Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 10 августа 2022 г. по делу N 8а-6756/2022[88а-7273/2022]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Юлдашева Р.Х, судей Белоусовой Ю.К, Фахретдиновой Р.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации г. Лермонтова

на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 23.06.2022

по административному исковому заявлению прокурора г. Лермонтова в интересах неопределенного круга лиц к администрации г. Лермонтова, министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края о признании бездействия незаконными, возложении обязанности устранить допущенные нарушения.

Заинтересованные лица Государственное казенное учреждение "Дирекция особо охраняемых природных территорий Ставропольского края".

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Белоусовой Ю.К, пояснения представителя кассатора Давыденко И.Н, поддержавшего доводы кассационной жалобы, а также возражения против ее удовлетворения прокурора Отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гаринина Э.П, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

прокурор г. Лермонтова обратился в Лермонтовский городской суд Ставропольского края в порядке статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением к администрации г. Лермонтова, министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края о признании незаконным бездействия министерства в непринятии мер по направлению охранного обязательства на часть территории памятника природы краевого значения "Гора Бештау" в границах земельных участков с кадастровыми номерами N в адрес администрации г. Лермонтова. Просил возложить на министерство обязанность в срок не позднее 30 дней со дня вступления в силу решения суда направить в адрес администрации охранное обязательство на часть территории памятника природы краевого значения "Гора Бештау" в границах земельных участков с кадастровыми номерами N, N, а также возложить обязанность на администрацию в срок не позднее 45 дней со дня вступления в силу решения принять обязательства по обеспечению режима особой охраны памятника природы краевого значения "Гора Бештау" в границах земельных участков с кадастровыми номерами N.

Требования приняты и рассмотрены судом первой инстанции в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. В ходе судебного разбирательства к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено ГКУ "Дирекция особо охраняемых природных территорий Ставропольского края".

Решением Лермонтовского городского суда Ставропольского края от 04.03.2022 в удовлетворении административных исковых требований отказано. Суд первой инстанции, установив, что памятник природы краевого значения "Гора Бештау" расположен на территории муниципальных образований городов-курортов Железноводска и Пятигорска, Предгорного муниципального округа и муниципального образования г. Лермонтова, являющиеся предметом рассмотрения земельные участки находятся в границах муниципального образования последнего, Правительством Ставропольского края утверждены границы и режим особо охраняемой территории, обязательства по охране памятника возложены на ГКУ "Дирекция особо охраняемых природных территорий Ставропольского края", которому 28.09.2015 министерством природных ресурсов и окружающей среды выдано охранное обязательство, - пришел к выводу об отсутствии со стороны министерства бездействия по направлению в адрес администрации г. Лермонтова охранного свидетельства на рассматриваемую часть территории.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 23.06.2022, решение суда первой инстанции отменено, дело направлено на новое рассмотрение по основаниям, предусмотренным пунктами 4, 6 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в виду рассмотрения дела с не установлением круга лиц участвующих в деле, в частности правообладателей рассматриваемых земельных участков, чьи права и законные интересы затрагиваются предметом спора, и не привлечением их к участию в деле, а также в виду не истребования имеющих значение для рассмотрения дела документов, - приказа министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края от 28.09.2015 N 303, Положения о заказнике, утверждённое постановлением Правительства Ставропольского края N 249-п от 28.06.2016, а также иные документы.

Не согласившись с судебным актом суда апелляционной инстанции администрация г. Лермонтова обжаловала его в кассационной порядке, в кассационной жалобе ставит вопрос о его отмене, как принятого с нарушением норм материального и процессуального права, несоответствии выводов суда фактическим обстоятельствам дела. В частности, приводит доводы о том, что приведенные в апелляционном определении приказы, положение, постановление являются официальными документами, обладают общедоступной информацией, размещенной на официальных сайтах, а в соответствии с представленными сведениями в отношении земельных участков они относятся к земельным участкам собственность на которые не разграничена, правообладатели у них отсутствуют. Просит возвратить дело на новое апелляционное рассмотрение для рассмотрения по существу.

Кассационная жалоба поступила в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 13.07.2022.

