Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 11 августа 2022 г. по делу N 66а-1303/2022

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Гылкэ Д.И, судей Катанаевой А.С. и Колпаковой А.В.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Кирилловым Н.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-60/2022 (УИД 05OS0000-01-2021-000286-94) по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Республики Дагестан, поданному в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц, о признании не действующей в части статьи 1 Закона Республики Дагестан от 17 ноября 2015 г. N 94 "Об установлении критериев, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых земельные участки предоставляются в аренду юридическим лицам без проведения торгов"

по апелляционному представлению административного истца и апелляционным жалобам Народного Собрания Республики Дагестан, Главы Республики Дагестан на решение Верховного Суда Республики Дагестан от 20 апреля 2022 г, которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Гылкэ Д.И, объяснения представителя административного истца Екимцова М.Н, поддержавшего апелляционное представление и возражавшего против удовлетворения апелляционных жалоб Народного Собрания Республики Дагестан и Главы Республики Дагестан, представителей Народного Собрания Республики Дагестан Мусаева Б.З, Главы Республики Дагестан Меликова С.А. Фатуллаева А.А, настаивавших на удовлетворении апелляционных жалоб и возражавших против доводов апелляционного представления, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Народным Собранием Республики Дагестан 29 октября 2015 г. принят и Президентом Республики Дагестан 17 ноября 2015 г. подписан Закон Республики Дагестан N 94 "Об установлении критериев, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых земельные участки предоставляются в аренду юридическим лицам без проведения торгов" (далее - Закон N 94).

Первоначальный текст документа опубликован в печатных изданиях "Дагестанская правда", N 479-480, 18 ноября 2015 г. (приложение к газете "Дагестанская правда"), "Собрание законодательства Республики Дагестан", 30 ноября 2015 г, N 22, ст. 1325, в газете "Дагестанская правда", N 522-542, 26 декабря 2015 г, а также на официальном интернет-портале правовой информации Республики Дагестан http://pravo.e-dag.ru, 18 мая 2016 г.

Согласно статье 1 Закона N 94 в редакции Закона Республики Дагестан от 8 декабря 2020 г. N 82, опубликованного в газете "Дагестанская правда", N 272-321, 15 декабря 2020 г, а также на официальных интернет-порталах правовой информации Республики Дагестан http://pravo.e-dag.ru, 10 декабря 2020 г, http://pravo.gov.ru, 11 декабря 2020 г, настоящий Закон в соответствии с подпунктом 3 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливает критерии, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых на территории Республики Дагестан допускается предоставление земельных участков, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, расположенных на территории Республики Дагестан и не предоставленных иным лицам, в аренду юридическим лицам без проведения торгов в соответствии с распоряжением Главы Республики Дагестан.

Первый заместитель прокурора Республики Дагестан обратился в Верховный Суд Республики Дагестан с административным исковым заявлением, в котором с учетом изменения заявленных требований просил признать недействующей со дня принятия статью 1 Закона N 94 как противоречащую требованиям федерального законодательства в части формулировок "государственная собственность" и "не предоставленных иным лицам".

Ссылаясь в обоснование заявленных требований на положения статьи 214 Гражданского Кодекса Российской Федерации (далее также - ГК РФ), статей 9 и 10 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ), административный истец указал, что использованная в Законе N 94 формулировка "государственная собственность" допускает неопределенность условий принятия решения, распространяя действие закона на земельные участки, принадлежащие на праве собственности как Республике Дагестан, так и Российской Федерации. Указанное нарушение, выразившиеся в широте дискреционных полномочий, свидетельствует о наличии в Законе N 94 коррупциогенного фактора, предусмотренного подпунктом "а" пункта 3 Методики антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96. Кроме того, дополнение статьи 1 Закона N 94 положением "и не предоставленных иным лицам" не соответствует требованиям подпункта 3 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ, не предусматривающего указанных регламентаций.

Решением Верховного Суда Республики Дагестан от 20 апреля 2022 г. административные исковые требования удовлетворены частично. Суд признал недействующей со дня принятия статью 1 Закона N 94 в части слов "в государственной собственности" (в редакции Закона Республики Дагестан от 8 декабря 2020 г. N 82) ввиду отсутствия указания о принадлежности земельных участков, находящихся в государственной собственности, субъекту Российской Федерации - Республике Дагестан. В удовлетворении остальной части административного искового заявления судом отказано.

