Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 октября 2022 г. по делу N 66а-3314/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей: Ефремовой О.Н, Константиновой Ю.П.

при секретаре Постниковой К.Е, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-468/2022 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "У Дороги" (далее - ООО "У Дороги") к Правительству Московской области о признании недействующим Постановления Правительства Московской области от 25 марта 2016 года N 230/8 "Об утверждении Схемы территориального планирования транспортного обслуживания Московской области", по апелляционной жалобе ООО "У Дороги" на решение Московского областного суда от 18 мая 2022 года, которым в удовлетворении административного иска отказано, заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Овсянкиной Н.В, пояснения представителя ООО "У Дороги" Соловьева Д.Н, возражения представителей Правительства Московской области Горячевой Ю.А, Департамента городского имущества г. Москвы Агафоновой С.С, комитета по архитектуре и градостроительству Московской области Семионичева А.С, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гаврилова Д.А, полагавшего, что решение суда отмене по доводам апелляционной жалобы не подлежит, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Правительства Московской области от 25.03.2016 N 230/8 "Об утверждении Схемы территориального планирования транспортного обслуживания Московской области" утверждена прилагаемая Схема территориального планирования транспортного обслуживания Московской области (далее СТП ТО МО).

Данное постановление опубликовано на официальном интернет-портале Правительства Московской области http://www.mosreg.ru 25.03.2016, а также в периодических изданиях "Ежедневные Новости. Подмосковье" от 22.04.2016 N 72, "Ежедневные Новости. Подмосковье" от 26.04.2016 N 74, "Информационный вестник Правительства Московской области" от 28.07.2016 N 10.

Административный истец ООО "У Дороги" обратился в Московский областной суд с административным исковым заявлением к Правительству Московской области о признании недействующим данного нормативного правого акта.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что ООО "У Дороги" является собственником земельных участков с кадастровыми номерами N общей площадью 3 556 кв.м, N общей площадью 2 146 кв.м, расположенных по адресу: "адрес".

Постановлением Правительства Московской области от 10.04.2018 N 226/14 "О внесении изменений в проект планировки территории для строительства транспортно-пересадочного узла с размещением станции метрополитена в городском округе Котельники Московской области и в городском округе Люберцы Московской области" определено планируемое местоположение Транспортно-пересадочного узла с размещением станции метрополитена Котельники (далее ТПУ Котельники), а также проектом межевания в составе проекта планировки территории определены части земельных участков, подлежащих изъятию для государственных нужд согласно перечню.

В указанный перечень были включены принадлежащие административному истцу земельные участки.

На основании Постановления Правительства Московской области от 10.04.2018 N 226/14 Департаментом городского имущества г. Москвы издано Распоряжение от 09.11.2020 N 37623 "Об изъятии для государственных нужд объектов недвижимого имущества", согласно которому изъятию подлежат части земельных участков, принадлежащих административному истцу, для целей размещения наземных элементов - вентиляционных шахт станции метро Котельники.

Поскольку оспариваемое Постановление "Об утверждении Схемы территориального планирования транспортного обслуживания Московской области", по мнению Общества, явилось основанием для разработки документации по планировке территории с изъятием земельных участков, принадлежащих административному истцу, постольку данное обстоятельство послужило основанием для обращения с иском в суд.

По утверждению административного истца, оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует нормам законодательства, имеющего большую юридическую силу, а именно Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее -ГрК РФ), поскольку оспариваемое Постановление N 230/8 не содержит сведений о видах, назначении и наименовании планируемых для размещения линейных объектов - линий метро, в частности основных характеристик станции метрополитена Котельники и ТПУ Котельники в нарушение части 4 статьи 14 ГрК РФ. Кроме того, Схема предусматривает размещение линейных объектов (линий метрополитена) на территории двух субъектов Российской Федерации - Москвы и Московской области, что требует разработки схемы территориального планирования двух субъектов Российской Федерации в порядке, установленном статьей 13.1 ГрК РФ.

Таким образом, как полагает административный истец, оспариваемое постановление повлекло лишение его права собственности на землю в отсутствие оснований, предусмотренных законом, для принятия нормативных правовых актов, предусматривающих изъятие земельных участков.

Решением Московского областного суда от 18.05.2022 в удовлетворении административного иска отказано.

Не согласившись с данным решением, представитель административного истца ООО "У Дороги" в апелляционной жалобе ставит вопрос об отмене судебного акта, ввиду неверного применения судом норм как материального, так и процессуального права.

В обоснование доводов жалобы административный истец указывает, что судом первой инстанции при исследовании значимых обстоятельств, в частности, формы и вида, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты, не исследован вопрос на соответствие ч. 1 ст. 14 ГрК РФ, действовавшей до редакции, введенной в действие с 12 июля 2021 года Федеральным законом от 01.07.2021 N 275-ФЗ.

Так, согласно редакции, действовавшей до 12.07.2021, ч.1 ст. 14 ГрК РФ подготовка схем территориального планирования могла осуществляться в составе одного или нескольких документов территориального планирования субъекта Российской Федерации. Таким образом, указанное положение не допускало разработку схемы территориального планирования в отдельных областях, указанных в ч. 3 ст. 14 ГрК РФ, то есть в виде отдельной схемы территориального планирования-в области транспорта. Указанное обстоятельство, по мнению административного истца, не нашло отражение в мотивировочной части решения суда.

Полагает, что судом не принят довод административного истца об отсутствии в СТП ТОМО сведений о ТПУ Котельники и необходимости утверждения отдельной СТП для размещения линии метрополитена г. Москвы на территории Московской области в порядке, установленном ст. 13.1 ГрК РФ.

Указывает, что в решении суда отсутствует правовая позиция в части неприменения положений ч. 7 ст. 16 ГрК РФ, предусматривающих возможность правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, оспорить схему территориального планирования субъекта Российской Федерации в судебном порядке.

Апеллянт считает, что оспариваемая СТП ТО МО утверждена в нарушение норм ГрК РФ, а также нарушает права и законные интересы административного истца ООО "У Дороги", так как создает препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Определением Московского областного суда от 15.08.2022 ООО "У Дороги" восстановлен пропущенный процессуальный срок на подачу апелляционной жалобы на решение Московского областного суда от 18.05.2022.

На апелляционную жалобу участвующим в деле прокурором и Правительством Московской области принесены возражения.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - Кодекс, КАС РФ).

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив собранные по делу доказательства, в том числе дополнительно представленные и принятые судом апелляционной инстанции, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Установив, что административный истец, являясь собственником земельных участков, расположенных на территории Московской области, а следовательно, участником правоотношений, регулируемых Постановлением Правительства Московской области от 25.03.2016 N 230/8 "Об утверждении Схемы территориального планирования транспортного обслуживания Московской области", суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о наличии права административного истца на подачу иска в суд.

Отношения в сфере градостроительной деятельности имеют комплексный, межотраслевой характер, а их содержание составляют преимущественно предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, перечисленные в статье 72 Конституции Российской Федерации, - природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры (пункт "д" части 1), а потому законодательство о градостроительной деятельности в своей основе находится, как и административное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство об охране окружающей среды (пункт "к"), в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, несмотря на отсутствие специального указания на него как обособленную отрасль в статье 72 Конституции Российской Федерации.

Поскольку законодательством о градостроительной деятельности и Градостроительным кодексом Российской Федерации как частью этого законодательства регулируются отношения, определяемые как предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, на него распространяются требования статьи 76 Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (статья 76, часть 5).

Подпункт 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм. и доп, вступ. в силу с 01.06.2022) относит к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), утверждение схем территориального планирования субъекта Российской Федерации, документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, региональных нормативов градостроительного проектирования, осуществление государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Документами территориального планирования субъекта Российской Федерации являются схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 14 ГрК РФ).

Проверив компетенцию Правительства Московской области на издание оспариваемого нормативного правового акта, суд первой инстанции проанализировав положения Закона Московской области N 230/2005-03 "О Правительстве Московской области" пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый нормативный акт принят уполномоченным органом с соблюдением требований к процедуре его принятия и введения в действие.

Требования к содержанию документов территориального планирования субъекта Российской Федерации определены в статье 14 ГрК РФ.

Действительно, как обоснованно указал податель апелляционной жалобы на дату принятия СТП ТО МО указанная статья федерального нормативного правового акта была изложена в редакции, отличающейся от действующей.

Между тем, с учетом того, что законодательство в области градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов само по себе принятие в виде отдельного документа схемы территориального планирования транспортного обслуживания Московской области, нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу не противоречит.

Отсутствие соответствующего федерального регулирования по вопросам совместного ведения само по себе не препятствовало Правительству Московской области принять собственный нормативный акт, что следует из смысла статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации и вытекает из природы совместной компетенции.

Однако по предметам совместного ведения тот или иной вопрос должен быть решен в соответствии с главой 1 Конституции Российской Федерации, закрепляющей основы конституционного строя, другими положениями Конституции Российской Федерации и базирующейся на них системой федеральных правовых актов, в которых эти положения воспроизводятся и конкретизируются. Между тем, в Градостроительном кодексе Российской Федерации не было установлено запрета на принятие в виде отдельного документа схемы транспортного обслуживания.

