Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 24 августа 2022 г. по делу N 8а-12016/2022[88а-13628/2022]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Городкова А.В, судей Корнюшенкова Г.В, Бельмас Н.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Насона М. А. на апелляционное определение судебной коллеги по административным делам Калининградского областного суда от 8 февраля 2022 года по административному делу N2а-2774/2021 по административному иску Насона М.А. к Пограничному управлению ФСБ России по Калининградской области о признании незаконным решения о временном ограничении на выезд из Российской Федерации.

Заслушав доклад судьи Корнюшенкова Г.В, изучив материалы дела, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Насон М.А. обратился в суд с административным исковым заявлением к Пограничному управлению ФСБ России по Калининградской области (далее также - ПУ ФСБ России по Калининградской области) о признании незаконным решения о временном ограничении на выезд из Российской Федерации указав, что с 12 декабря 2014 года он проходил военную службу на контрактной основе. Во время подписания контракта им было дано согласие на ограничение своих прав по выезду из Российской Федерации сроком до 5 лет со дня последнего ознакомления со сведениями "особой важности" или "совершенно секретными сведениями". 28 апреля 2021 года начальником ПУ ФСБ России по Калининградской области в отношении Насона М.А. принято решение о временном ограничении права на выезд из Российской Федерации на срок 5 лет. 25 мая 2021 года он уволен с военной службы. С решением об ограничении его права на выезд из Российской Федерации, он не согласен, считает данное решение незаконным, поскольку полагает, что положения подпункта 7.1 статьи 15 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" к нему не могут быть применены, потому что данная норма принята законодателем в декабре 2019 года, а он был принят на военную службу в 2014 году. Считает, что поскольку он не был ознакомлен и допущен к сведениям первой и второй формы секретности "особой важности" и "совершенно секретно", то нельзя расценивать его допуск к третьей форме "секретно" относящейся к сведениям государственной тайны. С учетом уточненных требований, административный истец просил суд, признать незаконным решение начальника ПУ ФСБ России по Калининградской области от 28 апреля 2021 года о временном ограничении его права на выезд из Российской Федерации.

Решением Московского районного суда г. Калининграда от 17 ноября 2021 года административный иск Насона М.А. удовлетворен. Признано незаконным решение начальника ПУ ФСБ России по Калининградской области от 28 апреля 2021 года о временном ограничении на выезд из Российской Федерации Насона М.А. сроком на 5 лет.

Апелляционным определением судебной коллеги по административным делам Калининградского областного суда от 8 февраля 2022 года решение Московского районного суда г. Калининграда от 17 ноября 2021 года отменено и принято новое решение, которым отказано в удовлетворении административного иска.

В кассационной жалобе Насона М.А. на апелляционное определение судебной коллеги по административным делам Калининградского областного суда от 8 февраля 2022 года, поданной через Московский районный суд г. Калининграда 2 июня 2022 года и поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 15 июня 2022 года, ставится вопрос об отмене указанного апелляционного определения в связи с нарушением норм материального и процессуального права, оставив в силе решение Московского районного суда г. Калининграда от 17 ноября 2021 года. Податель кассационной жалобы настаивает на доводах, что он не был ознакомлен с актуальными сведениями, составляющими государственную тайну, что судом апелляционной инстанции не опровергнуто; указывает на необоснованность ограничения права выезда сроком на 5 лет.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Нарушения такого характера были допущены судом апелляционной инстанции.

Материалами дела установлено, что 12 декабря 2014 года между прапорщиком Насоном М.А, ДД.ММ.ГГГГ года рождения и Федеральной службой безопасности Российской Федерации в лице начальника Пограничного управления ФСБ России по Калининградской области заключен контракт о прохождении военной службы на срок 10 лет: с 12 декабря 2014 года по 11 декабря 2024 года.

При заключении контракта Насон М.А. добровольно дал обязательства, в том числе: соблюдать установленные законодательством Российской Федерации запреты и ограничения, связанные с прохождением военной службы в органах федеральной службы безопасности, а также кодекса этики и служебного поведения сотрудников органов федеральной службы безопасности; выезжать из Российской Федерации до окончания настоящего контракта только при наличии разрешения уполномоченного должностного лица органа федеральной службы безопасности. Насон М.А. ознакомлен с нормативными правовыми актами, регламентирующими защиту государственной тайны, и будучи допущенным к работе со сведениями, составляющими государственную тайну, дает согласие на частичные временные ограничения своих прав, которые могут касаться права на выезд из Российской Федерации на срок до 5 лет со дня его последнего ознакомления с особой важности и совершенно секретными сведениями (п. 2).