Не согласившись с решением суда в части отказа в удовлетворении заявленных требований, представитель административного истца просит указанный судебный акт отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления в полном объеме, настаивая на доводах о противоречии статьи 1 Закона N 94, содержащей формулировку "и не предоставленных иным лицам", положениям подпункта 3 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ, и указывая на ее несоответствие общеправовому критерию формальной определенности.

В апелляционных жалобах представители Народного Собрания Республики Дагестан, Главы Республики Дагестан просят решение суда отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления в полном объеме. Выражают несогласие с выводом суда о том, что оспариваемым законом Главе Республики Дагестан предоставлено право на предоставление в аренду земельных участков, находящихся в федеральной собственности, что, по их мнению, привело к вынесению незаконного решения. Статья 1 Закона N 94, как и подпункт 3 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ не регулируют вопросы управления и распоряжения земельными участками, а предусматривают правомочие высшего должностного лица субъекта Российской Федерации лишь на установление допустимости предоставления правообладателями земельных участков, находящихся в федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации и расположенных на территории субъекта Российской Федерации, в аренду юридическим лицам без проведения торгов. Критерии, устанавливаемые субъектом Российской Федерации в соответствии с подпунктом 3 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ, должны распространяться не только на земельные участки, находящиеся в собственности соответствующего субъекта Российской Федерации и муниципальной собственности, но и на земли, находящиеся в федеральной собственности, расположенные в границах соответствующего субъекта Российской Федерации и не предоставленные иным лицам.

Относительно доводов апелляционного представления представителем Народного Собрания Республики Дагестан поданы письменные возражения.

Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционного представления и апелляционных жалоб, возражений, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также -КАС РФ), судебная коллегия приходит к следующему.

В силу положений Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, к которым относится земельное законодательство (пункт "к" части 1 статьи 72), издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2, 5 статьи 76).

Статьей 2 ЗК РФ установлено, что Правительство Российской Федерации принимает решения, регулирующие земельные отношения, в пределах полномочий, определенных настоящим Кодексом, федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации, регулирующими земельные отношения (пункт 2). На основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права (пункт 3).

Случаи предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду на торгах и без проведения торгов предусмотрены статьей 39.6 ЗК РФ, согласно подпункту 3 пункта 2 которой, договор аренды земельного участка заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка юридическим лицам в соответствии с распоряжением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации для размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, реализации масштабных инвестиционных проектов при условии соответствия указанных объектов, инвестиционных проектов критериям, установленным законами субъектов Российской Федерации.

Реализуя указанные законоположения, Народное Собрание Республики Дагестан приняло Закон N 94, с последующими изменениями и дополнениями, в том числе внесенными Законом Республики Дагестан от 8 декабря 2020 г. N 82, установив критерии, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых земельные участки предоставляются в аренду юридическим лицам без проведения торгов.

С учетом положений статей 15, 16, 46, 50, 51, 59 Закона Республики Дагестан от 16 апреля 1997 г. N 8 "О нормативных правовых актах Республики Дагестан" суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Разрешая заявленные требования и удовлетворяя их в части, суд первой инстанции исходил из того, что содержащаяся в оспариваемой норме Закона N 94 формулировка "государственная собственность" допускает неопределенность условий принятия решения, распространяя действие закона на земельные участки, принадлежащие на праве собственности как Республике Дагестан, так и Российской Федерации, что действующим законодательством не предусмотрено, поскольку управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации, осуществляет Российская Федерация.

Приведенная позиция суда основана на правильном применении норм материального права, регулирующих спорные отношения.

Из разъяснений, содержащихся в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

В соответствии со статьей 214 ГК РФ государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации).

Согласно подпункту 9 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ одним из основных принципов земельного законодательства является разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность), которое, в силу пункта 2 статьи 16 ЗК РФ, осуществляется в соответствии с ЗК РФ и федеральными законами.

В силу пункта 1 статьи 5 ЗК РФ участниками земельных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

В соответствии со статьей 17 ЗК РФ в федеральной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами; право собственности Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые приобретены Российской Федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

В собственности субъектов Российской Федерации находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами; право собственности субъектов Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые приобретены субъектами Российской Федерации по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством; которые безвозмездно переданы субъектам Российской Федерации из федеральной собственности (статья 18 ЗК РФ).

Статьями 9 и 10 ЗК РФ закреплено, что Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственностью); субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации.

