Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 11 октября 2022 г. по делу N 8а-28151/2022[88а-32906/2022]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Капункина Ю.Б.

судей Мальмановой Э.К. и Монмаря Д.В.

Рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар на решение Первомайского районного суда города Краснодара от 7 февраля 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 2 июня 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению городской Думы города Краснодара к управлению Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Краснодарскому краю о признании незаконным решения.

Заслушав доклад судьи Капункина Ю.Б, доводы кассационной жалобы, выслушав представителя административного истца - Наконечного Г.А, представителя административного ответчика - Ковтуна В.А, представителя администрации муниципального образования город Краснодар - Скиба Н.С, судебная коллегия

установила:

городская Дума Краснодара обратилась в Первомайский районный суд города Краснодара к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю с административным иском о признании незаконным решения, выраженного в уведомлении N КУВД-001/2021-42760695 от 13 октября 2021 года о невозможности внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений в порядке межведомственного информационного взаимодействия, и возложении обязанности внести в Единый государственный реестр недвижимости сведения о границах населенного пункта город Краснодар с пересечениями границ земельных участков и объектов реестра границ в соответствии с материалами, направленными городской Думой Краснодара в заявлении от 13 октября 2021 года.

Требования мотивированы тем, что 2 сентября 2020 года принято решение N 100 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар", которым изменены границы населенного пункта, в связи с чем в адрес Управления Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Краснодарскому краю направлена выписка из утвержденного плана, содержащая текстовое и графическое описание местоположения границ населенного пункта с целью изменения его границ. По итогам рассмотрения указанных материалов 13 октября 2021 года принято решение NКУВД-001/2021-42760695 о невозможности внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений, в связи с пересечением границ земельных участков, территориальных зон и муниципальных образований, в том числе за пределами Краснодарского края.

Решением Первомайского районного суда города Краснодара от 7 февраля 2022 года отказано в удовлетворении административных исковых требований по иску городской Думы Краснодара к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии Краснодарского края, о признании незаконным решения (выраженное в уведомлении) Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю о невозможности внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений в порядке межведомственного информационного взаимодействия от 13 октября 2021 года N КУВД-001/2021-42760695 и об обязании Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю внести в Единый государственный реестр недвижимости сведения о границах населенного пункта города Краснодара с пересечениями границ земельных участков и объектов реестра границ в соответствии с материалами, направленными городской Думой Краснодара от 8 октября 2021 года в заявлении от 13 октября 2021 года NКУВД-001/2021-42760695.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 2 июня 2022 года решение Первомайского районного суда города Краснодара от 7 февраля 2022 года оставлено без изменения, апелляционная жалоба департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар - без удовлетворения.

Департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (далее - департамент) привлечён к участию в деле в качестве заинтересованного лица.

В кассационной жалобе, 25 августа 2022 года поступившей в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар просит отменить оспариваемые судебные акты. Судами допущено нарушение норм материального и процессуального права; вывод судов не соответствует фактическим обстоятельствам по делу.

При этом, департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар в кассационной жалобе указал на соблюдение установленных законом административных процедур по принятию Генерального плана муниципального образования город Краснодар, в том числе связанных с проведением технических исследований утверждаемых границ территории, сводя позицию к отсутствию наложений границ земельных участков на территории иных муниципальных образований.

Определением Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 31 августа 2022 года кассационная жалоба принята к производству Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Согласно части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

В соответствии со статьей 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Суд кассационной инстанции усматривает выводы судов преждевременными.

Как следует из материалов административного дела, 2 сентября 2020 года Городская Дума Краснодара приняла решение N 100 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар", на основании которого, с целью внесения изменений в сведения о границах населенного пункта, расположенного на территории муниципального образования город Краснодар, направила указанное решение с приложением текстового и графического описания местоположения границ населенного пункта и перечень координат характерных точек в системе координат МСК-23 зона 1 в Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю.

По результатам рассмотрения представленных материалов, ответчиком принято решение о невозможности внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений в порядке межведомственного информационного взаимодействия, о чем в адрес Городской Думы Краснодара направлено соответствующее уведомление NКУВД-001/2021-42760695 от 13 октября 2021 года.

В обосновании решения указано на пересечение границ конкретных земельных участков с границами муниципальных образований: Козетское сельское поселение Тахтамукайского района Республики Адыгеи (реестровый номер N Тлюстенхабльское городское поселение Теучежского района Республики Адыгеи (реестровый номер N), Тахтамукайский район Республики Адыгеи (реестровый номер N и Теучежский район Республики Адыгеи (реестровый номер N), сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре недвижимости (т.1 л.д 60-64).

В свою очередь, позиции Городской Думы Краснодара и департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар в вопросе несогласия с принятым решением сводятся к отсутствию признаков наложения границ земельных участков на границы иных муниципальных образований и обосновываются соблюдением публичным органом регламентированных законом административных процедур по принятию генерального плана муниципального образования город Краснодар, в том числе проведению технических исследований при разработке границ территории, а также внесением первоначальных сведений о границах муниципального образования согласно публичной кадастровой карте за реестровым номером N

Между тем, разрешая настоящее административное дело и отказывая в удовлетворении требований административного иска, суд первой инстанции пришел к выводу о наложении образуемой границы муниципального образования город Краснодар на границы иных земельных участков и отсутствии в материалах дела доказательств обратного.

