Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 19 октября 2022 г. по делу N 8а-15671/2022[88а-16220/2022]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Чирковой Т.Н, судей Абдрахмановой Э.Г, Ладейщиковой М.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Гуляевой Натальи Борисовны, Поповой Елены Владимировны на решение Ханты-Мансийского районного суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 14 февраля 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 24 мая 2022 года по административному делу N 2а-553/2022 по административному исковому заявлению Гуляевой Натальи Борисовны и Поповой Елены Владимировны к Главному государственному санитарному врачу по Ханты-Мансийскому автономному округу-Югре Соловьевой Майе Геннадьевне о признании незаконным постановления от 08 октября 2021 года N8 (в части).

Заслушав доклад судьи Абдрахмановой Э.Г. об обстоятельствах дела и доводах кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Гуляева Н.Б, Попова Е.В. обратились в Ханты-Мансийский районный суд Ханты-Мансийского автономного округа-Югры с административным исковым заявлением о признании незаконным постановления Главного санитарного врача по Ханты-Мансийскому автономному округу-Югре от 08 октября 2021 года N8 "О проведении профилактических прививок против новой коронавирусной инфекции (COVID-19) отдельным категориям (группам) населения Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в 2021 году по эпидемическим показаниям" (далее - Постановление) в части пунктов 1.7, 7.3, 7.4, 1.1. (в части указания в нем "работников транспортной инфраструктуры, коммунальной сферы"), пункта 3.1 (в части указания в нем на "обеспечение уровня иммунизации не менее 80% с учетом лиц, вакцинированных ранее, а также переболевших коронавирусной инфекцией (COVID-19) не более шести месяцев назад").

Пунктом 1.1 Постановления с 11 октября 2021 года в ХМАО-Югре введена обязательная вакцинация по эпидемическим показаниям против новой коронавирусной инфекции (COVID-19) для работников медицинских, образовательных организаций, организаций социального обслуживания, многофункциональных центров, работников транспорта и транспортной инфраструктуры, коммунальной сферы и сферы предоставления услуг, сотрудников правоохранительных органов, государственных гражданских и муниципальных служащих, лиц, работающих вахтовым методом, лиц, проживающих в организациях социального обслуживания, лиц с хроническими заболеваниями, лиц, подлежащих призыву на военную службу, лиц в возрасте 60 лет и старше, (п. 1.7) трудовых мигрантов.

Пунктом 3.1 Постановления предписано организовать и провести иммунизацию против новой коронавирусной инфекции отдельным категориям (группам) граждан, подлежащим обязательной вакцинации, указанным в пункте 1 настоящего постановления, с обеспечением уровня иммунизации не менее 80% с учетом лиц, вакцинированных ранее, а также переболевших коронавирусной инфекцией (COVID-19) не более шести месяцев назад.

В соответствии с пунктом 7 Постановления руководителям юридических лиц независимо от ведомственной принадлежности и формы собственности, индивидуальным предпринимателям Ханты-Мансийского автономного округа - Югры предписано в срок до 01 ноября 2021 года организовать иммунизацию первым компонентом, в срок до 01 декабря 2021 года - вторым компонентом вакцины от новой коронавирусной инфекции (п. 7.3); отстранять от работы с 01 ноября 2021 года лиц, не имеющих ни одной прививки против новой коронавирусной инфекции, с 01 декабря 2021 года - лиц, не имеющих законченного курса вакцинации, за исключением лиц, указанных в пункте 2 настоящего Постановления (п. 7.4).

Во исполнение указанного Постановления работодателями административных истцов (МБУ "Управление по дорожному хозяйству и благоустройству города Нижневартовска" - в отношении работающей ведущим экономистом отдела планирования, финансирования, бухгалтерского учета и отчетности Гуляевой Н.Б, ООО "Черногоравтотранс" - в отношении ведущего экономиста Поповой Е.В.) изданы приказы об отстранении от работы, как не прошедших вакцинацию.

Полагая, что оспариваемые положения Постановления являются незаконными и нарушают их конституционные права, административные истцы обратились в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Решением Ханты-Мансийского районного суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 14 февраля 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 24 мая 2022 года, в удовлетворении требований административных истцов отказано.