Согласно справке, выданной ПУ ФСБ России по Калининградской области от 9 сентября 2021 года N 8/305, прапорщик Насон М.А. в соответствии с приказом начальника ПУ ФСБ России по Калининградской области от 18 ноября 2008 N 304-лс допущен к работе со сведениями, составляющими государственную тайну с грифом "секретно" (3-я форма).

В период с 18 ноября 2008 года по 26 мая 2021 года в отношении Насона М.А. устанавливалась и выплачивалась денежная надбавка за работу со сведениями, составляющими государственную тайну в размере 10% от оклада по воинской должности.

28 апреля 2021 года начальником ПУ ФСБ России по Калининградской области, на основании подпункта 7.1 статьи 15 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", в отношении Насона М.А. принято решение о временном ограничении права на выезд из Российской Федерации на срок 5 лет, с 25 мая 2021 года до 24 мая 2026 года.

25 мая 2021 года Насон М.А. уволен с военной службы.

Разрешая заявленные требования и удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции исходил из того, что поскольку административный истец в период прохождения военной службы не был допущен к сведениям "особой важности" и "совершенно секретным сведениям", административным ответчиком не предоставлено суду доказательств, подтверждающих актуальность сведений, с которыми Насон М.А. был ознакомлен, и которые могут представлять угрозу безопасности государства, наложенные на административного истца, решением от 28 апреля 2021 года, ограничения на выезд из Российской Федерации сроком на 5 лет, являются незаконными.

Проверяя законность и обоснованность судебного постановления в апелляционном порядке, судебная коллегия по административным делам Калининградского областного суда с указанными выводами суда первой инстанции.

При этом суд апелляционной инстанции правомерно исходил из того, что вопреки выводам суда первой инстанции, само по себе оформление Насону М.А. допуска к государственной тайне только по форме 3 "секретно" не может служить основанием для удовлетворения административного иска.

В соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Соответствующие ограничения определены Федеральным законом от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию".

В силу подпункта 1 статьи 15 указанного Федерального закона право гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации может быть временно ограничено в случаях, если он при допуске к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне в соответствии с законом Российской Федерации о государственной тайне, заключил трудовой договор (контракт), предполагающий временное ограничение права на выезд из Российской Федерации, при условии, что срок ограничения не может превышать пять лет со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями, - до истечения срока ограничения, установленного трудовым договором (контрактом) или в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В то же время в силу подпункта 7.1 статьи 15 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", введенного Федеральным законом от 16 декабря 2019 года N 433-ФЗ, право гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации может быть временно ограничено в случае, если он уволен с военной службы в органах федеральной службы безопасности, - на срок до пяти лет со дня увольнения с военной службы. Порядок принятия решений об ограничении права на выезд из Российской Федерации по основанию, предусмотренному настоящим подпунктом, устанавливается федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности.

Таким образом, в силу указанной нормы федерального закона в отношении гражданина Российской Федерации, который уволен с военной службы в органах федеральной службы безопасности, право на выезд из Российской Федерации может быть временно ограничено вне зависимости от его допуска к сведениям "особой важности" и "совершенно секретным сведениям" в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности

С учетом изложенного, апелляционное определение судебной коллеги по административным делам Калининградского областного суда от 8 февраля 2022 года в части отмены решения Московского районного суда г. Калининграда от 17 ноября 2021 года в связи с неправильным применением норм материального права является по существу верным.

Приказом ФСБ России от 14 мая 2020 года N 198, в соответствии с вышеприведенным подпунктом 7.1 статьи 15 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", установлен Порядок принятия решений о временном ограничении права на выезд из Российской Федерации лиц, уволенных с военной службы в органах Федеральной службы безопасности (далее - Порядок).

Согласно пункту 3.6 Порядка, решения о временном ограничении права на выезд из Российской Федерации принимаются начальниками органов безопасности, имеющими право издавать приказы по личному составу, - в отношении граждан, замещающих (замещавших) воинские должности в возглавляемых ими органах безопасности.

В соответствии с пунктом 4 Порядка при принятии решения уполномоченными должностными лицами:

а) учитывается характер сведений, с которыми граждане были ознакомлены в период военной службы в органах безопасности, их актуальность на дату увольнения, а также степень секретности этих сведений в соответствии с Законом Российской Федерации от 21 июля 1993 года N 5485-1 "О государственной тайне" (особой важности, совершенно секретные или секретные сведения);

б) оцениваются угрозы безопасности Российской Федерации, собственной безопасности органов безопасности и граждан, которые могут возникнуть вследствие их выезда из Российской Федерации, с учетом требований Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года N 5485-1 "О государственной тайне", Федерального закона от 28 декабря 2010 года N 390-ФЗ "О безопасности", Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года N 683.

