Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 22 июля 2022 г. по делу N 8а-16003/2022[88а-17956/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Кривенкова О.В, Найденовой О.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Правительства Саратовской области на решение Энгельсского районного суда Саратовской области от 23 ноября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 14 апреля 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению прокуратуры города Энгельса в защиту интересов неопределенного круга лиц к Правительству Саратовской области, министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области, администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области о признании бездействия незаконным.

Заслушав доклад судьи Найденовой О.Н, объяснения представителя Правительства Саратовской области Литвинова А.Е, поддержавшего доводы кассационной жалобы, представителя министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области, полагавшей кассационную жалобу подлежащей удовлетворению, мнение старшего прокурора четвертого отдела (кассационного) с дислокацией в городе Саратове апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дедова С.Б, полагавшего кассационную жалобу неподлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

прокурор города Энгельса Саратовской области обратился в интересах неопределенного круга лиц в суд с названным административным иском, в котором просил признать незаконным бездействие администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области в вопросе рассмотрения представления прокуратуры города Энгельса от 8 октября 2020 года; возложить на Правительство Саратовской области, администрацию Энгельсского муниципального района Саратовской области обязанность в пределах возложенной на указанные органы компетенции по обеспечению на бесплатной основе земельных участков, сформированных и предоставленных семьям, имеющим трех и более детей, на территории СНТ "Факел" и бывшего СНТ "Сливка" в р.п. Приволжский Энгельсского района Саратовской области объектами инженерной инфраструктуры в системе газоснабжения, электроснабжения, водоснабжения, водоотведения и транспортной инфраструктуры.

Требования мотивированы тем, что по результатам проведенной прокуратурой города Энгельса проверки установлено, что администрацией Энгельсского муниципального района Саратовской области было сформировано 116 земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории СНТ "Факел" и бывшего СНТ "Сливка" в р.п. Приволжский Энгельсского района Саратовской области, предназначенных для предоставления многодетным семьям в льготном порядке. По действующему законодательству земельные участки, предоставляемые многодетным семьям, на момент их предоставления гражданам или в течение определенного разумного срока после такого предоставления должны позволять получить услуги в сферах электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения в точках подключения (технологического присоединения) к инженерным системам электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения объектов капитального строительства, а также должны иметь транспортную доступность. Обязанность по обеспечению земельных участков объектами инженерной инфраструктуры возложена в равной степени, как на орган местного самоуправления, так и на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Вместе с тем, до настоящего времени выделенные в 2015 году администрацией Энгельсского муниципального района Саратовской области и предназначенные для предоставления многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства земельные участки сетями инженерно-технической инфраструктуры не обеспечены, система транспортной инфраструктуры отсутствует.

В связи с этим прокуратурой 8 октября 2020 года было вынесено представление об устранении нарушений действующего законодательства, по результатам рассмотрения которого 9 декабря 2020 года в удовлетворении требований прокурора безосновательно отказано, что привело к нарушению прав неопределенного круга лиц.

Решением Энгельсского районного суда Саратовской области от 23 ноября 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 14 апреля 2022 года, административный иск удовлетворен частично, на Правительство Саратовской области, министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области, администрацию Энгельсского муниципального района Саратовской области возложена обязанность в пределах возложенной на указанные органы компетенции по обеспечению на бесплатной основе земельных участков, сформированных и предоставленных семьям, имеющим трех и более детей, на территории СНТ "Факел" и бывшего СНТ "Сливка" в р.п. Приволжский Энгельсского района Саратовской области объектами инженерной инфраструктуры в системе газоснабжения, электроснабжения, водоснабжения, водоотведения и транспортной инфраструктуры. В удовлетворении остальной части иска отказано.

В кассационной жалобе, поданной Правительством Саратовской области 25 мая 2022 года через Энгельсский районный суд Саратовской области, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 6 июня 2022 года, ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных актов и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований. Заявитель жалобы указывает, что исполнителем мероприятия по осуществлению организации комплекса мер, направленных на обеспечение земельных участков объектами инфраструктуры, является не Правительство Саратовской области, а министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области. Повторяя доводы, изложенные при рассмотрении дела в судах первой и апелляционной инстанций, заявитель жалобы настаивает на незаконности судебных актов, указывая, что возложение на органы власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления солидарной ответственности не предусмотрено нормами материального права; Правительство Саратовской области не участвовало в вопросе предоставления земельных участков семьям, имеющим трех и более детей, и понуждение Правительства Саратовской области обустроить уже предоставленный участок нарушает его право на беспрепятственное осуществление исключительных полномочий и демонстрирует грубое вмешательство судебной власти в деятельность законодательной и исполнительной власти; не учтено наличие региональной программы догазификации, многодетные семьи должны газифицировать принадлежащие им земельные участки самостоятельно и за свой счет. Кроме того, ссылается на допущенные судами нарушения норм процессуального закона.