В кассационной жалобе, поданной 26 августа 2022 года, административные истцы просят отменить состоявшиеся по делу судебные акты, направить дело на новое рассмотрение в соответствующий суд Ханты-Мансийского автономного округа-Югры. В обосновании своих доводов административные истцы ссылаются на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела, оспариваемое постановление, по мнению административных истцов, является нормативным правовым актом, административный ответчик является неуполномоченным субъектом на издание нормативного правового акта, дело рассмотрено с нарушением правил подсудности в районном суде.

Управление Роспотребнадзора по ХМАО-Югре представило письменные возражения на доводы кассационной жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационной жалобы в соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких оснований по настоящему административному делу не имеется.

Для признания решения, действий (бездействия) органа или должностного лица, наделенного публичными полномочиями, незаконным в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации необходимо установить наличие одновременно двух условий: несоответствие действий (бездействия) органа или должностного лица нормам закона, регулирующим спорные правоотношения, и нарушение этим бездействием прав и законных интересов административного истца.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции, с выводами которого согласился и суд апелляционной инстанции, установил, что Постановление принято Главным государственным санитарным врачом по Ханты-Мансийскому автономному округу-Югре в пределах предоставленных ему полномочий, в оспариваемой части Постановление закону не противоречит, права и законные интересы административных истцов не нарушает.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции находит данные выводы правильными, соответствующими нормам материального права и установленным по делу обстоятельствам.

Право граждан Российской Федерации на защиту жизни и здоровья в случае возникновения чрезвычайных ситуаций закреплено Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ), который одновременно предусматривает ответственность за создание условий и предпосылок к возникновению чрезвычайных ситуаций, а также за непринятие мер по защите жизни и сохранению здоровья людей.

В соответствии со статьей 3 данного Федерального закона его целями являются не только снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций и ликвидация чрезвычайных ситуаций, но и предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, под которым понимается комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ предусмотрено введение режима повышенной готовности при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации - обстановки на определенной территории, сложившейся в результате, в частности, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, которое может повлечь или повлекло за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей (статья 1, подпункт "б" пункта 6 статьи 4.1).

На основании положений статьи 19 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ граждане Российской Федерации обязаны соблюдать законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

В соответствии со статьей 29 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическим благополучии населения" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ) в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, в том числе мероприятия по осуществлению санитарной охраны территории Российской Федерации, введению ограничительных мероприятий (карантина), осуществлению производственного контроля, мер в отношении больных инфекционными заболеваниями, проведению медицинских осмотров, профилактических прививок, гигиенического воспитания и обучения граждан (ч. 1). Санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия проводятся в обязательном порядке гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами в соответствии с осуществляемой ими деятельностью, а также в случаях, предусмотренных пункт 2 статьи 50 настоящего Закона (ч. 3).

Согласно статье 35 Федерального закона N 52-ФЗ профилактические прививки проводятся гражданам в соответствии с законодательством Российской Федерации для предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний.

Регулируя вопросы организации федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, в пункте 6 части 1 статьи 51 Федерального закона N 52-ФЗ установлено, что главные государственные санитарные врачи и их заместители наделяются полномочиями при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, выносить мотивированные постановления о проведении профилактических прививок гражданам или отдельным группам граждан по эпидемическим показаниям.

Согласно статье 4 Федерального закона от 17 сентября 1998 года N 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней" (далее - Федеральный закон N 157-ФЗ) государственная политика в области иммунопрофилактики направлена на предупреждение, ограничение распространения и ликвидацию инфекционных болезней (ч. 1). Реализацию государственной политики в области иммунопрофилактики обеспечивают Правительство Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ч. 3).

В пункте 2 статьи 9, пунктах 2, 3 статьи 10 Федерального закона N 157-ФЗ определено, что Национальный календарь профилактических прививок, сроки проведения профилактических прививок и категории граждан, подлежащих обязательной вакцинации, утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения. Главный государственный санитарный врач Российской Федерации, главные государственные санитарные врачи субъектов Российской Федерации принимают решения о проведении профилактических прививок по эпидемическим показаниям.

Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 323-ФЗ) предусмотрено, что приоритет профилактики в сфере охраны здоровья как один из основных принципов охраны здоровья обеспечивается путём осуществления санитарно-эпидемиологических (профилактических) мероприятий, осуществления мероприятий по предупреждению и раннему выявлению заболеваний, в том числе предупреждению социально значимых заболеваний и борьбе с ним (пункты 2 и 3 статьи 12).

Согласно Положению о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года N 322) Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, в частности, осуществляющим функции по организации и осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического контроля (надзора) (п.1). Роспотребнадзор осуществляет свою деятельность непосредственно, через свои территориальные органы и подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (п.4). Роспотребнадзор, в частности, осуществляет контроль (надзор) за исполнением обязательных требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (п.5.1), в том числе: федеральный государственный санитарно-эпидемиологический контроль (надзор) (п.5.1.1), организует деятельность системы государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации (п.5.8). Роспотребнадзор не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации (п.7).

В соответствии с Положением об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ханты-Мансийскому автономному округу-Югре (утв. Приказом Роспотребнадзора от 10 июля 2012 года N 725, далее - Положение) Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ханты-Мансийскому автономному округу-Югре (далее - Управление) является территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка (п.1). Управление осуществляет федеральный государственный санитарно- эпидемиологический надзор, в том числе выносит мотивированные постановления о проведении профилактических прививок гражданам или отдельным группам граждан по эпидемическим показаниям, при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих (п. 8, 1, п. 8.34.3). Руководителем Управления является главный государственный санитарный врач по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре (п.11).

30 января 2020 года Всемирная организация здравоохранения на Втором совещании Комитета по чрезвычайной ситуации, созванной Генеральным директором ВОЗ в соответствии с Международными медико-санитарными правилами 2005 года в связи со вспышкой нового коронавируса в 2019 году в Китайской Народной Республике и случаями вывоза инфекции в другие страны, объявила режим чрезвычайной ситуации в сфере международного общественного здравоохранения в связи с распространением коронавируса, вызывающего новый вид пневмонии у людей.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 года N 66 коронавирусная инфекция (2019-nCoV) внесена в Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 года N 715).

Согласно пункту 1.2 Постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 22 мая 2020 года N 15 "Об утверждении санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.3597-20 "Профилактика новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" коронавирусная инфекция (2019-nCoV-2) является острым респираторным заболеванием, вызванным новым коронавирусом - SARS-CoV-2, который отнесен ко второй группе патогенности (пункт 1.2).

В соответствии с Приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 9 декабря 2020 года N 1307н профилактическая прививка против коронавирусной инфекции, вызываемой вирусом SARS-CoV-2, была включена в календарь профилактических прививок по эпидемическим показаниям (утв. Приказом Минздрава России от 21 марта 2014 года N 125н).

В настоящее время такая профилактическая прививка предусмотрена Национальным календарем профилактических прививок (Приложение N 1 к Приказу Министерства здравоохранения Российской Федерации от 6 декабря 2021 года N 1122н).

Из материалов дела и постановлений Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры "О дополнительных мерах по предотвращению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции, вызванной COVID- 19, в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" (от 18 апреля 2020 года N 34, от 30 апреля 2020 года N 46, от 5 мая 2020 года N 48, от 8 мая 2020 года N 51), от 22 мая 2020 года N 62 "О мерах, сопровождающих въезд в Ханты-Мансийский автономный округ-Югру, в целях предотвращения завоза и распространения новой коронавирусной инфекции, вызванной COVID-19, и внесении изменений в некоторые постановления Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа-Югры" следует, что оспариваемое Постановление было издано в период и с учетом чрезвычайно сложной эпидемической ситуации в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре, в целях усиления мероприятий по снижению заболеваемости новой коронавирусной инфекцией населения Ханты-Мансийского автономного округа-Югры.

Пунктом 1 статьи 5 пунктом 1 статьи 5 Федерального закона N 157-ФЗ предусмотрено право граждан на отказ от профилактических прививок. В этом случае отказ от проведения медицинского вмешательства, в том числе профилактических прививок, оформляется в письменной форме (часть 7 статьи 20 Федерального закона N 323-ФЗ, пункт 3 статьи 5 Федерального закона N 157-ФЗ).