Судебная коллегия по административным делам с выводами суда первой инстанции согласилась по указанным основаниям.

Однако нижестоящими судами не учтено следующее.

Согласно статье 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такой план, утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа.

Согласно Уставу муниципального образования город Краснодар представительным органом муниципального образования город Краснодар является городская Дума Краснодара.

Таким образом, полномочия по утверждению Генерального плана муниципального образования город Краснодар отнесены к ведению городской Думы Краснодара (статья 25 Устава).

Согласно статье 28 ГрК РФ в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений (далее - публичные слушания), с участием жителей городских округов проводятся в обязательном порядке.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учётом положений указанной статьи.

Таким образом, заинтересованным лицам была дана возможность высказать свою позицию по проекту нормативного правового акта, предусматривающего утверждение Генерального плана муниципального образования город Краснодар.

Действующая редакция Генерального плана муниципального образования город Краснодар, утверждённого решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года N100 пункт 1 (далее - Генеральный план), размещена также на официальном портале администрации и городской Думы Краснодара, являющимся официальным источником опубликования муниципальных правовых актов.

Генеральным планом определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что вытекает из положений статей 2, 9, 23 ГрК РФ (Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 13.12.2017 N 43-АПГ17-15).

В силу части 11 статьи 9 ГрК РФ генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет. Тем самым, генеральный план, как документ территориального планирования, может не соответствовать фактическому использованию земельного участка, поскольку определяет перспективное развитие территории (Апелляционное определение судебной коллегии но административным делам Верховного Суда РФ от 13.12.2017 N 43-АПГ17-15).

В соответствии со статьей 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генерального плана городского округа относится к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления.

Таким образом, определение дальнейшего назначения территории является прерогативой органов местной власти и не может фиксировать только существующие виды землепользования.

С учётом изложенного, департамент указал, что процедура Подготовки и утверждения Генерального плана выполнена в соответствии с градостроительным законодательством.

Также обратил внимание, что с учётом необходимости гармоничного развития территорий задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путём согласования этих прав и интересов, который и был соблюден нормативный правовой акт. Установление границ населенных пунктов является основной функцией территориального планирования и способствует устойчивому развитию территорий населённого пункта.

Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю не учтены положения части 8 статьи 34 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", согласно которой, если при внесении в реестр границ сведений о местоположении границ населенных пунктов, границ территориальных зон, в том числе при изменении сведений о местоположении таких границ, органом регистрации прав выявлено пересечение таких границ с границами земельных участков, сведения о местоположении границ которых содержатся" в Едином государственном реестре недвижимости (исключая земельные участки, пересечение границ которых с границами территориальных зон допускается в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации), орган регистрации прав в течение пяти рабочих дней со дня выявления указанного пересечения вносит в реестр границ описание местоположения границ населенного пункта, территориальных зон, в том числе изменения в сведения об их местоположении в целях приведения этих сведений в соответствие с описанием местоположения границ земельного участка, сведения о местоположении границ которого содержатся в Едином государственном реестре недвижимости.

Согласно пункту 3 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

Кроме того, данный муниципальный правовой акт соответствует признакам, указанным в пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", а именно, признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение. направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

По мнению заявителя, Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю уклоняется от выполнения вышеуказанных требований, тем самым затрагивая интересы жителей муниципального образования город Краснодар, а также интересы городской Думы Краснодара.

Однако правовая оценка указанным обстоятельствам судами не дана.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в статье 3 определяет задачи административного судопроизводства, одной из которых является правильное рассмотрение административных дел, а в статье 6 - принципы, в том числе законности и справедливости при разрешении административных дел. Данные положения нашли отражение в части 1 статьи 176 КАС РФ, согласно которой решение суда должно быть законным и обоснованным.

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда такой акт содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003г. N23 "О судебном решении").

В данном случае судебными инстанциями приведенные нормы материального и процессуального права не соблюдены, без устранения допущенных нарушений невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов участников судопроизводства, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

С учетом изложенного оспариваемые судебные акты подлежат отмене, а административное дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Поскольку дело подлежит направлению на новое рассмотрение, в соответствии с пунктом 3 статьи 329 КАС РФ суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими и определять, какой судебный акт должен быть принят при новом рассмотрении административного дела.

При новом рассмотрении административного дела, в силу статьи 24 Градостроительного кодекса РФ, статьи 28 Градостроительного кодекса РФ, действующей редакции Генерального плана муниципального образования город Краснодар, утверждённого решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года N100 пункт 1, статей 2, 9 и 23 Градостроительного кодекса РФ, части 11 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ, статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 8 статьи 34 Федерального закона от 13 июля 2015 года N218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", пункта 3 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", суду следует учесть изложенное и принять законное решение в соответствии с нормами материального и процессуального права; дать правовую оценку доводам заявителя.

В соответствии со статьей 329 КАС РФ суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационную жалобу с административным делом, вправе отменить оспариваемые судебные акты и направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции с указанием при необходимости на обязанность рассмотреть дело в ином составе судей.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Первомайского районного суда города Краснодара от 7 февраля 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 2 июня 2022 года отменить, направить административное дело на новое рассмотрение в Первомайский районный суд города Краснодара в ином составе судей.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 318 КАС РФ.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 14 октября 2022 года.

Председательствующий Капункин Ю.Б.

Судьи Мальманова Э.К.

Монмарь Д.В.