2020 года через портал госуслуг Алексеева М.С. подала заявление о переводе дочери из МАДОУ "Детский сад N72" в МАДОУ "Детский сад N17", МАДОУ "Детский сад N30" в связи с переездом.

Вместе с тем, на 2021-2022 учебный год на основании протоколов автоматического распределения в предпочитаемые Алексеевой М.С. детские сады были направлены дети в возрасте с 3 до 4 лет, зарегистрированные до 24 апреля 2018 года, дочь Алексеевой М.С. была поставлена в очередь.

Далее, в августе 2021 года Алексеева М.С. повторно обратилась в Управление образовании мэрии г.Череповца с заявлением на зачисление ребенка в МДОУ "Детский сад N17" (зарег. 16 августа 2021 года, л.д. 103).

Ответом секретаря комиссии Управления образования от 14 сентября 2021 года Алексеевой М.С. сообщено об отсутствии в предпочитаемых детских садах мест, 20 сентября 2021 года также дан ответ начальником Управления о невозможности предоставить несовершеннолетней место в данных детских садах в связи с отсутствием свободных мест и полным укомплектованием групп.

В качестве альтернативы Алексеевой М.С. для организации дошкольного образования дочери было предложено место в МБДОУ "Детский сад N 80". От предложенного учреждения Алексеева М.С. отказалась (протокол N532 от 27 сентября 2021 года).

Административный истец полагает, что иные детские сады находятся на значительном удалении от места жительства, административный ответчик обязан был принять меры к созданию дополнительных мест в предпочитаемом ею детском саду или иных детских дошкольных образовательных учреждениях, расположенных в Зашекснинском районе г.Череповца, в котором она проживает.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции, руководствуясь вышеприведенными нормами права и дав оценку собранным по делу доказательствам, правильно исходил из того, что административным истцом не представлено доказательств ненадлежащего исполнения ответчиками возложенных на него функций, принял во внимание, что получение "данные изъяты"А. дошкольного образования в расположенном в границах муниципального образования г.Череповец, на территории которого она проживает, не нарушает принципа разумности географической удаленности образовательного учреждения от места жительства.

Указанный вывод является правильным, поскольку нарушений при автоматическом комплектовании учреждений детьми допущено не была.

Как следует из представленных Управлением образования документов, при комплектовании расположенных в Зашекснинском районе г.Череповца учреждений на 2021-2022 учебный год общее количество мест в указанных детских садах для возрастной группы, к которой относилась "данные изъяты" составляло 75 и 52 соответственно, при этом количество состоящих в очереди в детские дошкольные образовательные учреждения Зашекснинского района детей составляло 422.

По результатам комплектования в учреждения зачислены дети, поставленные на учет до 24 апреля 2018 года. По состоянию на 12 ноября 2021 года заявление Алексеевой М.С. на перевод дочери находилось на 72 и 73 местах соответственно.

Таким образом, причиной отказа в зачислении несовершеннолетней "данные изъяты" в предпочитаемые её законным представителем детские сады послужило отсутствие мест в дошкольных образовательных учреждениях.

Вместе с тем, в соответствии с предусмотренными Порядком правилами Алексеевой М.С. было предложено свободное место в другом учреждении, расположенном ближе, чем учреждение, которое посещает ребенок, от которого она отказалась, что является ее правом принять такое предложение либо сохранить место в очереди и ожидать ее подхода для получения места в запрошенном образовательном учреждении.

Обсуждая доводы административного истца о несогласии с предложенным дошкольным учреждением по причине удаленности от места жительства, суд апелляционной инстанции руководствовался правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в пункте 2.1 Постановления от 15 мая 2006 года N 5-П, согласно которой под физической доступностью образования понимается безопасная физическая досягаемость образования либо посредством посещения учебного заведения, находящегося на разумном географическом удалении, либо путем получения доступа к современным технологиям, а также представленные административным истцом сведения о пешеходной и транспортной доступности посещаемого детского сада N72, которое расположено в границах г.Череповца, от места жительства до МБДОУ "Детский сад N72" расстояние составляет 8-9 км, при этом расстояние, которое необходимо пройти от дома до остановки общественного транспорта, составляет 530 метров, от автобусной остановки до детского учреждения - 300-460 метров. Маршрут общественного транспорта включает 5-6 остановок, общее время в пути от дома до детского сада 29 минут.

