Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 19 октября 2022 г. по делу N 8а-17131/2022[88а-17550/2022]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Корнюшенкова Г.В, Жидковой О.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Департамента природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа на решение Нарьян-Марского городского суда Ненецкого автономного округа от 25 января 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Ненецкого автономного округа от 17 мая 2022 года по административному делу N 2а-38/2022 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Ненецкого автономного округа в защиту интересов неопределенного круга лиц к администрации Ненецкого автономного округа, Департаменту природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа о возложении обязанности устранить нарушения.

Заслушав доклад судьи Корнюшенкова Г.В, объяснения представителя Департамента природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа - Жуковой А.И, поддержавшей доводы кассационной жалобы, возражения против кассационной жалобы представителя прокуратуры Ненецкого автономного округа - Поповой Е.В, изучив материалы дела, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

заместитель прокурора Ненецкого автономного округа обратился в суд с административным исковым заявлением в защиту интересов неопределенного круга лиц к администрации Ненецкого автономного округа, Департаменту природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа о признании бездействия незаконным, возложении обязанности устранить нарушения.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что по результатам прокурорской проверки установлено, что на территории п. Амдерма, в акватории реки Без названия в п. Амдерма, в том числе акватории порта, имеется накопленный вред окружающей среде, который включен в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде. Административными ответчиками не предпринимается достаточных мер для ликвидации данного вреда, в частности, не направлена надлежащим образом и в установленные сроки заявка на выделение бюджетных средств для софинансирования мероприятий по ликвидации накопленного вреда с использованием средств федерального бюджета, что ставит под угрозу своевременное осуществление мероприятий по ликвидации данного вреда и может повлечь нарушение прав неопределенного круга лиц.

С учетом заявления об изменении предмета административного иска в отношении одного из административных ответчиков заместитель прокурора Ненецкого автономного округа просил возложить на Департамент природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа обязанность в срок до 31 декабря 2024 года принять меры к ликвидации накопленного вреда окружающей среде на объектах накопленного вреда "Территория поселка Амдерма", "Акватория реки Без названия в п. Амдерма, в том числе акватория порта", включенных в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде, в порядке, установленном Правилами организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 4 мая 2018 года N 542.

Решением Нарьян-Марского городского суда Ненецкого автономного округа от 25 января 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам суда Ненецкого автономного округа от 17 мая 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Ненецкого автономного округа от 17 мая 2022 года административное исковое заявление заместителя прокурора Ненецкого автономного округа в защиту интересов неопределенного круга лиц к администрации Ненецкого автономного округа, Департаменту природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа о возложении обязанности устранить нарушения удовлетворено частично.

Возложена обязанность на Департамент природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа в срок до 31 декабря 2027 года организовать ликвидацию накопленного вреда окружающей среде на объектах накопленного вреда "Территория поселка Амдерма", "Акватория реки Без названия в п. Амдерма, в том числе акватория порта", включенных в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде, в порядке, установленном Правилами организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 4 мая 2018 года N 542. В удовлетворении остальной части требований заместителя прокурора Ненецкого автономного округа отказано.

В кассационной жалобе Департамента природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа на решение Нарьян-Марского городского суда Ненецкого автономного округа от 25 января 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Ненецкого автономного округа от 17 мая 2022 года, поданной через суд первой инстанции 8 августа 2022 года и поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 22 августа 2022 года, ставится вопрос об отмене указанных судебных актов в связи с нарушением норм процессуального права, принятием судом решения о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле, несоответствием выводов, изложенных в обжалуемых судебных актах, обстоятельствам административного дела, неправильным применением норм материального права, и принятии по административному делу нового решения об отказе в удовлетворении административного иска заместителя прокурора Ненецкого автономного округа.

В судебном заседании суда кассационной инстанции Департаментом природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа также представлены дополнения к кассационной жалобе.

Относительно кассационной жалобы прокуратурой Ненецкого автономного округа представлены возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, дополнений к кассационной жалобе, возражений на кассационную жалобу, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 7 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, обращения с твердыми коммунальными отходами.

Согласно статье 1 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" под накопленным вредом окружающей среде понимается вред окружающей среде, возникший в результате прошлой экономической и иной деятельности, обязанности по устранению которого не были выполнены либо были выполнены не в полном объеме. Объекты накопленного вреда окружающей среде - это территории и акватории, на которых выявлен накопленный вред окружающей среде, объекты капитального строительства и объекты размещения отходов, являющиеся источником накопленного вреда окружающей среде.

В соответствии с положениями статьи 80.1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" выявление объектов накопленного вреда окружающей среде осуществляется посредством инвентаризации и обследования территорий и акваторий, на которых в прошлом осуществлялась экономическая и иная деятельность и (или) на которых расположены бесхозяйные объекты капитального строительства и объекты размещения отходов (пункт 1).

Выявление и оценку объектов накопленного вреда окружающей среде вправе проводить органы государственной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления. В случаях, установленных Правительством Российской Федерации, выявление и оценка объектов накопленного вреда окружающей среде проводятся федеральными органами исполнительной власти (пункт 3).

Учет объектов накопленного вреда окружающей среде осуществляется посредством их включения в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде, который ведется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (пункт 4).

Правила ведения государственного реестра объектов накопленного вреда окружающей среде утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 апреля 2017 года N 445 (далее - Правила от 13 апреля 2017 года N 445).

Согласно пункту 3 Правил от 13 апреля 2017 года N 445 государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде ведется Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации на основе материалов выявления и оценки объектов.

В соответствии со статьей 80.2 Федерального закона "Об охране окружающей среды" ликвидация накопленного вреда окружающей среде осуществляется на объектах накопленного вреда окружающей среде, включенных в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде (пункт 1).

Организацию работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде вправе осуществлять органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. В случаях, установленных Правительством Российской Федерации, организацию работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде проводит федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственное управление в области охраны окружающей среды (пункт 2).

Организация работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде включает в себя проведение необходимых обследований, в том числе инженерных изысканий, разработку проекта работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, его согласование и утверждение, проведение работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, контроль и приемку выполненных работ (пункт 3).

Порядок организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде установлен Правилами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 4 мая 2018 года N 542 (далее - Правила организации работ), в соответствии с пунктом 3 которых организация работ по ликвидации накопленного вреда включает в себя: а) проведение необходимых обследований объекта, в том числе инженерных изысканий; б) разработку проекта работ по ликвидации накопленного вреда (далее - проект); в) согласование и утверждение проекта; г) проведение работ по ликвидации накопленного вреда; д) осуществление контроля и приемку проведенных работ по ликвидации накопленного вреда.

Проведение работ, указанных в подпунктах "б" и "г" пункта 3 указанных Правил, осуществляется исполнителем, определяемым органами, указанными в пункте 2 данных Правил (далее - заказчик), в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - исполнитель) (пункт 4).

Как следует из материалов дела и установлено судами нижестоящих инстанций, приказом Минприроды России от 30 января 2018 года N 27 "О внесении изменений в приложение к приказу Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 августа 2017 г. N 470" объекты "Территория поселка Амдерма" и "Акватория реки Без названия в п. Амдерма, в том числе акватория порта" включены в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде.

Ненецкий автономный округ принимает участие в реализации национального проекта "Экология", предусмотренного Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года".

В структуру национального проекта "Экология" включен федеральный проект "Чистая страна", который направлен на ликвидацию наиболее опасных объектов накопленного вреда окружающей среде.

С 1 октября 2018 года в округе действует региональный проект "Чистая страна (Ненецкий автономный округ)", финансирование и реализация которого осуществляется в рамках государственной программы Ненецкого автономного округа "Охрана окружающей среды, воспроизводство и использование природных ресурсов", утвержденной постановлением администрации Ненецкого автономного округа от 9 октября 2014 года N 381-п.

22 апреля 2020 года Управляющим советом при губернаторе округа по организации проектной деятельности (протокол от 22 апреля 2020 г. N 4) утвержден в новой редакции паспорт регионального проекта "Чистая страна (Ненецкий автономный округ)".

Руководителем и администратором данного регионального проекта является Департамент природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа (далее также - Департамент).

Материалами дела также установлено, что работы по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде в п. Амдерма были предусмотрены Планом мероприятий по реализации регионального проекта "Чистая страна (Ненецкий автономный округ)", утвержденным Приложением N 1 к паспорту проекта (пункты 4.1-4.1.14).