Прокуратурой Саратовской области на кассационную жалобу поданы письменные возражения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра судебных актов в кассационном порядке по доводам жалобы не имеется.

Как установлено судами и следует из материалов административного дела, постановлением администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области от 27 мая 2015 года N 2595 утвержден перечень 116 земельных участков, образованных и предоставленных для индивидуального жилищного строительства на территории СНТ "Факел" и бывшего СНТ "Сливка" в р.п. Приволжский Энгельсского района Саратовской области, многодетным семьям в льготном порядке.

Указанные земельные участки коммунальной инфраструктурой в сфере электроснабжения, газоснабжения и водоотведения, а также транспортной инфраструктурой в полном объеме не оснащены.

Разрешая спор и удовлетворяя в части административный иск, суд первой инстанции, исходил из того, что выделенные в 2015 году администрацией Энгельсского муниципального района Саратовской области и предназначенные для предоставления многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства земельные участки сетями инженерно-технической инфраструктуры не обеспечены, система транспортной инфраструктуры отсутствует, в связи с чем пришел к выводу, что вопросы организации и финансирования мероприятий, связанные с обеспечением земельных участков, предоставляемые в качестве меры социальной поддержки семей, имеющих трех и более детей, относятся к ведению как органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, так и органа местного самоуправления.

Оснований не согласиться с выводами судов нижестоящих инстанций не имеется.

Подпунктом 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в собственность гражданам, имеющим трех и более детей, бесплатно на основании решения уполномоченного органа, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Законом Саратовской области от 30 сентября 2014 года N 119-ЗСО "О предоставлении гражданам, имеющим трех и более детей, в собственность бесплатно земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности" специальный порядок обеспечения земельных участков объектами инфраструктуры, находящихся в муниципальной собственности, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, при их предоставлении в собственность гражданам бесплатно в качестве одной из мер государственной поддержки семей, имеющих трех и более детей, не установлено.

В целях улучшения жилищных условий граждан Российской Федерации, дальнейшего улучшения доступности жилья Президентом Российской Федерации 7 мая 2012 года издан Указ N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг".

Согласно пункту 2 Указа Президента от 7 мая 2012 года N 600 Правительству Российской Федерации поручено совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации до июля 2012 года разработать комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставленных данной категории граждан на бесплатной основе.

Методическими рекомендациями субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, утвержденными Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 9 сентября 2013 года N 372, в качестве условий предоставления земельных участков упомянутой категории граждан указано на то, что земельные участки предоставляются при наличии транспортной доступности, обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры, экологической обстановки (отсутствие на земельном участке зон охраны производственных и особенно опасных производственных объектов (в том числе магистральных трубопроводов, шумового воздействия аэропортов и т.п.), других критериев, обусловленных целями предоставления земельных участков многодетным семьям.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в определении от 9 ноября 2017 года N 2516-О "По жалобе администрации города Барнаула на нарушение конституционных прав и свобод пунктами 4 и 5 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает именно в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, тем более в отношении многодетных семей как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества, в силу конституционных принципов равенства и справедливости предполагается недопустимость возложения на самих таких граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, - иное вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов могло бы обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства. Именно на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, с тем чтобы земельные участки, предназначенные для оказания государственной поддержки семьи, были, по возможности, уже на момент их предоставления гражданам (или в течение определенного разумного срока после такого предоставления) снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения самого индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведенным жилым объектом.

Установив, что на момент предоставления многодетным семьям земельных участков для индивидуального жилищного строительства и после их предоставления в разумные сроки земельные участки не были обеспечены в полном объеме необходимой коммунальной и транспортной инфраструктурой, суды пришли к правильному выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований в части возложения обязанности по обеспечению земельных участков инженерно-технической и транспортной инфраструктурой.

Несогласие заявителя жалобы с выводами судов нижестоящих инстанций, иное толкование норм материального права, регулирующего рассматриваемые правоотношения, не означают, что при рассмотрении дела допущена судебная ошибка, и не подтверждают, что имеет место нарушение судами норм права.

Вопреки доводам жалобы выводы судебных инстанций основаны на фактических обстоятельствах дела и нормах действующего законодательства, мотивированы и являются правильными.

Доводы кассационной жалобы о том, что на Правительств Саратовской области не может быть возложена обязанность по обеспечению спорных земельных участков коммунальной и транспортной инфраструктурой подлежат отклонению.

