Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 25 августа 2022 г. по делу N 8а-20153/2022 [88а-25049/2022]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Капункина Ю.Б, Монмаря Д.В.

рассмотрела кассационную жалобу Пашина Н.С. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 5 апреля 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Пашина Н.С. к департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края об оспаривании отказа в изменении территориального зонирования в отношении земельного участка.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

Пашин Н.С. обратился в Хостинский районный суд г. Сочи Краснодарского края с административным исковым заявлением, в котором просил возложить на департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края (далее - департамент) обязанность внести изменения в информационную систему обеспечения градостроительной деятельности (далее - ИСОГД) г. Сочи в части изменения территориальной зоны в границах земельного участка площадью 1800 кв. м с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного в "адрес" (далее - спорный земельный участок), с территориальной зоны "Ж-2" на территориальную зону "ОД-2".

В обоснование административного иска Пашин Н.С. указал, что является собственником спорного земельного участка, относящегося к категории земель населенных пунктов, размещенного в двух территориальных зонах - "Ж-2" (малоэтажная жилая застройка высотой до 15 м) и "ОД-2" (общественно-деловой центр). В октябре 2021 года административный истец обратился в орган местного самоуправления с заявлением о внесении изменений в правила землепользования и застройки на территории муниципального образования город-курорт Сочи в части изменения территориального зонирования относительно границ принадлежащего ему земельного участка с зоны "Ж-2" на зону "ОД-2", однако получил отказ по причине несоответствия территориальной зоны действующему генеральному плану, с чем не согласен, поскольку полагает, что данный отказ не соответствует действующему законодательству.

Решением Хостинского районного суда г. Сочи Краснодарского края от 29 ноября 2021 года административный иск удовлетворен.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 5 апреля 2022 года решение Хостинского районного суда г. Сочи Краснодарского края от 29 ноября 2021 года отменено, по делу принято новое решение, которым в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 8 июня 2022 года, Пашин Н.С. ставит вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 5 апреля 2022 года и оставлении в силе решения Хостинского районного суда г. Сочи Краснодарского края от 29 ноября 2021 года. По мнению заявителя, судом апелляционной инстанции не принято во внимание, что нахождение земельного участка в нескольких территориальных зонах в рамках действующего правового регулирования создает неопределенность его правового режима, в связи с чем могут быть нарушены права административного истца. Считает, что суд изменил предмет спора и фактически применил другие нормы действующего законодательства. Указывает, что генеральный план городского округа г. Сочи не имеет большую юридическую силу по отношению к правилам землепользования и застройки территории муниципального образования город-курорт Сочи.

Определением судьи от 16 июня 2022 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Административный истец в заседание суда кассационной инстанции не явился. На основании пункта 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанного лица, извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Заслушав доклад, выслушав представителя административного ответчика Плотникова Д.И, возражавшего против удовлетворения кассационной жалобы, изучив материалы дела и обсудив доводы жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судом апелляционной инстанции не допущены.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Из содержания статьи 218, пункта 1 части 2 статьи 227 КАС РФ в их системном толковании следует, что решения, действия (бездействие) должностных лиц могут быть признаны неправомерными, только если таковые не соответствуют закону и нарушают охраняемые права и интересы граждан либо иных лиц.

Как видно из материалов дела, Пашин Н.С. является собственником спорного земельного участка, поставленного на государственный кадастровый учет 18 августа 1995 года.

Земельный участок расположен в двух территориальных зонах: "Ж-2" (малоэтажная жилая застройка высотой до 15 м) и "ОД-2" (общественно-деловой центр).

Пашин Н.С. обратился с заявлением к департаменту о внесении изменений в Правила землепользования и застройки на территории муниципального образования город-курорт Сочи в части изменения территориального зонирования относительно границ принадлежащего ему земельного участка с зоны "Ж-2" на зону "ОД-2".

Письмом департамента от 28 октября 202 года N Пашину Н.С. сообщено, что в соответствии с действующим генеральным планом городского округа города Сочи спорный земельный участок расположен в границах функциональной зоны зеленых насаждений общего пользования и в границах территории - земли сельскохозяйственного назначения, а поскольку генеральный план имеет большую юридическую силу по отношению к правилам землепользования и застройки на территории муниципального образования, и испрашиваемая территориальная зона ему не соответствует, принято решение об отказе в изменении территориальной зоны.

Вместе с тем Пашину Н.С. в письме разъяснено о проведении работы по разработке нового генерального плана муниципального образования городского округа город-курорт Сочи в связи с созданием федеральной территории "Сириус", утверждение которого запланировано на декабрь 2023 года, ведению реестра заявок по внесению изменений в проект генерального плана; указано на внесение обращения заявителя в указанный реестр в целях дальнейшей передачи документов разработчикам проекта.

Кроме того, заявитель проинформирован о том, что после разработки и утверждения генерального плана следующим этапом будет разработка и утверждение правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город-курорт Сочи и постановка на кадастровый учет территориальных зон.

Пашин Н.С, полагая свои права нарушенными, обратился в суд с административным иском.

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территории, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (абзац 1).

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, ЗК РФ в порядке реализации положений статьи 9 (часть 1) и статьи 36 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации закрепляет в качестве основного принципа земельного законодательства принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (постановление от 30 июня 2011 года N 13-П; определения от 24 декабря 2013 года N 2153-О, от 24 марта 2015 года N 671-О, от 23 июня 2015 года N 1453-О и от 28 февраля 2017 года N 443-О).