В судебное заседание суда кассационной инстанции иные лица, участвующие в деле, не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом в порядке статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ходатайств об отложении рассмотрения дела не заявили. Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Изучив изложенные в кассационной жалобе доводы, материалы дела и принятые по делу судебные акты, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В силу части 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В силу части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии со статьей 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для признания решений, действий (бездействия) незаконными необходимо наличие совокупности двух условий несоответствие оспариваемого решения, действия (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца. При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

Суд апелляционной инстанции, отеняя решение суда первой инстанции и направляя дело на новое рассмотрение по основаниям, предусмотренным пунктами 4, 6 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принимал решение с учетом выводов судебной коллегии о том, что судом первой инстанции дело рассмотрено с не установлением круга лиц участвующих в деле, в частности правообладателей рассматриваемых земельных участков, чьи права и законные интересы затрагиваются предметом спора, и не привлечением их к участию в деле, а также в виду не истребования имеющих значение для рассмотрения дела документов, - приказа министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края от 28.09.2015 N 303, Положения о заказнике, утверждённое постановлением Правительства Ставропольского края N 249-п от 28.06.2016, а также иные документы.

Вместе с тем данные выводы сделаны без учета следующих обстоятельств.

Федеральным законом от 14.03.1995 N 33-Ф3 "Об особо охраняемых природных территориях" установлены особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.

Постановлением Бюро Ставропольского краевого комитета КПСС и исполкома краевого Совета Депутатов трудящихся от 15.09.1961 N 676 "О мерах по охране природы в крае" года Бештау признана памятником природы регионального значения.

Режим особой охраны памятника природы установлен решением исполкома Ставропольского краевого Совета народных депутатов от 04.01.1978 N 9 "О взятии под особую охрану памятников природы".

Постановлением Правительства Ставропольского края от 26.06.2015 N 273 установлены границы памятника природы краевого значения "Гора Бештау".

Постановлением Правительства Ставропольского края от 28.06.2016 N 249-п создан государственный природный заказник краевого значения "Бештаугорский". Этим же постановлением утверждено Положение о государственном природном заказнике краевого значения "Бештаугорский", пунктом 26 которого предусмотрено, что в его территорию, в том числе, входит памятник природы краевого значения "Гора Бештау" (абз.1), режим особой охраны памятников природы, расположенных на его территории, соответствует режиму особой охраны заказника (абз.2).

В соответствии с частью 3 статьи 26 Федеральным законом от 14.03.1995 N 33-Ф3 "Об особо охраняемых природных территориях" органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении. Передача памятников природы федерального и регионального значения и их территорий под охрану лиц, в чье ведение они переданы, оформление охранного обязательства, паспорта и других документов осуществляются соответственно федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

На территории Ставропольского края такие полномочия делегированы министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края (пункт 10.16 Положения о министерстве природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края, утв. постановлением Правительства Ставропольского края от 02.07.2012 N 221-п).

В силу части 2 статьи 27 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-Ф3 "Об особо охраняемых природных территориях" собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы.

28.09.2015 министерством природных ресурсов и окружающей среды выдано бессрочное охранное обязательство на памятник природы краевого значения ГКУ "Дирекция особо охраняемых природных территорий Ставропольского края", ГКУ "Дирекция особо охраняемых природных территорий Ставропольского края" создано на основании распоряжения Правительства Ставропольского края от 29.08.2007 N 261-рп и в соответствии с Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территорий", Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации". Учредителем является министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края.

Из паспорта памятника природы краевого значения "Гора Бештау", утв. приказом министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды от 28.09.2015 N 303 (в редакции от 01.11.2021 N 501), имеющегося в материалах дела, следует, что лицом, ответственным за обеспечение памятника природы возложены на ГКУ "Дирекция особо охраняемых природных территорий Ставропольского края".

В соответствии с разъяснениями Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в пункте 16 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2020), утв. Президиумом Верховного Суда РФ 23.12.2020, пунктом 3 статьи 6 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-Ф3 "Об особо охраняемых природных территориях" предусмотрено, что органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении. Передача памятников природы федерального и регионального значения и их территорий под охрану лиц, в чье ведение они переданы, оформление охранного обязательства, паспорта и других документов осуществляются соответственно федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, федеральное законодательство допускает возможность передачи под охрану с оформлением охранного обязательства памятников природы федерального и регионального значения правообладателям земельных участков, на которых данные памятники находятся.