На основе анализа положений статьи 72 Конституции, пункта 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Закона Саратовской области от 30 сентября 2014 года N 119-ЗСО "О предоставлении гражданам, имеющим трех и более детей, в собственность бесплатно земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, Методических рекомендаций субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, утвержденных Приказом Минрегиона России от 09 сентября 2013 года N 372, суды установили, что до настоящего времени законом Саратовской области не определен орган государственной власти, к полномочиям которого относится организация обеспечения земельных участков объектами инфраструктуры, при этом в полномочия органа государственной власти Саратовской области, предоставившего земельные участки, как уполномоченного на распоряжение землей, находящейся в собственности субъекта Российской Федерации, - Правительства Саратовской области, вопросы организации обеспечения предоставленных земельных участков объектами инфраструктуры также не включены.

Подпунктами 24, 29 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ предусмотрено, что решение вопросов социальной поддержки многодетных семей, а также вопросов организации и осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований, относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

В соответствии с Уставом Саратовской области, принятым Саратовской областной Думой 24 мая 2005 года, статьей 1 Закона Саратовской области "О Правительстве Саратовской области", принятого Саратовской областной Думой 5 сентября 1996 года, Правительство области является постоянно действующим высшим коллегиальным органом исполнительной власти области; в пределах своих полномочий в соответствии с федеральным законодательством осуществляет свою деятельность в отраслях и сферах государственного управления; правомочно решать все вопросы государственного управления, которые отнесены федеральным законодательством и законодательством области к компетенции органов исполнительной власти области, если иное не установлено федеральным законодательством.

Согласно статье 12 Закона Саратовской области от 30 сентября 2014 года N 119-ЗСО финансирование расходов, связанных с предоставлением уполномоченным органом исполнительной власти области земельных участков, находящихся в федеральной собственности, гражданам в собственность бесплатно в целях жилищного строительства в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2008 года N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства" осуществляется за счет средств областного бюджета (пункт 1).

Обеспечение земельных участков, указанных в части 1 настоящей статьи, объектами инфраструктуры в соответствии с параметрами планируемого строительства систем инженерно-технического обеспечения, предусмотренными проектами планировки территории в границах указанных земельных участков, осуществляется в порядке, определяемом органом исполнительной власти области в сфере жилищных отношений, жилищно-коммунального хозяйства, в области строительства, архитектуры, градостроительства (пункт 3).

Статьей 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся, в том числе: организация в границах муниципального, городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации; обеспечение проживающих в муниципальном, городском округе и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством.

Как отражено в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 9 ноября 2017 года N 2516-О, нашедший отражение в Земельном кодексе Российской Федерации подход, в силу которого полномочия по определению случаев и порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность гражданам бесплатно в качестве меры государственной поддержки многодетных семей и в иных такого рода случаях, связанных с обеспечением социальной поддержки определенных категорий граждан, закреплены за органами государственной власти субъектов Российской Федерации, коррелирует с положениями Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", предусматривающими, что решение вопросов социальной поддержки семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), вопросов организации и осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований, относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) (подпункты 24 и 29 пункта 2 статьи 26.3).

Земельные участки, в рамках меры государственной поддержки по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предоставлялись областным исполнительным органом государственной власти Саратовской области, который, как и другие областные исполнительные органы, не уполномочен на организацию обеспечения земельных участков объектами инфраструктуры.

Высшим органом исполнительной власти в области является Правительство Саратовской области. При этом мер, направленных на реальное исполнение данных планов и программ, обеспечение выполнения всех запланированных мероприятий в разумные сроки, Правительством области в отношении определенных им самим ответственных лиц, принято не было.

Доводы кассационной жалобы Правительства Саратовской области об обратном направлены на иное толкование и применение закона и выводов судов не опровергают.

Ссылка заявителя в кассационной жалобе на наличие утвержденной региональной программы газификации, плана проведения соответствующих работ, выводы судов не опровергает и не свидетельствует о незаконности судебных актов.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, были предметом проверки судами нижестоящих инстанций, обоснованно отклонены по мотивам, изложенным в судебных актах, оснований не согласиться с выводами судов не имеется.

Вопреки доводам кассационной жалобы неуказание судом предельного срока совершения административными ответчиками определенных действий не свидетельствует о нарушении норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене состоявшихся по административному делу судебных постановлений не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Энгельсского районного суда Саратовской области от 23 ноября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 14 апреля 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Правительства Саратовской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 4 августа 2022 года.

Председательствующий:

Судьи: