Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 16 ноября 2022 г. по делу N 8а-21800/2022[88а-21306/2022]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Мишиной И.В, судей Конаревой И.А, Черемисина Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи, обеспечиваемой Иркутским областным судом, кассационную жалобу Фонда общественного контроля "В поле зрения" на решение Кировского районного суда г. Иркутска от 17 августа 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 3 августа 2022 года и кассационную жалобу Пакулова Алексея Прокопьевича, Кузьмицкого Виталия Николаевича на решение Кировского районного суда г. Иркутска от 17 августа 2021 года, дополнительное решение Кировского районного суда г. Иркутска от 6 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 3 августа 2022 года по административному делу N 2а-1005/2022 по административному исковому заявлению Тимошинина Дениса Владимировича, Панковец Людмилы Юрьевны, Перевышина Петра Александровича, Устюжанина Евгения Геннадьевича, Пакулова Алексея Прокопьевича, Кузьмицкого Виталия Николаевича, Лысенко Александра Леонидовича, Башинова Станислава Серафимовича, Новрузовой Татьяны Григорьевны, Лелявского Юрия Николаевича, Харьковской Елены Эдуардовны, Кузьмицкой Ольги Александровны, Костылова Сергея Евгеньевича, Гаражного кооператива "Автодром", Фонда общественного контроля "В поле зрения" к администрации города Иркутска, комитету по градостроительной политике администрации города Иркутска о признании не действующим в части постановления от 25 февраля 2021 года N 031-06-118/21 "Об утверждении проекта планировки территории планировочного элемента О-04-03".

Заслушав доклад судьи Мишиной И.В, пояснения представителя администрации города Иркутска и комитета по градостроительной политике администрации города Иркутска Ведерниковой А.П, возражавшей по существу доводов кассационных жалоб, заключение прокурора пятого отдела (апелляционно-кассационного) (с дислокацией в г. Кемерово, г. Новосибирске, г. Челябинске) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Афонина А.В, полагавшего кассационные жалобы не подлежащими удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением администрации города Иркутска от 25 февраля 2021 года N 031-06-118/21, опубликованным в газете "Иркутск официальный" от 2 марта 2021 года N 7 (909) и 25 февраля 2021 года на официальном интернет-портале города Иркутска, утвержден Проект планировки территории планировочного элемента О-04-03", содержащий чертеж планировки территории, на котором отображены границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства, а также объекты социальной и транспортной инфраструктур (Приложение N 1); чертеж планировки территории, на котором отображены границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства, а также объекты коммунальной инфраструктуры; теплоснабжение, хозяйственно-бытовая канализация, ливневая канализация (Приложение N 2); чертеж планировки территории, на котором отображены красные линии, границы существующих и планируемых элементов планировочной структуры (Приложение N 3); чертеж планировки территории, на котором отображены границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства, а также объекты коммунальной инфраструктуры, электроснабжение (Приложение N 4); чертеж планировки территории, на котором отображены границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства, а также объекты коммунальной инфраструктуры; водоснабжение (Приложение N 5); положение о характеристиках планируемого развития территории, положения об очередности планируемого развития территории (Приложение N 6).

Тимошинин Д.В, Панковец Л.Ю, Перевышин П.А, Устюжанин Е.Г, Пакулов А.П, Кузьмицкий В.Н, Лысенко А.Л, Башинов С.С, Новрузова Т.Г, Лелявский Ю.Н, Харьковская Е.Э, Кузьмицкая О.А, Костылов С.Е, Гаражный кооператив "Автодром" (далее - ГК "Автодром"), Фонд общественного контроля "В поле зрения" обратились в суд с административными исковыми заявлениями, объединенными судом в одно производство для совместного рассмотрения, о признании не действующим постановления от 25 февраля 2021 года N 031-06-118/21 в части установления красных линий вдоль земельного участка, занятого ГК "Автодром" и многоквартирных домов N "адрес" как не соответствующего нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушающим как права и охраняемые законом интересы административных истцов, так и неопределенного круга лиц.

В обоснование иска сослались на то, что входящие в состав планировочного элемента планируемые объекты капитального строительства, а также объекты транспортной, коммунальной инфраструктуры, теплоснабжение, хозяйственно-бытовая канализация, ливневая канализация, красные линии, устанавливаются таким образом, что налагаются как на существующие объекты капитального строительства, находящиеся в собственности, так и на существующие и планируемые земельные участки, относящиеся к придомовой территории многоквартирных домов или территории, необходимой для эксплуатации объектов недвижимого имущества; границы красных линий пересекают границы существующих земельных участков и объектов недвижимого имущества, содержащихся в государственном кадастре недвижимости, проходят по территории земельных участков, предоставленных гаражным кооперативам, не учитывают зону сложившейся застройки и градостроительные отступы от жилых строений. При этом, какого-либо правового обоснования уточнения красных линий в ранее существующих координатах, а также данных о планируемых к изъятию земельных участков постановление администрации от 25 февраля 2021 года N 031-06-118/21 не содержит.