Вместе с тем, согласно положениям Трудового законодательства и оспариваемого постановления, работодатель обязан отстранять от работы сотрудников, которые отказались вакцинироваться при отсутствии медицинских противопоказаний, но подлежащих обязательной вакцинации.

Согласно части 1 статьи 209, статье 212 Трудового кодекса Российской Федерации работодатель обязан обеспечить для работников безопасные условия и охрану труда.

Статьей 210 Трудового кодекса Российской Федерации предусмотрено, что основными направлениями государственной политики в области охраны труда является обеспечение приоритета жизни и здоровья работников.

Работодатели обязаны проводить санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, к которым относится, в том числе. организация проведения профилактических прививок, проводимая в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний (пункт 2 статьи 25, пункты 1, 3 статьи 29, статья 35 Федерального закона N 52-ФЗ).

Статьей 55 Федерального закона N 52-ФЗ предусмотрено, что за нарушение санитарного законодательства устанавливается дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с определением Конституционного Суда Российской Федерации от 21 ноября 2013 года N 1867-О правовые последствия отсутствия профилактических прививок в виде отстранения граждан от работ, выполнение которых связано с высоким риском заболевания инфекционными болезнями, обусловлены необходимостью сохранения здоровья таких категорий работников в процессе трудовой деятельности, а также обеспечения здоровья и безопасности других лиц и, следовательно, отвечает конституционно закрепленным целям возможных ограничений прав и свобод человека и гражданина (статья 55 часть 3 Конституции Российской Федерации) и не может рассматриваться как нарушение конституционных прав.

Таким образом, необходимость вакцинации отдельных категорий работников исходит из эпидемиологической безопасности и не направлена на ущемление конституционных прав отдельных граждан, а предусмотренные оспариваемым постановлением положения о возложении на руководителей юридических лиц независимо от ведомственной принадлежности и формы собственности, индивидуальных предпринимателей организовать проведение профилактических прививок против новой коронавирусной инфекции (COVID-19) отдельным категориям (группам) граждан, подлежащим обязательной вакцинации, не противоречит закону, имеющему большую юридическую силу. Граждане, подлежащие вакцинации, вправе отказаться от прививок, но в этом случае они должны быть отстранены от выполняемых работ на период эпидемиологического неблагополучия.

Неопределенности в указанной части оспариваемое Постановление не содержит, алгоритм действий работодателей при принятии главными санитарными врачами субъектов Российской Федерации решений о проведении профилактических прививок по эпидемическим показаниям, в том числе при наличии противопоказаний, изложен в разъяснениях Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации и Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 23 июля 2021 года N 14-4/10/П-5532.

Как указал Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 2 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений; признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановление от 31 марта 2015 года N 6-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества "Газпром нефть").

Вопреки доводам жалобы, из анализа содержания оспариваемых норм Постановления, судами первой и апелляционной инстанций было верно установлено, что Постановление не обладает названными признаками нормативного правового акта, не содержит норм права, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений. Вместе с тем в нем не содержится и положений, противоречащих приведенным нормативным правовым актам.

Судами при рассмотрении дела по существу правильно определены и установлены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, им дана надлежащая оценка с учетом норм права, регулирующих возникшие правоотношения, в результате чего постановлено законное и обоснованное решение. Несогласие с оценкой доказательств, произведенной судами в соответствии с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, основанием для отмены обжалуемых судебных актов быть не может.

В целом доводы, изложенные в кассационной жалобе, тождественны доводам, заявляемым в судах нижестоящих инстанций, которым дана надлежащая правовая оценка, и не свидетельствуют о том, что при рассмотрении данного дела судами первой и апелляционной инстанций были допущены существенные нарушения норм права, которые могли бы служить основанием для отмены судебных постановлений.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 329, статьей 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ханты-Мансийского районного суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 14 февраля 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 24 мая 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Гуляевой Натальи Борисовны, Поповой Елены Владимировны - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное кассационное определение изготовлено 19 октября 2022 года.

Председательствующий

Судьи