Данный принцип земельного законодательства призван обеспечить эффективное использование и одновременно охрану земли как важнейшего компонента окружающей среды; этой же цели служат положения статьи 42 ЗК РФ, возлагающие на собственников земельных участков обязанность использовать их в соответствии с разрешенным видом использования и целевым назначением (определение от 28 сентября 2017 года N 1919-О, от 27 сентября 2018 года N 2347-О).

Так, в силу части 1 и части 2 статьи 85 ЗК РФ, в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительным регламентом к следующим территориальным зонам: жилым, общественно-деловым, производственным, инженерных и транспортных инфраструктур, рекреационным, сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов, иным территориальным зонам, а также границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Согласно части 1 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков) в силу абзаца 2 пункта 2 статьи 85 ЗК РФ устанавливается правилами землепользования и застройки.

Согласно пункту 3 статьи 85 ЗК РФ градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что собственник земельного участка вправе использовать его в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны, а существование двух разных территориальных зон на одном земельном участке противоречит положениям ЗК РФ и ГрК РФ, а также генеральному плану г. Сочи, что вступает в объективное противоречие с интересами собственника.

Судебная коллегия по административным делам Краснодарского краевого суда с выводами суда первой инстанции не согласилась исходя из следующего.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ). Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования, содержащая границы территориальных зон (пункт 2 части 2 статьи 30, часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Из пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Между тем функциональное назначение территорий определяется функциональными зонами, которые устанавливаются документами территориального планирования, в том числе генеральным планом городского округа (пункт 5 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

В соответствии с правилами землепользования и застройки на территории муниципального образования город-курорт Сочи, утвержденными решением Городского Собрания Сочи от 29 декабря 2009 года N 202, спорный земельный участок расположен в границах двух территориальных зон - "Ж-2" и "ОД-2".

Согласно сведениям ИСОГД муниципального образования городской округ город-курорт Сочи от 9 ноября 2021 года N спорный земельный участок расположен в территориальной зоне "Ж-2" (малоэтажная жилая застройка высотой до 15 м) и "ОД-2" (общественно-деловой центр).

Из графического приложения N 1 "Фрагмент карты территориального зонирования М 1:500" видно, что одна часть границ земельного участка, принадлежащего Пашину Н.С, располагается в зоне "Ж-2", другая же часть этого участка пересекает границы функциональной зоны "ОД-2".

Однако в соответствии с действующим генеральным планом городского округа город-курорт Сочи, утвержденным решением Городского Собрания Сочи от 14 июля 2009 года N 89 "Об утверждении генерального плана городского округа города Сочи", спорный земельный участок расположен в границах функциональной зоны зеленых насаждений общего пользования и в границах территории - земли сельскохозяйственного назначения.

Таким образом, судом апелляционной инстанции установлено, что испрашиваемая административным истцом территориальная зона не соответствует функциональным зонам, предусмотренным действующим генеральным планом городского округа город-курорт Сочи Краснодарского края.

Статьей 30 ГрК РФ установлено, что правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Вместе с тем, исходя из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33, части 15 статьи 35 ГрК РФ, установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметров планируемого развития территорий, предусмотренных для функциональной зоны согласно генеральному плану.

В таком случае несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Более того, согласно положениям части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГРК РФ должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции отметил, что игнорирование документов территориального планирования, в том числе при корректировке правил землепользования и застройки городского округа в части отнесения земельного участка к одной из двух установленных территориальных зон приведет к несоответствию с генеральным планом городского округа и противоречит положениям действующего законодательства. Ввиду того, что генеральный план, как действующий нормативный правовой акт, не отменен и не оспорен в установленном порядке, то он являлся обязательным для применения органами местного самоуправления. Изменение функциональной зоны в генеральном плане территории, приведение правил землепользования и застройки муниципального образования в соответствие генеральному плану возможно только посредством внесения соответствующих изменений в указанные нормативные акты с соблюдением установленных законом порядка и правил.

Также судебная коллегия пришла к выводу, что до внесения в установленном порядке изменений в генеральный план г. Сочи с соблюдением Правил землепользования и застройки города, нормативов градостроительного проектирования, градостроительных регламентов оснований для внесения изменений в сведения ИСОГД не имеется. Также суд указал, что возложенная судом первой инстанции на департамент обязанность совершить определенные действий приведет к нарушению публичных интересов.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами суда апелляционной инстанции о законности принятого департаментом решения, выраженного в письме от 28 октября 2021 года.

Утверждения кассационной жалобы о том, что суд изменил предмет спора и фактически применил другие нормы действующего законодательства, являются несостоятельными, поскольку судом апелляционной инстанции рассмотрены требования, заявленные Пашиным Н.С. в административном иске, в соответствии с нормами права, подлежащими применению.

Доводы, изложенные в кассационной жалобы, повторяют позицию административного истца в судах первой и второй инстанций, не содержат новых обстоятельств, которые бы опровергали выводы суда апелляционной инстанции, сводятся к оспариванию правомерности выводов об установленных фактических обстоятельствах и в соответствии со статьей 328 КАС РФ не являются основаниями для отмены судебного акта в кассационном порядке.

Принимая во внимание изложенное, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы, содержащиеся в апелляционном определении судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 5 апреля 2022 года, соответствующими обстоятельствам административного дела и постановленными, вопреки доводам кассационной жалобы, исходя из норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебных актов, при разрешении дела судом апелляционной инстанции не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебных актов, при разрешении дела судами не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 5 апреля 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Пашина Н.С. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 26 августа 2022 года.