Предложенный вариант (детский сад N80) менее удален от места жительства семьи Алексеевых.

При этом термины "разумное географическое удаление" и "пешеходная доступность" не являются тождественными.

Термин "пешеходная доступность" использовался СанПиН 2.4.1.2660-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы в дошкольных организациях", которые устанавливали требования к строящимся дошкольным организациям и утратили силу 29 июля 2013 года.

По смыслу Федерального закона N 273-ФЗ орган, уполномоченный принимать решения по обеспечению дошкольного образования несовершеннолетних, в случае отсутствия мест в заявленном образовательном учреждении вправе и обязан предложить альтернативные варианты, исходя из подведомственной ему территории.

В рассмотренном случае такая территория определяется границами гЧереповца как муниципального городского округа.

С учетом приведенных сведений судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что получение несовершеннолетней "данные изъяты" дошкольного образования в названных учреждениях не нарушает принципа разумности географической удаленности от места жительства.

Предоставление места ребенку в предпочтительных по выбору его законного представителя муниципальных дошкольных образовательных учреждениях во внеочередном порядке, на чем фактически настаивает административный истец, невозможно, поскольку такое предоставление повлечет нарушение прав других детей, принятых на учет ранее ребенка административного истца, в том числе, имеющих право на внеочередное и первоочередное предоставление места в образовательных организациях в соответствии с действующим законодательством.

Кроме того, на территории Российской Федерации действуют единые для всех субъектов Российской Федерации СП 2.4.3648-20 "Санитарно-эпидемиологические требования к организациям воспитания и обучения, отдыха и оздоровления детей и молодежи", утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 сентября 2020 года N28 (далее - СП 2.4.3648-20), которые являются обязательными для исполнения гражданами, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, деятельность которых связана с образовательной деятельностью, оказанием услуг по воспитанию и обучению, спортивной подготовке, уходом и присмотром за детьми (пункт 1.1).

Превышение количества воспитанников в детских учреждениях более установленных пунктом 3.1.1 СП 2.4.3648-20 норм приведет к нарушению санитарно-эпидемиологических требований к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организации.

Утверждение административного истца о незаконном бездействии административного ответчика, связанном с непринятием достаточных мер к созданию необходимого количества мест в дошкольных образовательных учреждения г.Череповца, также является несостоятельным.

Как следует из материалов дела, муниципальным органом в сфере дошкольного образования реализована система мероприятий, направленных на развитие сети муниципальных дошкольных образовательных учреждений путем как строительства и введения в эксплуатацию новых детских садов, так и реконструкции типовых зданий детских садов, ранее использовавшихся не по прямому назначению, о чем свидетельствует муниципальная программа "Строительство, реконструкция, модернизация и капитальный ремонт объектов муниципальной собственности г.Череповца", в соответствии с которой построены детские сады (в том числе в Зашекснинском мкр.), созданы дополнительные места, реконструированы детские сады, планируется строительство новых садов (л.д. 125).

Кассационная жалоба не содержит доводов, которым бы не была дана подробная и мотивированная оценка судами первой и второй инстанций.

Доводы кассационной жалобы сводятся к переоценке исследованных судами доказательств и оспариванию обоснованности выводов судов об установленных ими по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалоб должен исходить из признанных установленными судом первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Череповецкого городского суда Вологодской области от 28 декабря 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Вологодского областного суда от 05 апреля 2022 года по административному исковому заявлению Алексеевой М. С, действующей в интересах "данные изъяты", к Управлению образования мэрии г.Череповца о признании бездействия незаконным и возложении обязанности оставить без изменения, кассационную жалобу Алексеевой М. С. - без удовлетворения.

Решение Череповецкого городского суда Вологодской области от 28 декабря 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Вологодского областного суда от 05 апреля 2022 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 25 июля 2022 года.

Председательствующий:

Судьи: