Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 27 сентября 2022 г. по делу N 8а-24934/2022[88а-26063/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Кривенкова О.В, Софронова В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Брянской городской администрации на апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Брянского областного суда от 17 мая 2022 года по гражданскому делу по иску прокурора Бежицкого района города Брянска в защиту интересов значительного числа граждан, в том числе несовершеннолетних, к Правительству Брянской области, Брянской городской администрации, комитету по жилищно-коммунальному хозяйству Брянской городской администрации, управлению имущественных и земельных отношений Брянской городской администрации, управлению по строительству и развитию территории города Брянска о понуждении обеспечить земельные участки объектами водо-, газо-, электроснабжения, водоотведения, дорогой, улицами, проездом, детскими площадками, озеленением.

Заслушав доклад судьи Желонкиной Г.А, объяснения представителя Брянской городской администрации и управления имущественных и земельных отношений Брянской городской администрации Горбачевой Е.И, поддержавшей доводы кассационной жалобы, возражения на кассационную жалобу прокурора четвертого отдела (кассационного) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А. и представителя правительства Брянской области Галкиной Е.И, судебная коллегия

установила:

прокурор Бежицкого района города Брянска в защиту интересов значительного числа граждан, в том числе несовершеннолетних, обратился в суд с исковым заявлением к правительству Брянской области, Брянской городской администрации, комитету по жилищно-коммунальному хозяйству Брянской городской администрации, управлению имущественных и земельных отношений Брянской городской администрации, управлению по строительству и развитию территории города Брянска о понуждении обеспечить земельные участки объектами водо-, газо-, электроснабжения, водоотведения, дорогой, улицами, проездом, детскими площадками, озеленением.

В обоснование административных исковых требований указал, что проведенной прокуратурой Бежицкого района города Брянска проверкой по соблюдению законодательства в сфере предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков, оснащенных инженерной инфраструктурой, установлено, что Брянской городской администрацией в 2015-2017 годах сформировано и предоставлено многодетным семьям 38 земельных участков для индивидуального жилищного строительства в Бежицком районе города Брянска. Вместе с тем, предоставляемые многодетным семьям земельные участки, на момент предоставления или в течение определенного разумного срока после такого предоставления не были обеспечены: электро-, газо-, тепло-, водоснабжением и водоотведением в точках подключения (технологического присоединения) к инженерным системам электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения объектов капитального строительства, а также транспортной доступностью. Обязанность по обеспечению земельных участков объектами инженерной инфраструктуры возложена в равной степени, как на орган местного самоуправления, так и на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. До настоящего времени Брянской городской администрацией не исполнена обязанность по обеспечению инфраструктурой, перечисленных в иске земельных участков.

Решением Советского районного суда города Брянска от 9 октября 2020 года, исковые требования удовлетворены.

На Брянскую городскую администрацию, комитет по жилищно-коммунальному хозяйству Брянской городской администрации, управление имущественных и земельных отношений Брянской городской администрации, управление по строительству и развитию территории города Брянска возложена обязанность в срок до 31 декабря 2022 года в пределах полномочий обеспечить перечисленные в иске земельные участки с объектами электро-, газо-водоснабжения, водоотведения, подъездной дорогой, улицами и местными проездами с твердым покрытием, детскими площадками, озеленением общего пользования в соответствии с планировочной документацией территории, предназначенной для бесплатного предоставления многодетным семьям по улице Почтовой города Брянска, разработанной "данные изъяты", утвержденной постановлением Брянской городской администрации от 30 июня 2015 года N 1912-п.

Также на Брянскую городскую администрацию возложена обязанность осуществить финансирование перечисленных мероприятий в срок до 31 декабря 2020 года.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Брянского областного суда от 30 июля 2021 года решение районного суда отменено.

Принят отказ прокурора Бежицкого района города Брянска от исковых требований к комитету по жилищно-коммунальному хозяйству Брянской городской администрации, управлению имущественных и земельных отношений Брянской городской администрации, управлению по строительству и развитию территории города Брянска о понуждении обеспечить земельные участки объектами водо-, газо-, электроснабжения, водоотведения, дорогой, улицами, проездом, детскими площадками, озеленением, производство по делу в указанной части прекращено.

Удовлетворены исковые требования прокурора Бежицкого района города Брянска к правительству Брянской области, Брянской городской администрации.

На правительство Брянской области, Брянскую городскую администрацию возложена обязанность в срок до 31 декабря 2022 года обеспечить спорные земельные участки объектами электро-, газо-, водоснабжения, водоотведения, подъездной дорогой, улицами и местными проездами с твердым покрытием, детскими площадками, озеленением общего пользования в соответствии с планировочной документацией территории, предназначенной для бесплатного предоставления многодетным семьям по улице Почтовой города Брянска, разработанной "данные изъяты" утвержденной постановлением Брянской городской администрации от 30 июня 2015 года N 1912-п.