В соответствии с Планом мероприятий по реализации регионального проекта "Чистая страна (Ненецкий автономный округ)" Департаментом выполнены следующие мероприятия: проведен конкурсный отбор на разработку проектно-сметной документации, по результатам которого заключен государственный контракт, центральным аппаратом Росприроднадзора согласована проектно-сметная документация, в декабре 2019 года осуществлена приемка выполненной работы по разработке проектно-сметной документации, в феврале 2020 года получено положительное заключение государственной экспертизы проектно-сметной документации.

Пунктом 4.1.3 Плана мероприятий по реализации регионального проекта "Чистая страна (Ненецкий автономный округ)" предусматривалось направление в мае 2020 года в Минприроды России заявки на предоставление субсидии из федерального бюджета для реализации мероприятий по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде в п. Амдерма, поскольку общая сметная стоимость данных работ составляла свыше 2, 1 млрд. рублей (в ценах первого квартала 2019 года).

Порядок подачи такой заявки для участия в отборе субъектов Российской Федерации в целях предоставления субсидий из федерального бюджета на ликвидацию объектов накопленного вреда окружающей среде, в том числе условия ее предоставления, состав и содержание прилагаемых документов, предусмотрен пунктами 3, 4 и 5 Правил, утвержденных Приложением N 6 к государственной программе "Охрана окружающей среды", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года N 326.

Судами также установлено, что указанная заявка была направлена в Минприроды России 21 февраля 2020 года, однако в ней изначально отсутствовали сведения и документы, необходимые для участия в отборе субъектов Российской Федерации в целях предоставления субсидии из федерального бюджета на ликвидацию опасных объектов накопленного вреда окружающей среде и принятия по данной заявке положительного решения.

Дальнейшие запланированные мероприятия по ликвидации накопленного вреда окружающей среде в п. Амдерма, в том числе непосредственное проведение работ по ликвидации накопленного вреда, осуществление контроля за производством работ, их приемка, не проводились.

В 2020-2022 годах Департаментом и администрацией Ненецкого автономного округа безрезультатно велась переписка с различными федеральными органами государственной власти относительно размера предельного уровня софинансирования работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде в п. Амдерма, а также проводились отдельные мероприятия, направленные на проведение государственной экологической экспертизы, которые также не завершены.

Разрешая административное дело и частично удовлетворяя требования прокурора, суд первой инстанции принимая во внимание изложенные обстоятельства в их совокупности и приведенные положения законодательства, возложил на Департамент природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа обязанность организовать ликвидацию накопленного вреда окружающей среде на объектах накопленного вреда "Территория поселка Амдерма", "Акватория реки Без названия в п. Амдерма, в том числе акватория порта", включенных в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде, в порядке, установленном Правилами организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 4 мая 2018 года N 542.

Проверяя законность и обоснованность судебного постановления в апелляционном порядке, судебная коллегия по административным делам суда Ненецкого автономного округа с выводами суда первой инстанции согласилась.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса (части 2, 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Вопреки доводам кассационной жалобы, по данному административному делу нарушений, влекущих отмену судебных постановлений в кассационном порядке, допущено не было.

Довод кассационной жалобы о том, что статья 80.2 Федерального закона "Об охране окружающей среды" лишь предоставляет органам государственной власти право организовывать работы по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, но не возлагает на них такую обязанность, основан на ошибочном толковании норм материального права.

Пунктом 2 Правил организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 мая 2018 года N 542, предусмотрено, что организацию работ по ликвидации накопленного вреда на объектах накопленного вреда, включенных в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде, осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

По смыслу положений федерального законодательства органы государственной власти субъектов Российской Федерации не только вправе, но и обязаны осуществлять возложенные на них Конституцией Российской Федерации, законодательными и иными правовыми актами функции в целях защиты прав и законных интересов государства, общества и граждан, в том числе в сфере экологической безопасности.

Суды нижестоящих инстанций правомерно исходили из того, что в силу положений вышеуказанного регионального проекта "Чистая страна (Ненецкий автономный округ)", а также пунктов 1 и 14 Положения о Департаменте природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа, утвержденного постановлением администрации Ненецкого автономного округа от 16 декабря 2014 года N 485-п, именно Департамент является органом государственной власти, ответственным за организацию работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде на территории Ненецкого автономного округа.