Разрешая данное административное дело по существу, суд апелляционной инстанции исходил из того, что в период прохождения военной службы Насон М.А. выполнял должностные обязанности инструктора разведывательно-поисковой группы отделения в определенном населенном пункте, также исполнял обязанности старшего пограничного наряда, дежурного по связи и сигнализации дежурного по отделению.

Согласно представленному в материалы дела должностному регламенту инструктора разведывательно-поисковой группы отделения, Насону М.А, при исполнении обязанностей военной службы по охране государственной границы, были известны сведения, отнесенные к государственной тайне и касающиеся определения пограничного наряда, их видов, задач, способов несения службы, маскировки, взаимодействия, собственной безопасности и управления пограничным нарядом, а также порядка несения службы пограничным нарядом и иные сведения, касающиеся пограничной службы.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что поскольку Насон М.А. уволен с военной службы и исключен из списков личного состава пограничного органа, вышеприведенные обстоятельства являются достаточными для принятия должностным лицом органа федеральной службы безопасности оспариваемого решения об ограничении права административного истца на выезд из Российской Федерации сроком на 5 лет. При этом, как указано судом апелляционной инстанции, определение срока, на который установлено ограничение, а также оценка предусмотренных пунктом 4 Порядка критериев является исключительной компетенцией начальника ПУ ФСБ России по Калининградской области, их проверка не входит в полномочия суда.

Указанные выводы суда апелляционной инстанции основаны на ошибочном применении норм материального и процессуального права.

Вышеприведенные положения пункта 4 Порядка предусматривают необходимость учета соответствующими должностными лицами не только характера сведений, с которыми граждане были ознакомлены в период военной службы в органах безопасности, степени их секретности, но и их актуальность на дату увольнения, а также оценку соответствующих угроз безопасности.

В то же время в силу требований части 8 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или публичными полномочиями при проверки законности решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме.

В силу требований подпункта "б" пункта 3 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации выяснению судом подлежит, в том числе, порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен.

Между тем в данном случае соблюдение уполномоченным должностным лицом вышеприведенных требований порядка принятия оспариваемого решения (пункта 4 Порядка) по учету характера соответствующих сведений и оценке угроз безопасности судом апелляционной инстанции не выяснено и не установлено.

Кроме того, в пункте 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснено, что осуществляя проверку решений, действий (бездействия), судам необходимо исходить из того, что при реализации государственных или иных публичных полномочий наделенные ими органы и лица связаны законом (принцип законности) (статья 9 и часть 9 статьи 226 КАС РФ, статья 6 и часть 4 статьи 200 АПК РФ).

Решения, действия (бездействие), затрагивающие права, свободы и законные интересы гражданина, организации, являются законными, если они приняты, совершены (допущено) на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов, во исполнение установленных законодательством предписаний (законной цели) и с соблюдением установленных нормативными правовыми актами пределов полномочий, в том числе если нормативным правовым актом органу (лицу) предоставлено право или возможность осуществления полномочий тем или иным образом (усмотрение).

При этом судам следует иметь в виду, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия) нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм.

Из принципов приоритета прав и свобод человека и гражданина, недопустимости злоупотребления правами (части 1 и 3 статьи 17 и статья 18 Конституции Российской Федерации) следует, что органам публичной власти, их должностным лицам запрещается обременять физических или юридических лиц обязанностями, отказывать в предоставлении им какого-либо права лишь с целью удовлетворения формальных требований, если соответствующее решение, действие может быть принято, совершено без их соблюдения, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

В связи с этим судам необходимо проверять, исполнена ли органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении действия (бездействии) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, учету требований соразмерности (пропорциональности) (пункт 1 части 9 статьи 226 КАС РФ, часть 4 статьи 200 АПК РФ).

В частности, проверяя законность решения, действия (бездействия) по основанию, связанному с несоблюдением требования пропорциональности (соразмерности) и обусловленным этим нарушением прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, судам с учетом всех значимых обстоятельств дела надлежит выяснять, являются ли оспариваемые меры обоснованными, разумными и необходимыми для достижения законной цели, не приводит ли их применение к чрезмерному обременению граждан и организаций.

С учетом приведенных разъяснений, в данном административном деле суду, в частности, надлежит дать оценку обоснованности применения в отношении административного истца ограничения права на выезд из Российской Федерации на максимально возможный в силу подпункта 7.1 статьи 15 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" пятилетний срок со дня увольнения с военной службы.

