Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 31 августа 2022 г. по делу N 8а-7672/2022[88а-8089/2022]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зайцевой О.А.

судей Ровенко П.А, Римского Я.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы администрации города Благовещенска и Правительства Амурской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 2 июня 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению исполняющего обязанности прокурора города Благовещенска, поданному в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц, к администрации города Благовещенска, Правительству Амурской области о признании бездействия незаконным и о возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А, выслушав возражения на доводы кассационной жалобы прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Плетнёвой С.Н, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

исполняющий обязанности прокурора города Благовещенска, действующий в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц, обратился в Благовещенский городской суд Амурской области с административным исковым заявлением к администрации города Благовещенска (далее - Администрация), Правительству Амурской области (далее - Правительство), в котором просил: признать незаконным бездействие Администрации и Правительства, выразившееся в непринятии мер в соответствии с требованиями Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ) по обеспечению детей 2019-2021 годов рождения местами в дошкольных образовательных организациях; возложить на Администрацию, Правительство обязанность в срок не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда принять меры к увеличению числа либо вместимости существующих дошкольных образовательных организаций.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что в нарушение требований Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ, Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ), Федерального закона 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) Администрацией и Правительством не принимается достаточных мер для обеспечения всех детей 2019-2021 годов рождения, проживающих в городе Благовещенске, местами в дошкольных образовательных учреждения.

Определением судьи Благовещенского городского суда Амурской области от 18 февраля 2022 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено управление образования Администрации.

Решением Благовещенского городского суда Амурской области от 15 марта 2022 года административное исковое заявление исполняющего обязанности прокурора города Благовещенска оставлено без удовлетворения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 2 июня 2022 года решение Благовещенского городского суда Амурской области от 15 марта 2022 года отменено, по делу принято новое решение, которым: признано незаконным бездействие Администрации и Правительства выразившееся в непринятии мер в соответствии с требованиями Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" по обеспечению детей 2019-2021 годов рождения местами в дошкольных образовательных организациях на территории муниципального образования "Город Благовещенск"; на Администрацию и Правительство возложена, обязанность в срок до 1 сентября 2023 года принять меры по обеспечению детей в возрасте до трёх лет местами в дошкольных образовательных организациях на территории муниципального образования "Город Благовещенск", исключающие наличие очереди на предоставление мест в дошкольных образовательных организациях по актуальному спросу.

5 и 10 августа 2022 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступили кассационные жалобы Администрации и Правительства Амурской области, поданные ими соответственно 19 и 27 июля 2022 года через Благовещенский городской суд Амурской области, в которой ставится вопрос об отмене апелляционного определения в связи с несоответствием выводов суда апелляционной инстанции обстоятельствам дела, допущенными нарушениями при применении норм материального и процессуального права, а также об оставлении в силе решения суда первой инстанции.

Помимо прокурора, иные участвующие в деле лица, которые были извещены о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 КАС РФ, судебная коллегия считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

По результатам рассмотрения кассационных жалоб с административным делом судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что судом апелляционной инстанции были допущены такого рода нарушения.

В силу положений частей 1, 2 статьи 39, части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределённого круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций и иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Пункт 2 статьи 43 Конституции Российской Федерации гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.

Согласно частей 2, 3, 4 статьи 5 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ право на образование в Российской Федерации гарантируется независимо от пола, расы национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, места жительства, а также других обстоятельств; в Российской Федерации гарантируется общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, в том числе дошкольного образования; в Российской Федерации реализация права каждого человека на образование обеспечивается путём создания федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления соответствующих социально-экономических условий для его получения, расширения возможностей удовлетворять потребности человека в получении образования различных уровня и направленности в течение всей жизни.

Из содержания пункта 3 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ следует, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования, в числе прочего, отнесено обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В свою очередь, организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях; учёт детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного образования, закрепление муниципальных образовательных организаций за конкретными территориями муниципального района, муниципального округа, городского округа, - отнесены к полномочиям местного самоуправления муниципальных районов и городских округов (пункты 1, 6 части 1 статьи 9 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ).

Исходя из положений частей 1, 4, 4.1 статьи 67 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ, получение дошкольного образования в образовательных организациях может начинаться по достижении детьми возраста двух месяцев; в приеме в государственную или муниципальную организацию может быть отказано только по причине отсутствия в ней свободных мест; в случае отсутствия мест в государственной или муниципальной образовательной организации родители (законные представители) ребенка для решения вопроса о его устройстве в другую общеобразовательную организацию обращаются непосредственно в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществляющий государственное управление в сфере образования, или орган местного самоуправления, осуществляющий управление в сфере образования; приём на обучение по образовательным программам дошкольного образования в государственные или муниципальные образовательные организации, реализующие образовательные программы дошкольного образования, осуществляется по направлению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего государственное управление в сфере образования, или органа местного самоуправления, осуществляющего управление в сфере образования, посредством использования региональных информационных систем, указанных в части 14 статьи 98 данного Федерального закона.

В соответствии с пунктом 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержание детей в муниципальных образовательных организациях относятся к вопросам местного значения городского округа.

Согласно подпункту 13 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Из правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, изложенных в Постановлении от 15 мая 2006 года N 5-П, следует, что государство и муниципальные образования, исходя из конституционного требования общедоступности дошкольного образования независимо от места жительства, обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть. Недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств. Органы местного самоуправления в случае недостаточности собственных денежных средств для возмещения расходов, связанных с содержанием детей в детских дошкольных учреждениях, вправе требовать возмещения соответствующих расходов за счёт бюджета другого уровня.

Правительство является постоянно действующим высшим исполнительным органом Амурской области (статьи 10, 45 Устава (основного Закона) Амурской области, принятого Амурским областным Собранием 16 ноября 1995 года).