Полагают, что проект планировки, которым, в том числе, утверждаются объекты транспортной инфраструктуры - магистральные дороги и магистральные улицы регулируемого движения, разработан МКУ "УКС г. Иркутска", не наделенным полномочиями по расчету оценки транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог, составлению долгосрочных целевых программ и не являющимся специализированной организацией в области планирования дорожной деятельности. Считают, что требованиям градостроительного законодательства данный проект в силу отсутствия в нем сведений о том, что установление территорий, где будет осуществляться дорожная деятельность, произведено на основании документов, подтверждающих возможность использования таких зон, а также отсутствия сведений о результатах инженерных изысканий, не соответствует.

Считают, что поскольку город Иркутск включен в перечень исторических поселений, проект планировки подлежал согласованию с федеральным органом охраны культурного наследия.

Решением Кировского районного суда г. Иркутска от 17 августа 2021 года административные исковые требования о признании не действующим постановления администрации города Иркутска от 25 февраля 2021 года N 031-06-118/21 "Об утверждении проекта планировки территории планировочного элемента О-04-03" в части установления красных линий вдоль земельного участка, занятого ГК "Автодром" и многоквартирных домов "адрес", оставлены без удовлетворения.

Дополнительным решением от 6 апреля 2022 года отказано в удовлетворении административных исковых требований о признании недействующим полностью со дня вступления решения суда в законную силу постановления администрации города Иркутска от 25 февраля 2021 года N 031-06-118/21 "Об утверждении проекта планировки территории планировочного элемента О-04-03".

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 3 августа 2022 года судебные акты суда первой инстанции оставлены без изменения.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 28 сентября 2022 года, административным истцом - Фондом общественного контроля "В поле зрения" ставится вопрос об отмене решения Кировского районного суда г. Иркутска от 17 августа 2021 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 3 августа 2022 года, принятии по делу нового судебного акта об удовлетворении заявленных требований со ссылкой на допущенные судами нарушения и неправильное применение норм материального и процессуального права. Повторяя доводы, приведенные в обоснование административного иска, настаивает на наличии правовых оснований для признания оспариваемого постановления недействующим как принятого с нарушением установленной законом процедуры принятия в отсутствие согласования проекта планировки территории планировочного элемента О-04-03 с Министерством культуры Российской Федерации.

Административные истцы Пакулов А.П, Кузьмицкий В.Н. в кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 28 сентября 2022 года, также полагают решение Кировского районного суда г. Иркутска от 17 августа 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 3 августа 2022 года и дополнительное решение Кировского районного суда г. Иркутска от 6 апреля 2022 года подлежащими отмене с принятием по делу нового судебного акта об удовлетворении административного иска в связи с нарушением и неправильным применением судами норм материального и процессуального права. Выражают несогласие с выводами судов первой и апелляционной инстанций о том, что мнение истцов, проживающих в границах территории земельных участков, в отношении которых проводились публичные слушания, не могло повлиять на решение об утверждении проекта межевания. Считают, что установление красных линий без учета сложившейся застройки и сложившегося землепользования нарушает права и законные интересы истцов. Обращают внимание, что оспариваемым проектом изменена предусмотренная Генеральным планом города и Правилами землепользования и застройки конфигурация магистральной улицы общегородского значения регулируемого движения ? ул. Пискунова от ул. Партизанская до ул. Красноярская. Ссылаясь на то, что город Иркутск включен в перечень исторических поселений, полагают проект планировки подлежащим согласованию с федеральным органом охраны культурного наследия.

Прокуратурой Иркутской области принесены возражения на кассационную жалобу Фонда, администрацией г. Иркутска представлен отзыв на кассационные жалобы административных истцов.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. Административные истцы и их представители в судебное заседание, в том числе - в Иркутский областной суд, обеспечивающий проведение заседание с использованием системы видеоконференц-связи, не явились, о причинах неявки не известили, возражений против рассмотрения жалоб в их отсутствие, в том числе по причине невозможности обеспечить явку представителей в судебное заседание, не заявили, ходатайств об отложении заседания не представили. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационные жалобы рассмотрены в отсутствие участвующих в деле лиц.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, судебная коллегия Восьмого кассационного суда считает, что судами первой и апелляционной инстанций такого рода нарушения не допущены.

Исходя из положений статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", действующего в спорный период, статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статей 1, 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Устава города Иркутска, принятого решением Городской Думы г. Иркутска от 20 мая 2004 года N 003-20-430537/4, и фактических обстоятельств дела суды пришли к верному выводу о том, что, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдением порядка его принятия и опубликования.

Доводы кассационной жалобы Пакулова А.П. и Кузьмицкого В.Н. о необходимости учета доводов и возражений административных истцов, заявленных в ходе публичных слушаний, согласования государственных и частных интересов, выводов судов не опровергают, поскольку процедура публичных слушаний, предусмотренная в соответствии с требованиями статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, как установлено судами в ходе рассмотрения дела, была проведена; рекомендации участников публичных слушаний в силу действующего законодательства, регулирующего возникшие правоотношения, не влекут каких-либо юридических последствий (не являются обязательными для органа местного самоуправления).

Утверждение подателей кассационных жалоб о необходимости согласования оспариваемого проекта планировки с федеральным органом охраны культурного наследия лишены бесспорных правовых аргументов и основаны на ошибочном толковании положений статьи 60 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", которые к спорным правоотношениям применению не подлежат. Включение территории планировочного элемента О-04-03 в границы территорий объектов культурного наследия и их зон охраны материалами административного дела не подтверждено. Включение населенного пункта г. Иркутск в перечень исторических поселений федерального значения само по себе об обратном не свидетельствует. Правила землепользования и застройки части территории города Иркутска, включающей территорию в границах исторического поселения город Иркутск, утверждены решением Думы города Иркутска от 28 октября 2016 года N 006-20-260428/6.

В соответствии с частью 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

Установив, что оспариваемый проект планировки территории соответствует генеральному плану г. Иркутска, утвержденному решением Думы г. Иркутска от 28 июня 2007 года N 004-20-390583/7, в редакции решения Думы города Иркутска от 3 декабря 2018 года N СЭ6-20-510812/8, которым предусмотрено строительство объекта местного значения - магистральной улицы общегородского значения регулируемого движения - ул. Пискунова от ул. Партизанской до ул. Красноярская, далее улица трассируется в направлении аэропорта до пересечения улиц Пискунова и Можайского; расчетный срок реализации мероприятия, установленный в Генеральном плане города Иркутска, 2024-2030 годы; решение о пробивке улицы Пискунова принято при разработке Генерального плана города Иркутска в 1987 году и сохранилось в Генеральном плане города Иркутска, утвержденном решением Думы города Иркутска от 28 июня 2007 года, в том числе - в последующих редакциях, руководствуясь требованиями статей 9, 18, 41, 42, 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, суды пришли к обоснованному выводу об отказе в удовлетворении требований, поскольку целью подготовки проектов планировки территории является выделение элементов планировочной структуры, установление границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определение характеристик и очередности планируемого развития территории.

Доводы кассационной жалобы административных истцов Кузьмицкого В.Н. и Пакулова А.П. о том, что оспариваемым проектом изменена предусмотренная Генеральным планом города и Правилами землепользования и застройки конфигурация магистральной улицы общегородского значения регулируемого движения ? ул. Пискунова от ул. Партизанская до ул. Красноярская, несостоятельны.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9, статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципальных образований отнесен генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 названного Кодекса). Генеральный план городского округа содержит, в том числе карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3 статьи 23 поименованного Кодекса).

Реализация документов территориального планирования осуществляется в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (части 1, 4 статьи 41).

Основная часть проекта планировки включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых помимо прочего отображаются красные линии (подпункт "а" пункта 1 части 3 статьи 42).

Красные линии - линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории (пункт 11 статьи 1).

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 6 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации на чертежах межевания территории отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 названной статьи; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений.

Кроме того, в силу положений пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, закрытыми водоемами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Исходя из содержания понятия территории общего пользования, данного в пункте 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, границы такой территории (как существующие, так и планируемые) должны быть установлены в соответствии с требованиями градостроительного законодательства.

Из анализа приведенных выше норм следует вывод о том, что отображение на картах генерального плана автомобильных дорог носит общий, планируемый характер и не преследует цель детальной разработки границ территорий. Границы таких территорий прорабатываются при подготовке документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на соответствующих картах красных линий.

При этом, как установлено судами, ранее действующий проект планировки территории Октябрьского округа г. Иркутска, утвержденный постановлением администрации от 16 ноября 2011 года N 031-06-2585/2011, также предусматривал мероприятия по строительству магистральной улицы общегородского значения регулируемого движения с указанием местоположения: ул. Пискунова от ул. Партизанская до ул. Красноярская далее улица трассируется в направлении аэропорта до пересечения ул. Пискунова и Можайского.

Доводы кассационной жалобы Кузьмицкого В.Н. и Пакулова А.П. о том, что установление красных линий без учета сложившейся застройки и сложившегося землепользования нарушает права и законные интересы истцов, не могут являться основанием для отмены судебных актов, поскольку действующее градостроительное законодательство не ставит возможность непосредственной разработки документации по планировке территории в зависимость от наличия или отсутствия прав на земельные участки в границах территории, на которую разрабатывается проект планировки, и не содержит требований учитывать фактическое использование земельных участков при разработке и утверждении проектов планировки территории. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания (определения от 6 ноября 2003 года N 387-О, от 15 июля 2010 года N 931-О-О, от 25 февраля 2016 года N 242-О).

С учетом изложенного, судебная коллегия полагает, что судами правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы судов установленным обстоятельствам соответствуют, доводы кассационных жалоб выводов судов не опровергают, нарушений норм материального или процессуального права, которые могли привести к принятию неправильного судебного акта не подтверждают, оснований для отмены судебных актов по доводам, изложенным в жалобе, не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Кировского районного суда г. Иркутска от 17 августа 2021 года, дополнительное решение Кировского районного суда г. Иркутска от 6 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 3 августа 2022 года оставить без изменения, кассационные жалобы Фонда общественного контроля "В поле зрения", Пакулова Алексея Прокопьевича и Кузьмицкого Виталия Николаевича - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 16 ноября 2022 года.

Председательствующий

Судьи