Кассационным определением судебной коллегии по гражданским делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 27 января 2022 года апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Брянского областного суда от 30 июля 2021 года отменено, дело направлено на новое апелляционное рассмотрение в Брянский областной суд.

При новом апелляционном рассмотрении прокурор просил исключить из числа ответчиков правительство Брянской области, комитет по ЖКХ Брянской городской администрации, управление имущественных и земельных отношений Брянской городской администрации, управление по строительству и развитию территории города Брянска в связи с отказом от исковых требований к указанным лицам.

С учетом уточнения 11 апреля 2022 года заявленных требований прокурор просил возложить на Брянскую городскую администрацию обязанность в течение 2-х лет с момента вступления решения суда в законную силу организовать обеспечение перечисленных в иске земельных участков объектами электро-, газо-водоснабжения, водоотведения, подъездной дорогой, улицами и местными проездами с твердым покрытием, детскими площадками, озеленением общего пользования в соответствии с планировочной документацией территории, предназначенной для бесплатного предоставления многодетным семьям по "адрес", разработанной "данные изъяты" утвержденной постановлением Брянской городской администрации от 30 июня 2015 года N 1912-п.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Брянского областного суда от 17 мая 2022 года решение Советского районного суда города Брянска от 9 октября 2020 года отменено.

Принят отказ прокурора Бежицкого района города Брянска от исковых требований к правительству Брянской области, комитету по жилищно-коммунальному хозяйству Брянской городской администрации, управлению имущественных и земельных отношений Брянской городской администрации, управлению по строительству и развитию территории города Брянска о понуждении обеспечить земельные участки объектами водо-, газо-, электроснабжения, водоотведения, дорогой, улицами, проездом, детскими площадками, озеленением.

В указанной части производство по делу прекращено.

По делу принято новое решение, которым на Брянскую городскую администрацию возложена обязанность в течение 2 лет со дня вынесения апелляционного определения обеспечить спорные земельные участки объектами электро-, газо-, водоснабжения, водоотведения, подъездной дорогой, улицами и местными проездами с твердым покрытием, детскими площадками, озеленением общего пользования в соответствии с планировочной документацией территории, предназначенной для бесплатного предоставления многодетным семьям по "адрес", разработанной "данные изъяты" утвержденной постановлением Брянской городской администрации от 30 июня 2015 года N 1912-п.

В кассационной жалобе, поданной 5 августа 2022 года через суд первой инстанции, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 24 августа 2022 года, Брянская городская администрация просит апелляционное определение отменить, в связи с неправильным применением норм материального права, несоответствием выводов суда обстоятельствам дела. Полагает, что обязанность по обеспечению земельных участков, предоставленных как мера социальной поддержки многодетным семьям, объектами инженерной инфраструктуры лежит не только на органе местного самоуправления, предоставившим земельный участок, но и на органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Возложение такой обязанности только на орган местного самоуправления сделает решение неисполнимым в связи с невозможностью администрации обеспечить за счет собственных финансовых средств наличие объектов необходимой инфраструктуры.

Других доводов кассационная жалоба не содержит.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, ходатайств об отложении судебного заседания не заявили. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции оснований к отмене апелляционного определения не находит.

Удовлетворяя административные исковые требования, суд второй инстанции исходил из того, что с момента предоставления многодетным семьям земельных участков для целей индивидуального жилищного строительства обязанность по обеспечению данных земельных участков объектами инфраструктуры, необходимыми для нормальной жизнедеятельности, Бежицкой городской администрацией не исполнена, что свидетельствует о ее незаконном бездействии нарушающим права граждан, которым предоставлены спорные земельные участки.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами суда апелляционной инстанции.

Судами установлено и следует из материалов дела, земельные участки по "адрес" с видом разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства" предоставлены 38 многодетным семьям из земельных участков, собственность на которые не разграничена, на основании постановлений Брянской городской администрации в течение 2016 - 2017 годов. Право собственности на земельные участки зарегистрировано в установленном законом порядке.

Постановлением Брянской городской администрации от 6 апреля 2015 года N 963-п "О возложении функций заказчика на муниципальное казенное учреждение "Управление капитального строительства" города Брянска по разработке планировочной документации территорий, предназначенных для бесплатного предоставления многодетным семьям, по "адрес" в сокращенном объеме в виде схем планировочной организации территорий, подлежащих застройке" функции заказчика по разработке планировочной документации были возложены на "данные изъяты"

В соответствии с планировочной документацией, разработанной "данные изъяты" утвержденной постановлением Брянской городской администрации от 30 июня 2015 года N 1912-п, по "адрес" предусмотрена проездная дорога к спорным участкам, а также размещение объектов инженерной инфраструктуры: водопроводных и канализационных сетей, распределительного газопровода, электрических сетей, детских площадок, элементов озеленения.