Из анализа приведенных норм федерального законодательства следует, что подпунктом 3 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ субъектам Российской Федерации предоставлено право на установление критериев, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых предоставляются в аренду юридическим лицам без проведения торгов земельные участки, находящиеся в собственности данного субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности.

Правомочием по установлению критериев, которым должны соответствовать перечисленные объекты и масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых предоставляются в аренду юридическим лицам без проведения торгов земельные участки, находящиеся в федеральной собственности, названная норма ЗК РФ субъект Российской Федерации не наделяет.

Указанное также следует из положений подпункта 2 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ и постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2014 г. N 1603, которым во исполнение указанной федеральной нормы утверждены критерии, которым должны соответствовать объекты социально-культурного назначения и масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых допускается предоставление земельного участка, находящегося в федеральной собственности, в аренду без проведения торгов.

Из материалов административного дела не следует, что на территории Республики Дагестан полномочия федеральных органов исполнительной власти в области земельных отношений переданы для осуществления органам исполнительной власти данного субъекта Российской Федерации в соответствии со статьей 9.1 ЗК РФ, то есть на основании постановления Правительства Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

С учетом изложенного, содержащаяся в статье 1 Закона N 94 формулировка "государственной собственности" без указания о принадлежности земельных участков, находящихся в государственной собственности, субъекту Российской Федерации - Республике Дагестан, создает правовую неопределенность условий принятия решения, распространяя действие регионального закона на земельные участки, принадлежащие на праве собственности как Республике Дагестан, так и Российской Федерации.

Кроме того, принимая во внимание позицию административного ответчика, в том числе основанную на письме Министерства экономического развития Российской Федерации от 3 июля 2015 г. N Д23и-3112, о том, что критерии, устанавливаемые субъектом Российской Федерации в соответствии с подпунктом 3 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ, должны распространяться не только на земельные участки, находящиеся в собственности соответствующего субъекта Российской Федерации и муниципальной собственности, но и на земли, находящиеся в федеральной собственности, расположенные в границах соответствующего субъекта Российской Федерации, судебная коллегия также находит правильным вывод суда о том, что Закон N 94 в части, оспариваемой административным истцом, принят за пределами предоставленных Народному Собранию Республики Дагестан полномочий в области земельных отношений.

Указанная позиция административного ответчика, повторяющаяся в апелляционной жалобе, получила должную оценку суда первой инстанции и обоснованно отклонена с приведением в обжалуемом решении убедительных мотивов, оснований не согласиться с которыми судебная коллегия не находит, так как она основана на неверном толковании норм права.

В этой связи суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований административного истца о признании недействующей статьи 1 Закона N 94 (в редакции Закона Республики Дагестан от 8 декабря 2020 г. N 82) в части слов "в государственной собственности".

При этом содержащееся в резолютивной части обжалуемого решения заключение суда о признании недействующей оспариваемой нормы ввиду отсутствия в ней указания о принадлежности земельных участков, находящихся в государственной собственности, субъекту Российской Федерации - Республике Дагестан, судебная коллегия находит некорректным и считает необходимым в данной части решение суда изменить, изложив резолютивную часть решения в новой редакции, указав о признании оспариваемой нормы недействующей в части слов "в государственной собственности" в той мере, в какой отсутствует указание о принадлежности земельных участков, находящихся в государственной собственности, субъекту Российской Федерации - Республике Дагестан.

Кроме того, судебная коллегия не может согласиться с выводом суда первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных административным истцом требований о признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим в части его положения о предоставлении земельных участков в формулировке "не предоставленных иным лицам".

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления в указанной части, суд исходил из того, что приведенная формулировка не предполагает нарушение чьих-либо прав, свобод и законных интересов, а названное право позволяет субъектам Российской Федерации, которые обладают соответствующими сведениями о правообладателях земельных участков, исключить возможность предоставления заинтересованным лицам в аренду земельных участков, находящихся в обременении.

Однако, суд первой инстанции, приходя к такому выводу, оставил без внимания следующее.

В соответствии с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 27 мая 2003 г. N 19-П и от 8 апреля 2014 г. N 10-П, принцип формальной определенности закона, вытекающий из статей 1 (часть 1), 4 (часть 2), 6 (часть 2), 15 (часть 2) и 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации, диктует необходимость точности, ясности и недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования, без которой не может быть обеспечено единообразное понимание и применение таких норм, а значит, и равенство всех перед законом; законоположения, не отвечающие указанным критериям, порождают противоречивую правоприменительную практику, создают возможность их неоднозначного толкования и произвольного применения, ведут к нарушению предусмотренных статьями 2, 18, 45 (часть 1) и 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации гарантий государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан.