Указанные разъяснения, обстоятельства дела, в рамках которых они изложенные, подлежат применению с учетом положений части 3 статьи 27 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-Ф3 "Об особо охраняемых природных территориях", в соответствии с которыми расходы собственников, владельцев и пользователей указанных земельных участков на обеспечение установленного режима особой охраны памятников природы федерального или регионального значения возмещаются за счет средств соответственно федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, а также средств внебюджетных фондов.

Так, в соответствии с правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 16.05.2019 N 52-АПА19-2 статьей 27 Закона N 33-ФЗ установлен запрет на осуществление всякой деятельности, влекущей за собой нарушение сохранности памятников природы, на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон (пункт 1), предусмотрено принятие собственниками, владельцами и пользователями земельных участков, на которых находятся памятники природы, обязательств по обеспечению режима особой охраны памятников природы (пункт 2).

Исходя из сведений Единого государственного реестра недвижимости, являющиеся предметом спора по настоящему делу земельные участки, относятся к землям населенных пунктов, собственность на которые не разграничена, находятся в муниципальной собственности, пользователей, которые бы подлежали привлечению к участию в деле самостоятельно, не имеют.

Требования административного иска направлены на выдачу министерством охранных свидетельств именно администрации муниципального образования.

В связи с этим выводы суда апелляционной инстанции о необходимости установления правообладателей земельных участков и их привлечения к участию в деле судом первой инстанции являются неверными, поскольку сам факт их наличия судом апелляционной инстанцией не установлен, а у суда первой инстанции какие либо основания для их привлечения с учетом предмета спора, требований прокурора, позиций сторон и представленных доказательств, отсутствовали.

Решение суда по этому основанию подлежало отмене только при условии наличия сведений о таких правообладателях у суда апелляционной инстанции, которые с достоверностью судом первой инстанции не установлены и не привлечены, что и являлось бы в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации к направлению дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Такие условия по делу отсутствуют.

Равно как и отсутствовали основания для отмены судебного акта суда первой инстанции по основанию, предусмотренному пунктом 6 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поскольку предусмотренные данной нормой основания в апелляционном определении не приведены.

Приведенные же основания относительно необходимости истребования имеющих значение для рассмотрения дела документов (приказа министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края от 28.09.2015 N 303, Положения о заказнике, утверждённое постановлением Правительства Ставропольского края N 249-п от 28.06.2016, а также иные документы), не являются основанием для отмены судебного акта и направлении дела на новое рассмотрение, поскольку суд апелляционной инстанции имеет возможность получить их самостоятельно, в пределах полномочий суда апелляционной инстанции и дать соответствующую оценку относительно законности и обоснованности принятого судом первой инстанции решения.

Кроме того, указывая, что юридически значимым обстоятельством, подлежащим доказыванию и установлению по делу, является установление правообладателей земельных участков, на которых находится памятник природы краевого значения "Гора Бештау", а также иных лиц, в фактическом владении и пользовании которых находятся указанные выше земельные участки в границах памятника природы, суд апелляционной инстанции сослался на правообладателей земельных участков, входящих в границы памятника природы краевого значения "Гора Бештау", о чем содержатся сведения в выписках об особо охраняемых территориях, и в письме заместителя министра природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края Траутвайн И.Г. N от 18.11.2021.

Вместе с тем такие сведения в материалах дела, а также в указанном письме, отсутствуют.

Таким образом при вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции нарушены нормы процессуального права, выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, что, в соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, влечет отмену апелляционного определения с направлением дела на новое апелляционное рассмотрение по существу в порядке главы 34 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 23.06.2022 отменить, направить дело на новое апелляционное рассмотрение в Ставропольский краевой суд.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения, может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий Р.Х. Юлдашев

Судьи Ю.К. Белоусова

Р.Ф. Фахретдинова

Мотивированное кассационное определение изготовлено 10.08.2022.