Постановлением Брянской городской администрации от 24 июля 2015 года N 2191-П в постановление Брянской городской администрации от 30 июня 2015 года N 1912-п внесены изменения, в пункт 1 добавлены слова "в сокращенном объеме в виде схемы планировочной организации территории, подлежащей застройке" и приложение N 1 к постановлению изложено в новой редакции согласно приложению.

Планировочной документацией территории по "адрес" предусмотрена проездная дорога к участкам, протяженностью 1, 345 км; размещение объектов инфраструктуры: строительство водопроводных сетей, канализационных сетей и строительство КНС, распределительного газопровода, электрических сетей, а также определен необходимый объем финансирования. Вместе с тем лимиты бюджетных ассигнований на проектирование и строительство инженерных коммуникаций на вышеуказанной территории не были предусмотрены.

Постановлением Брянской городской администрации от 4 февраля 2022 года N 300-п утвержден перечень объектов капитального строительства и объектов недвижимости, приобретаемых для муниципальных нужд города Брянска, на 2022 год и на плановый период 2023 - 2024 годы, в соответствии с которым на 2023 год запланированы лимиты бюджетных обязательств на проектирование распределительного газопровода и электрических сетей по "адрес". Финансирование работ по проектированию сетей водоснабжения и водоотведения в настоящее время не запланировано.

Таким образом, до настоящего времени на спорных земельных участках отсутствуют водоснабжение, газоснабжение, электроснабжение, водоотведение, транспортная и иная инфраструктура, в связи с чем собственники земельных участков не могут осуществить строительство индивидуальных жилых домов, в то время как с момента получения земельных участков они оплачивают земельный налог и несут бремя их содержания.

Задача государства по обеспечению граждан доступным и комфортным жильем была обозначена в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг".

Пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 600 постановлено Правительству Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации разработать комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставляемых указанной категории граждан на бесплатной основе.

Согласно подпункту 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется в случае предоставления земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органами государственной власти субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено требование о том, что такие граждане должны состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или у таких граждан имеются основания для постановки их на данный учет, а также установлена возможность предоставления таким гражданам с их согласия иных мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями взамен предоставления им земельного участка в собственность бесплатно.

В Брянской области указанные вопросы регламентированы Законом Брянской области от 11 апреля 2011 года N 28-З "О бесплатном предоставлении гражданам, имеющим трех и более детей, в собственность земельных участков в Брянской области" и от 30 июля 2019 года N 77-З "О бесплатном предоставлении гражданам, имеющим трех и более детей, в собственность земельных участков в Брянской области".

На основании статей 1, 2 Закона Брянской области от 11 апреля 2011 года N 28-З "О бесплатном предоставлении гражданам, имеющим трех и более детей в собственность земельных участков в Брянской области", действующего в период возникновения спорных правоотношений, предусмотрено бесплатное предоставление земельных участков, находящихся в государственной собственности Брянской области, земельных участков, собственность на которые не разграничена или находится в муниципальной собственности, в том числе, семьям, в которых родился (или был усыновлен) третий ребенок или последующие дети, являющиеся гражданами Российской Федерации, местом жительства которых является Брянская область; бесплатное предоставление земельных участков в собственность указанным лицам, осуществляется им для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, или личного подсобного хозяйства, или садоводства, или огородничества и дачного строительства, или животноводства, или под строительство жилого дома.

В соответствии с частью 1 статьи 3.2 названного Закона N 28-З земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности муниципальных образований Брянской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставляются на основании решения уполномоченного в соответствии с уставом соответствующего муниципального образования органа муниципального образования, на территории которого находится соответствующий земельный участок.

Формирование земельных участков (акт выбора, утверждение границ, межевание, постановка на кадастровый учет), предназначенных для предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, в собственность бесплатно для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, или личного подсобного хозяйства, или огородничества и дачного строительства, или животноводства, или под строительство жилого дома, осуществляется уполномоченным органом в соответствии с документацией по планировке территории, утвержденной в установленном порядке, и на основании документов территориального планирования и градостроительного зонирования в порядке, установленном земельным законодательством Российской Федерации и Брянской области (часть 2 статьи 3.2).

Льготный порядок предоставления земельных участков многодетным семьям не предполагает произвольного формирования перечня земельных участков, предоставляемых в соответствии с законом в собственность граждан бесплатно.