Доводы кассационной жалобы о том, что судом не разрешены по существу требования, предъявленные к администрации Ненецкого автономного округа о принятии мер по софинансированию за счет бюджета округа мероприятий по ликвидации накопленного вреда, отсутствии у Департамента возможности самостоятельно исполнить решение суда, несостоятельны.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года N 204 определены национальные цели и стратегические задачи развития Российской Федерации на период до 2024 года, в том числе в сфере экологии.

В связи с этим на территории Российской Федерации действует национальный проект "Экология", частью которого является федеральный проект "Чистая страна", который направлен на ликвидацию наиболее опасных объектов накопленного вреда окружающей среде (на территории округа в данных целях создан и действует региональный проект "Чистая страна (Ненецкий автономный округ)".

С учетом положений приведенного выше федерального законодательства, в том числе правовых актов Правительства Российской Федерации, устанавливающих принцип совместного финансирования расходов на ликвидацию накопленного вреда окружающей среде, отсутствие заложенного в бюджете Ненецкого автономного округа финансирования на указанные цели препятствует проведению дальнейших мероприятий по завершению процесса ликвидации накопленного вреда окружающей среде в п. Амдерма.

В то же время отсутствие в настоящее время необходимого финансирования не препятствует Департаменту, как уполномоченному органу государственной власти, принять надлежащие меры по его получению в установленном порядке в соответствии с требованиями бюджетного законодательства, само по себе не свидетельствует об отсутствии необходимости в проведении работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, поскольку объекты "Территория поселка Амдерма" и "Акватория реки Без названия в п. Амдерма", включены в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде.

При этом судами обоснованно принято во внимание, что соответствующая заявка, отвечающая требованиям закона, в уполномоченный федеральный орган государственной власти не направлялась, решения по ней не принималось. При таких обстоятельствах вывод судов о том, что административным ответчиком не приняты меры, направленные на организацию работы по ликвидации накопленного экологического вреда на вышеуказанных объектах, следует признать правильным.

Непринятие своевременных и достаточных мер к ликвидации накопленного в п. Амдерма экологического вреда нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду.

Судебная коллегия также учитывает, что судом в соответствии с требованиями статьи 187 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предельный срок исполнения решения суда установлен до 31 декабря 2027 года, в то время как изначально данные мероприятия планировалось завершить в срок не позднее 31 декабря 2024 года. В этой связи возложение судом на Департамент обязанности по организации ликвидации накопленного вреда окружающей среде в п. Амдерма в установленные решением сроки имеет значение для определения приоритетности данного проекта.

Вопреки доводам кассационной жалобы, постановленные по делу судебные акты не разрешают вопрос о правах и не возлагают какие-либо обязанности на лиц, не привлеченных к участию в административном деле (Межведомственную экспертную комиссию по отбору природоохранных проектов субъектов Российской Федерации, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации).

Также вопреки доводам кассационной жалобы, судебные акты не возлагают на Департамент обязанности по немедленной организации закупок в целях проведения работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде в п. Амдерма, определению исполнителя таких работ.

Доводы кассационной жалобы о вмешательстве суда в деятельность органов государственной власти признаются судебной коллегией несостоятельными. Прокурором заявлены, а судом удовлетворены требования о признании незаконным бездействия административного ответчика, выразившегося в непринятии им предусмотренных законодательством мер по организации работ по ликвидации накопленного вреда на объектах накопленного вреда, включенных в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде.

Юридически значимые обстоятельства по делу определены судами верно, представленные в материалы дела доказательства в их совокупности оценены в соответствии с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Несогласие подателя кассационной жалобы с выводами судов, иная оценка им фактических обстоятельств дела, а также иное толкование положений законодательства, не означает допущенной при рассмотрении дела судебной ошибки и не подтверждает существенных нарушений судами норм права.

Нормы материального права при установленных обстоятельствах дела применены судами правильно.

Нарушений положений процессуального закона, в том числе влекущих безусловную отмену судебных актов, не установлено.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Нарьян-Марского городского суда Ненецкого автономного округа от 25 января 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Ненецкого автономного округа от 17 мая 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Департамента природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа - без удовлетворения.

Решение Нарьян-Марского городского суда Ненецкого автономного округа от 25 января 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Ненецкого автономного округа от 17 мая 2022 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 31 октября 2022 года.

Председательствующий

Судьи