Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 17 ноября 2010 г. N Ф03-7740/2010 по делу N А59-291/2010 Заявление о признании незаконными действий Управления по проведению плановой выездной проверки юридического лица удовлетворено частично, поскольку оспариваемые действия Управления противоречат действующему законодательству РФ (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа
от 17 ноября 2010 г. N Ф03-7740/2010
по делу N А59-291/2010
(извлечение)

Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа, рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Сахалинской области на решение от 31.05.2010 на постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 29.07.2010 по делу N А 59-291/2010 Арбитражного суда Сахалинской области, по заявлению общества с ограниченной ответственностью "ЭСКО" к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Сахалинской области о признании незаконными действий

Резолютивная часть постановления от 11 ноября 2010 г. Полный текст постановления изготовлен 17 ноября 2010 г.

Общество с ограниченной ответственность "ЭСКО" (далее - ООО "ЭСКО", общество) обратилось в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением о признании незаконными действий Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Сахалинской области (далее - Управление, государственный орган) по проведению плановой выездной проверки юридического лица ООО "ЭСКО", назначенной по приказу от 13.11.2009 N 123ПК.

Решением суда первой инстанции от 31.05.2010, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 29.07.2010, заявленные требования удовлетворены частично. Признаны незаконными действия Управления Росприроднадзора по Сахалинской области по проведению плановой выездной проверки юридического лица ООО "ЭСКО" в 4-м квартале 2009 года в части соблюдения требований природоохранного законодательства в области обращения отходов производства и потребления и охраны атмосферного воздуха на промышленных площадках NN 4,5,7,8,9,10,11,12,13,14 и расположенных на них объектах общества, в части соблюдения требований водного законодательства на объекте- ручей без названия, в части нарушения предельно установленного законом срока проведения проверки и невручения законному представителю общества следующих приложений к акту проверки от 17.12.2009: акта отбора проб N 244 и протокола отбора проб N 4, как нарушающие требования Федерального Закона РФ от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". В остальной части в удовлетворении заявленных требований отказано.

В части удовлетворения заявленных требований судебные акты мотивированы тем, что Управление провело проверку в области обращения отходов и охраны атмосферного воздуха незаконно с превышением своих полномочий, поскольку Управление не представило доказательств того, что "Ручей без названия", подвергнутый проверке, относится к объектам государственного федерального контроля.

Кроме того суды указали, что административным органом нарушен срок проведения проверки при отсутствии доказательств воспрепятствования Управлению со стороны общества проведению поверки и увеличения за счет этого срока ее проведения.

Законность принятых судебных актов проверяется в порядке и пределах, установленных статьями 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, по кассационной жалобе Управления Росприроднадзора по Сахалинской области, полагающего, что судами обеих инстанций неправильно применены нормы материального права, а выводы судов не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, в связи с чем просит решение, постановление отменить.

По мнению заявителя кассационной жалобы, "Ручей без названия" относится к объектам государственного федерального контроля, поскольку впадает в р. Лютога.

Управление считает, что им не нарушены сроки проведения проверки, поскольку общество препятствовало доступу к проверяемым объектам и несвоевременно представило дополнительно истребованные документы. При этом в случае, если требуется дополнительное изучение документов, рассмотренных в ходе проведения проверки, государственный орган полагает, что он вправе воспользоваться недельным сроком со дня окончания проверки для составления акта.

Общество в отзыве против доводов, изложенных в кассационной жалобе, возражает, считает судебные акты законными и обоснованными и просит оставить их без изменения.

ООО "ЭСКО" полагает, что на объектах хозяйственной деятельности, не входящих в перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, проверки осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в связи с чем комплексная проверка проведена Управлением Росприроднадзора по Сахалинской области с превышением полномочий.

Участвующие в деле лица, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

Проверив обоснованность доводов и возражений, изложенных в кассационной жалобе и отзыве на нее, а также правильность применения судами норм материального и норм процессуального права, суд кассационной инстанции установил следующее.

Приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 27.11.2008 N 500 утвержден план контрольно-надзорной деятельности Управления на 2009 год. Согласно этому плану в разделе N 74 предусмотрено проведение проверки в ООО "ЭСКО" (г.Анива). Проверке подлежали объекты земельного, водного и экологического контроля, проверка запланирована как комплексная, срок проведения проверки -4 квартал, в разделе "дата последней проверки" указано, что проверка не проводилась.

Приказом Управления от 13.11.2009 N 123ПК принято решение о проведении выездной плановой проверки в отношении ООО "ЭСКО". Срок проверки указан с 17.11.2009 по 14.12.2009.

10.11.2009 по факсимильной связи в общество поступило извещение без даты из Управления о проведении с 17.11.2009 на предприятии плановой комплексной выездной проверки, для чего законному представителю общества предлагалось выделить представителя общества для участия в такой проверке с наделением его необходимыми полномочиями, примерный перечень которых указан в извещении.

На основании приказа N 123ПК Управлением Росприроднадзора по Сахалинской области проведена проверка деятельности ООО "ЭСКО" на соответствие требованиям законодательства о недрах, природопользования, в том числе деятельности по размещению отходов, выбросов в атмосферный воздух, земельного и водного законодательства.

Полагая, что действия административного органа по проведению проверки нарушают права и законные интересы ООО "ЭСКО", общество обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Доводы заявителя кассационной жалобы о правомерном проведении проверки соблюдения требований водного законодательства Российской Федерации ООО "ЭСКО" не основаны на нормах действующего законодательства и правомерно опровергнуты судебными инстанциями, рассматривающими данный спор.

В соответствии со статьей 65 Федерального закона от 10.01.20002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 4 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 400 (в редакции от 20.12.2006), Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Пункт 5.1.5 вышеназванного Положения устанавливает, что Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет, в частности, свои полномочия в установленной сфере деятельности за использованием и охраной водных объектов (федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов).

В соответствии с пунктом 3 Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2006 N 801, государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов осуществляются Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (федеральный государственный контроль и надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный контроль и надзор).

Из пункта 4 Положения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2006 N 801, следует, что Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов на подлежащих федеральному государственному контролю и надзору объектах по перечню, утверждаемому Министерством природных ресурсов Российской Федерации в соответствии с критериями, установленными Правительством Российской Федерации.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют региональный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов на подлежащих региональному государственному контролю и надзору объектах по перечню, утверждаемому указанными органами.

Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, утвержден приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 18.12.2006 N 288. Согласно данному Перечню, объектами федерального государственного контроля за использованием и охраной водных объектов являются объекты хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой физическими и юридическими лицами и связанной с использованием и охраной водных объектов, а также использованием территорий водоохранных зон и прибрежных защитных полос, в частности поверхностных водных объектов, расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации.

Критерии отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов и региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.11.2006 N 640, согласно которым критерием отнесения водных объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, является использование:

а) поверхностных водных объектов, расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации;

б) водных объектов или их частей, находящихся на землях обороны и безопасности, а также используемых для обеспечения обороны страны и безопасности государства и для обеспечения федеральных энергетических систем, федерального транспорта и иных государственных нужд;

в) внутренних морских вод;

г) территориального моря Российской Федерации;

д) особо охраняемых водных объектов либо водных объектов, являющихся особо охраняемыми природными территориями федерального значения или представляющих собой часть этих территорий;

е) водных объектов или их частей, являющихся объектами, объявленными рыбохозяйственными заповедными зонами;

ж) водных объектов, являющихся средой обитания анадромных и катадромных видов рыб;

з) трансграничных (пограничных) водных объектов;

и) водных объектов или их частей для нужд городов с численностью населения сто тысяч человек и более, а также для нужд предприятий и других организаций, производящих забор воды или сброс сточных вод в объеме более 15 млн. куб. метров в год.

Обе судебные инстанции с учетом представленных в материалы дела доказательств, пришли к обоснованному выводу о недоказанности государственным органом, что проверенный объект: "Ручей без названия" относится к объектам, критерии отнесения которых предусмотрены Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.11.2006 N 640.

Государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, определяется Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 27.01.2009 N 53 утверждены Правила осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) (далее - Правила).

В соответствии с пунктами 3, 4, 5 указанных выше Правил государственный экологический контроль состоит, в том числе, и из государственного контроля за охраной атмосферного воздуха; государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов); государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов.

Государственный экологический контроль осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и органами, уполномоченными высшими исполнительными органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации на осуществление государственного экологического контроля (далее - уполномоченные органы), в соответствии с установленной компетенцией:

в отношении государственного контроля за охраной атмосферного воздуха, за использованием и охраной водных объектов - в порядке, установленном постановлениями Правительства Российской Федерации о соответствующих видах контроля с учетом настоящих Правил;

в отношении государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами - в порядке, установленном настоящими Правилами.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы государственный экологический контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, по перечню, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.03.2009 N 285.

Постановлением Правительства РФ от 31.03.2009 N 285 утвержден Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю. Согласно пункту 3 к такому перечню относятся объекты, подлежащие федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов в соответствии с критериями, установленными Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.11.2006 N 640.

Постановлением Правительства РФ от 15.01.2001 N 31 утверждено Положение о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха. Данное Положение устанавливает порядок организации и проведения государственного контроля за охраной атмосферного воздуха:

Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и ее территориальными органами - на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды, - на объектах хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.

В силу пункта 7 Перечня объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, к таким объектам относятся объекты хозяйственной и иной деятельности, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, не указанные в пунктах 1 и 2 настоящего перечня, отнесенные Федеральным законом "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" к категории опасных производственных объектов.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" опасными производственными объектами в соответствии с настоящим Федеральным законом являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении 1 к настоящему Федеральному закону.

В материалах дела имеются доказательства принадлежности производственных объектов, эксплуатируемых обществом, как опасных, только по трем из числа проверенных Управлением. По остальным проверенным объектам судебные инстанции обоснованно признали проведение такой проверки Управлением с превышением полномочий.

Учитывая, что законодатель устанавливает полномочия Федеральной службы по надзору в сфере природопользования именно объектов хозяйственной и иной деятельности хозяйствующих субъектов, доводы заявителя кассационной жалобы о правомерности проведения комплексной проверки хозяйствующего субъекта в целом не основан на нормах действующего законодательства.

Доводы государственного органа о нарушении им установленных Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) сроков проведения проверки по причине воспрепятствования обществом доступа к проверяемым объектам и несвоевременного представления последним дополнительных истребованных Управлением документов не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции по следующим основаниям.

Согласно пункту 1 статьи 13 Федерального закона N 294-ФЗ срок проведения каждой из проверок не может превышать двадцать рабочих дней.

В соответствии с пунктом 6 статьи 15 Федерального закона N 294-ФЗ при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе превышать установленные сроки проведения проверки.

В силу пункта 3 статьи 13 Федерального закона N 294-ФЗ в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на двадцать рабочих дней, в отношении малых предприятий, микропредприятий не более чем на пятнадцать часов.

В материалах дела не представлены доказательства, свидетельствующие об оформлении государственным органом в установленном законом порядке увеличения сроков проведения проверки.

Из акта проверки от 17.12.2009, имеющегося в материалах дела, судебные инстанции установили, что проверка проводилась в течение 23 рабочих дней.

В соответствии с пунктом 1 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Принимая во внимание, что подпунктом 5 пункта 2 вышеназванной статьи нарушение требований, предусмотренных пунктом 6 статьи 15 этого закона, в части превышения установленных сроков проведения проверок отнесено к грубым нарушениям, суды обоснованно признали действия Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Сахалинской области по проведению проверки незаконными.

Учитывая, что суды обеих инстанций правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, а доводы кассационной жалобы сводятся к иной, чем у судов первой и апелляционной инстанций, оценке доказательств по делу, у суда кассационной инстанции отсутствуют законные основания для отмены или изменения судебных актов.

Руководствуясь статьями 274, 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа, постановил:

решение от 31.05.2010, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 29.07.2010 по делу N А59-291/2010 Арбитражного суда Сахалинской области оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.