Законом N 94, принятым в соответствии с подпунктом 3 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ, установлены критерии, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых земельные участки предоставляются в аренду юридическим лицам без проведения торгов.

При этом региональным законодателем в оспариваемой норме помимо критериев, предъявляемых к вышеуказанным объектам и масштабным инвестиционным проектам, закреплены не предусмотренные вышеприведенной нормой ЗК РФ положения, устанавливающие требования к земельным участкам, предоставляемым в аренду юридическим лицам без проведения торгов, для размещения (реализации) данных объектов и масштабных инвестиционных проектов, которыми ограничено использование в указанных целях земельных участков, предоставленных иным лицам.

Главой V.1. ЗК РФ регламентированы вопросы предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, нормами которой, в том числе предусмотрены основания для отказа в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов (статья 39.16).

В качестве основания для принятия уполномоченным органом решение об отказе в предоставлении такого земельного участка подпунктом 2 названной нормы названа подача заявления о предоставлении земельного участка, который предоставлен на праве постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного пользования, пожизненного наследуемого владения или аренды.

Однако, эта же норма предусматривает исключение из общего правила, в частности, в случае, если с заявлением о предоставлении земельного участка обратился обладатель данных прав или подано заявление о предоставлении земельного участка в соответствии с подпунктом 10 пункта 2 статьи 39.10 ЗК РФ.

Таким образом, факт предоставления земельного участка на основании одного из перечисленных прав не во всех случаях влечет отказ в его предоставлении, в том числе в аренду юридическим лицам без проведения торгов.

В этой связи, содержащаяся в оспариваемой норме формулировка "не предоставленных иным лицам" не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, допускает неоднозначное толкование ее содержания, носит неопределенный характер.

Кроме того, приведенное правовое регулирование по сравнению с нормами федерального законодательства создает излишние условия, ограничивающие возможность участия в рассматриваемых правоотношениях как земельных участков, предоставленных иным лицам, так и самих таких лиц, разрешает вопрос о правах органов государственной власти и органов местного самоуправления по распоряжению в пределах своей компетенции земельными участками, находящимися в собственности соответствующих публично-правовых образований, в целях их предоставления для размещения (реализации) объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, масштабных инвестиционные проектов.

При таких обстоятельствах судебная коллегия полагает возможным удовлетворить заявленные административным истцом требования в указанной части, признав недействующей статью 1 Закона N 94 (в редакции Закона Республики Дагестан от 8 декабря 2020 г. N 82) в части слов "и не предоставленных иным лицам".

Исходя из вышеизложенного решение суда в данной части подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении заявленных требований в указанной части.

Определяя момент, с которого статья 1 Закона N 94 должна быть признана недействующей в названной части, судебная коллегия, исходя из предписаний пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, считает необходимым признать ее недействующей со дня принятия, поскольку в ином случае не будет достигнута цель административного иска.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного Суда Республики Дагестан от 20 апреля 2022 г. отменить в части отказа в удовлетворении административного искового требования первого заместителя прокурора Республики Дагестан о признании недействующей статьи 1 Закона Республики Дагестан от 17 ноября 2015 г. N 94 "Об установлении критериев, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых земельные участки предоставляются в аренду юридическим лицам без проведения торгов" в части слов "и не предоставленных иным лицам".

Принять в указанной части новое решение, которым признать недействующей со дня принятия статью 1 Закона Республики Дагестан от 17 ноября 2015 г. N 94 "Об установлении критериев, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых земельные участки предоставляются в аренду юридическим лицам без проведения торгов" (в редакции Закона Республики Дагестан от 8 декабря 2020 г. N 82) в части слов "и не предоставленных иным лицам".

Изменить абзац 2 решения суда, изложив его в следующей редакции.

Признать недействующей со дня принятия статью 1 Закона Республики Дагестан от 17 ноября 2015 г. N 94 "Об установлении критериев, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых земельные участки предоставляются в аренду юридическим лицам без проведения торгов" (в редакции Закона Республики Дагестан от 8 декабря 2020 г. N 82) в части слов "в государственной собственности" в той мере, в какой отсутствует указание о принадлежности земельных участков, находящихся в государственной собственности, субъекту Российской Федерации - Республике Дагестан.

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Пятый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 25 августа 2022 г.

Председательствующий

Судьи