Статями 4, 31, 33 Устава города Благовещенска, принятого решением Думы города Благовещенска от 26 мая 2005 года N 62/89, определено, что Администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования "Город Благовещенск", наделённым полномочиями по решению вопросов местного значения.

Отказывая в удовлетворении заявленных административных исковых требований, Благовещенский городской суд Амурской области указал в решении на то, что в нарушение требований статьи 62 КАС РФ прокурор не представил достаточных доказательств, свидетельствующих о незаконном бездействии Администрации по необеспечению конституционных прав граждан на общедоступное и бесплатное дошкольное образование по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях на территории города Благовещенска. Напротив, в результате принятых мер количество детей 2019 года рождения, нуждающихся в получении мест в дошкольных образовательных учреждениях, с 4 августа 2021 года по 31 января 2022 года снизилось в четыре раза (с 1534 до 375). В свою очередь, Правительство в сфере реализации прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования не обязано осуществлять финансирование мероприятий по созданию дополнительных (новых) мест в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях.

Отменяя решение суда первой инстанции и принимая по делу новое решение об удовлетворении заявленных прокурором административных исковых требований, судебная коллегия по административным делам Амурского областного суда, проанализировав положения Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ, Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ, Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, ссылки на которые имеются в апелляционном определении, исходила из того, что по состоянию на 31 января 2022 года в очереди на предоставление мест в дошкольных образовательных организациях города Благовещенска находятся 695 детей в возрасте до трёх лет (2019 - 2021 годов рождения), вместе с тем должных и эффективных мер, направленных на ликвидацию соответствующей актуальной очереди на предоставление мест в муниципальных дошкольных образовательных организациях города Благовещенска Администрацией и Правительством, которое не использует правовые механизмы бюджетного законодательства для дополнительного финансирования органов местного самоуправления, не принимается.

Признав незаконным допущенное исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления и органом государственной власти субъекта Российской Федерации бездействие, выразившееся в непринятии мер в соответствии с требованиями Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ по обеспечению детей 2019-2021 годов рождения местами в дошкольных образовательных организациях на территории муниципального образования городского округа, суд апелляционной инстанции, руководствуясь пунктом 1 части 3 статьи 227 КАС РФ, возложил на административных ответчиков обязанность в срок до 1 сентября 2023 года принять меры по обеспечению детей в возрасте до трёх лет местами в дошкольных образовательных организациях на территории соответствующего муниципального образования, исключающие наличие очереди на предоставление мест в дошкольных образовательных организациях по актуальному спросу.

В соответствии с пунктом 3 статьи 3 КАС РФ одной из задач административного судопроизводства является правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел.

В силу положений процессуального закона суды должны принимать меры, направленные на всестороннее и полное установление всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения административного спора (часть 1 статьи 63, части 8, 12 статьи 226, части 1 и 2 статьи 308 КАС РФ), решение суда должно быть законным и обоснованным (часть 1 статьи 176 КАС РФ).

Между тем, устанавливая для Администрации и Правительства обязанность в срок до 1 сентября 2023 года исключить наличие очереди на предоставление мест в дошкольных образовательных организациях для детей в возрасте до трёх лет, предоставив всем очередникам места в таких образовательных организациях на территории городского округа, суд апелляционной инстанции не учёл, что наличие соответствующей очереди (осуществление уполномоченным органом учёта детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного образования) само по себе ещё не свидетельствует о нарушении прав лиц, которые в неё включены.

Так, в силу положений пунктов 1.2, 1.8.7 Порядка учёта детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного образования в муниципальных образовательных учреждений города Благовещенска, утверждённого постановлением Администрации от 30 июля 2019 года N 2461 (далее - Порядок), родители ребёнка (законные представители) вправе отказаться от предложенного места в конкретном дошкольном образовательном учреждении, при этом ребёнок продолжает оставаться на соответствующем учёте с сохранением даты его постановки.

Ребенок остаётся в списке очередников и в случае, когда он получает дошкольное образование посредством одной из вариативных форм, предусмотренных действующим законодательством, вне дошкольного образовательного учреждения (пункт 1.7.3 Порядка).

Несмотря на указание в апелляционном определении на то, что по состоянию на февраль 2022 года в дошкольных образовательных организациях города Благовещенска имеется 49 свободных мест для детей 2019 года рождения и 18 свободных мест для детей 2020 года рождения, вопрос, связанный с действительной нуждаемостью 695 детей в возрасте до трёх лет, находившихся в очереди по состоянию на 31 января 2022 года, в предоставлении мест в дошкольных образовательных организациях, судом апелляционной инстанции не выяснялся.

Кроме того, в силу требований статьи 16 КАС РФ об обязательности судебных актов, статьи 187 КАС РФ об исполнении решения суда и разъяснений пункта 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" решение суда, принятое по существу спора, должно быть исполнимым.

В то же время, как усматривается из апелляционного определения, возлагая на Администрацию и Правительство обязанность принять меры по обеспечению детей в возрасте до трёх лет местами в дошкольных образовательных организациях на территории города Благовещенска, суд апелляционной инстанции фактически не определилкакие конкретные действия в рамках определённых действующим законодательством полномочий и в установленный судом срок должны совершить исполнительно-распорядительный орган муниципального образования и орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

С учётом изложенного, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции считает, что суд апелляционной инстанции допустил существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов неопределённого круга лиц, в связи с чем обжалованный судебный акт подлежит отмене с направлением дела на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении административного дела суду апелляционной инстанции следует учесть вышеизложенное и разрешить административное дело в соответствии с установленными по нему обстоятельствами и требованиями закона.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 2 июня 2022 года отменить, административное дело направить на новое апелляционное рассмотрение в Амурский областной суд в ином составе судей.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев.

Председательствующий

Судьи