Частью 5 статьи 4 Закона Брянской области от 30 июля 2019 года N 77-З "О бесплатном предоставлении гражданам, имеющим трех и более детей, в собственность земельных участков в Брянской области" определено, что земельные участки, находящиеся в федеральной собственности, полномочия по управлению и распоряжению которыми переданы органам государственной власти Брянской области в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2008 года N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства", подлежат включению в Перечень земельных участков после завершения мероприятий по обеспечению таких земельных участков объектами инфраструктуры в соответствии с параметрами планируемого строительства систем инженерно-технического обеспечения, предусмотренными проектами планировки территории в границах указанных земельных участков.

Частью 3 статьи 8 Закона от 30 июля 2019 года N 77-З предусмотрено, что в целях информирования граждан о наличии земельных участков, предлагаемых для приобретения в собственность бесплатно, исполнительный орган государственной власти Брянской области формирует и утверждает перечни земельных участков, находящихся в федеральной собственности, предназначенных для предоставления гражданам, состоящим на учете в исполнительном органе государственной власти Брянской области до дня вступления в силу настоящего Закона, по мере обеспечения таких земельных участков объектами инфраструктуры в соответствии с параметрами планируемого строительства систем инженерно-технического обеспечения, предусмотренными проектами планировки территории в границах указанных земельных участков.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится организация в границах муниципального, городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

Аналогичные полномочия определены у органа местного самоуправления в подпунктах 4, 5, 24, 66 части 1 статьи 9, статье 44 Устава городского округа Брянск, принятого Брянским городским Советом народных депутатов 30 ноября 2005 года.

Министерство регионального развития Российской Федерации, утверждая приказом от 9 сентября 2013 года N 372 Методические рекомендации субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, также исходит из того, что при установлении процедуры формирования перечней земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также государственная собственность на которые не разграничена, необходимо учитывать такие критерии, как транспортная доступность, обеспеченность объектами социальной и инженерной инфраструктуры, удовлетворительная экологическая обстановка, имея в виду отсутствие на земельном участке зон охраны производственных и особенно опасных производственных объектов (в том числе магистральных трубопроводов, шумового воздействия аэропортов и т.п.), других критериев, обусловленных целями предоставления земельных участков многодетным семьям. В случае отсутствия обеспеченности земельных участков объектами инженерной инфраструктуры должна быть определена потребность в строительстве таких объектов и сроки такого строительства, расходы на подключение (технологическое присоединение) строящихся объектов жилищного строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.

Из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в определении от 9 ноября 2017 года N 2516-О "По жалобе администрации города Барнаула на нарушение конституционных прав и свобод пунктами 4 и 5 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", следует, что если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает именно в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, тем более в отношении многодетных семей как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества, в силу конституционных принципов равенства и справедливости предполагается недопустимость возложения на самих таких граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, - иное вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов могло бы обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства. Именно на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, с тем чтобы земельные участки, предназначенные для оказания государственной поддержки семьи, были, по возможности, уже на момент их предоставления гражданам (или в течение определенного разумного срока после такого предоставления) снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения самого индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведенным жилым объектом.

Учитывая обстоятельства дела, приведенные нормы материального права, доказательства, которым судом дана оценка по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции полагает правильным вывод суда второй инстанции о том, что Брянская городская администрация не приняла в разумные сроки необходимые меры, направленные на решение вопросов местного значения по обеспечению инженерно-техническими коммуникациями, улично-дорожной сетью земельные участки, перечисленные в исковом заявлении, что свидетельствует о бездействии органа местного самоуправления и нарушении прав и интересов лиц, в интересах которых прокурор обратился с иском.

Довод кассационной жалобы о том, что возложение обязанности по обеспечению спорных земельных участков объектами инфраструктуры только на орган местного самоуправления сделает решение суда неисполнимым, поскольку администрация не имеет возможности обеспечить за счет собственных финансовых средств такое строительство являлся предметом рассмотрения суда апелляционной инстанции и обоснованно отклонен, поскольку отсутствие денежных средств на указанные цели не освобождает администрацию от обязанностей, возложенных на нее в силу закона.

Нарушения норм материального и процессуального права, повлиявших на исход дела, и являющихся основанием для отмены или изменения судебных актов в соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебные постановления не содержат.

Доводы кассационной жалобы направлены на переоценку доказательств и на несогласие с выводами судебных инстанций по результатам их оценки, что в соответствии с частью 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полномочия суда кассационной инстанции не входит и основанием для отмены обжалуемых судебных актов в кассационном порядке не является.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Брянского областного суда от 17 мая 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Брянской городской администрации - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 27сентября 2022 года.

Председательствующий

Судьи