Кроме того, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции полагает необходимым отметить следующее.

Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации установлены нормативные требования к принимаемому судебному решению, которые предусматривают, что решение суда должно быть законным и обоснованным (часть 1 статьи 176).

Такое правовое регулирование, обеспечивающее реализацию задач по правильному и своевременному рассмотрению и разрешению административных дел (пункт 3 статьи 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), не позволяет принимать произвольные и немотивированные судебные акты, без учета всех доводов, приведенных сторонами судебного разбирательства.

Из разъяснений, содержащихся в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении", следует, что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Предметом оспаривания по настоящему административному делу является решение начальника ПУ ФСБ России по Калининградской области.

В силу положений части 1 статьи 221 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации состав лиц, участвующих в деле об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, определяется в соответствии с правилами главы 4 настоящего Кодекса с учетом особенностей, предусмотренных частью 2 настоящей статьи.

В соответствии с частью 2 статьи 221 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации к участию в административном деле об оспаривании решения, действия (бездействия) должностного лица, государственного или муниципального служащего в качестве второго административного ответчика привлекается соответствующий орган, в котором исполняют свои обязанности должностное лицо, государственный или муниципальный служащий.

По смыслу приведенной нормы, административным ответчиком по делу об оспаривании решения, действия (бездействия) должностного лица является соответствующее должностное лицо, а орган, в котором должностное лицо исполняет свои обязанности, привлекается к участию в деле в качестве второго административного ответчика.

Согласно части 1 статьи 43 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае, если при подготовке административного дела к судебному разбирательству или во время судебного разбирательства в суде первой инстанции будет установлено, что административное исковое заявление подано не к тому лицу, которое должно отвечать по заявленным требованиям, суд с согласия административного истца заменяет ненадлежащего административного ответчика надлежащим. Если административный истец не согласен на замену административного ответчика другим лицом, суд может без согласия административного истца привлечь это лицо в качестве второго административного ответчика.

Таким образом, в случае заблуждения административного истца относительно того, кто должен быть административным ответчиком по его административному исковому заявлению, суд вправе по собственной инициативе произвести замену ненадлежащего административного ответчика надлежащим.

Между тем в данном случае начальник Пограничного управления ФСБ России по Калининградской области, решение которого оспаривает административный истец, к участию в административном деле в качестве административного ответчика не привлечен. При этом довод об указанном нарушении норм процессуального права содержался в апелляционной жалобе Пограничного управления ФСБ России по Калининградской области, однако в нарушение требований закона не получил оценки суда апелляционной инстанции.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд кассационной инстанции по результатам рассмотрения кассационной жалобы вправе отменить судебный акт суда первой, апелляционной или кассационной инстанции и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий суд с указанием при необходимости на обязанность рассмотреть дело в ином составе судей.

При вышеуказанных обстоятельствах, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в связи с допущенным судом апелляционной инстанции существенным нарушением норм материального и процессуального права, которое привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, полагает необходимым отменить апелляционное определение судебной коллеги по административным делам Калининградского областного суда от 8 февраля 2022 года в части принятия по административному делу нового решения, которым отказано в удовлетворении административного иска Насона М.А. к ПУ ФСБ России по Калининградской области о признании незаконным решения от 28 апреля 2021 года, направив административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции - в Московский районный суд г. Калининграда.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть вышеизложенное, правильно определить состав лиц, участвующих в деле, и принять судебное постановление в соответствии с требованиями закона. В случае необходимости истребования у административных ответчиков и исследования документов, подтверждающих угрозы безопасности Российской Федерации, собственной безопасности органов безопасности и граждан, которые могут возникнуть при выезде из Российской Федерации, иных доказательств по делу, содержащих в себе сведения, отнесенные к государственной тайне, суду надлежит в установленном порядке передать административное дело для рассмотрения в вышестоящий суд.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллеги по административным делам Калининградского областного суда от 8 февраля 2022 года в части принятия по административному делу нового решения, которым отказано в удовлетворении административного иска Насона М. А. к Пограничному управлению ФСБ России по Калининградской области, отменить. В остальной части указанное апелляционное определение судебной коллеги по административным делам Калининградского областного суда от 8 февраля 2022 года оставить без изменения.

Административное дело по административному иску Насона М. А. к Пограничному управлению ФСБ России по Калининградской области о признании незаконным решения о временном ограничении на выезд из Российской Федерации направить на новое рассмотрение в Московский районный суд г. Калининграда.

Настоящее кассационное определение может быть обжаловано в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 2 сентября 2022 года.

Председательствующий

Судьи