В свою очередь, статьей 9 Закона Московской области от 07.03.2007 N 36/2007-ОЗ "О Генеральном плане развития Московской области" установлено, что подготовка документов территориального планирования Московской области осуществляется в составе следующих схем: схемы территориального планирования Московской области - основные положения градостроительного развития, схемы территориального планирования транспортного обслуживания Московской области.

Как обоснованно указал суд первой инстанции, оспариваемый нормативный правовой акт, выступая составной частью Генерального плана развития Московской области как системы нормативных правовых актов Московской области, определяющих политику органов государственной власти Московской области в сфере стратегического планирования пространственного развития Московской области, задает условия развития региональных транспортный инфраструктур, согласованных с развитием инфраструктур федерального значения.

Поскольку схема территориального планирования транспортного обслуживания Московской области направлена на реализацию приоритетных стратегических пространственных преобразований необходимых для реализации политики пространственного развития Московской области, постольку при ее принятии учитывался План мероприятий для совместных решений в рамках взаимодействия Правительства Москвы и Правительства Московской области по разделу "Транспорт и дорожное строительство", которым было предложено к строительству на территории Москвы и Московской области транспортно-пересадочных узлов (далее - ТПУ).

Так, Решением Объединенной коллегии исполнительных органов государственной власти Москвы и МО от 26.05.2011 N 90-ок "О создании многофункциональных транспортно-пересадочных комплексов (узлов) на территории города Москвы и Московской области" Правительству Московской области было рекомендовано принять нормативные правовые акты о реализации первоочередных мероприятий по размещению и строительству ТПУ на территории Москвы и Московской области.

В частности, первоочередными проектами было признано строительство в Московской области ТПУ в городском округе Котельники (п. 6.2) в целях повышения качества транспортного обслуживания населения и экономики Московской области, которое реализуется, в том числе, путем создания современных транспортно-пересадочных узлов на пересечениях линий пассажирского железнодорожного транспорта, автомобильных дорог, линий рельсового скоростного пассажирского транспорта, линий метрополитена, на подъездах к аэропортам, продления линий метрополитена на территорию Московской области.

Постановлением Правительства Московской области от 23.07.2013 года N 545/30 транспортно-пересадочный узел с размещением станции метрополитена в городском округе Котельники признан объектом регионального значения.

Постановлением Правительства Московской области от 20.03.2014 года N 168/9 "О развитии транспортно-пересадочных узлов на территории Московской области" транспортный-пересадочный узел Котельники включен в перечень транспортно-?пересадочных узлов, развиваемых на основе железнодорожных станций и остановочных пунктов железной дороги, станций Московского метрополитена.

Доводы апелляционной жалобы о том, что поскольку ТПУ Котельники включают в себя станцию метрополитена, то есть объекта г. Москвы, поскольку должна была приниматься исключительно схема территориального планирования двух субъектов, суд апелляционной инстанции отклоняет.

Понятие объектов регионального значения приведено в пункте 19 статьи 1 ГрК РФ. Такими объектами признаются объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления полномочий по вопросам, отнесенным к ведению субъекта Российской Федерации, органов государственной власти субъекта Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации, решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации. Виды объектов регионального значения в указанных в части 3 статьи 14 названного Кодекса областях, подлежащих отображению на схеме территориального планирования субъекта Российской Федерации, определяются законом субъекта Российской Федерации.

В силу статьи 2 Закона Московской области от 05.12.2014 года N 164/2014-ОЗ "О видах объектов областного значения, подлежащих отображению на схемах территориального планирования Московской области, видах объектов местного значения муниципального района, поселения, городского округа, подлежащих отображению на схеме территориального планирования муниципального района, генеральном плане поселения, генеральном плане городского округа Московской области", транспортно-пересадочный узел относится к объектам областного значения.

Судом установлено, что СТП ТО МО предусмотрено размещение транспортно-пересадочного узла на пересечении ЛРТ "Москва ? Люберцы ? Москва" и автомобильной дороги М-5 "Урал", линии метрополитена (таблица 2.3.9 планируемые транспортно-пересадочные узлы), как в первоначальной редакции от 25.03.2016 года, так и в действующей редакции от 30.12.2020 года.

Таблица 2.3.9 Схемы (в редакции от 30.12.2020 года) содержит перечень планируемых пересадочных узлов на основе ЛРТ (инфраструктура рельсового скоростного пассажирского транспорта), ВСМ (высокоскоростные железнодорожные магистрали) и автомобильных дорог, в пункте 7 которого указано на пересечение объекта "ЛРТ "Люберцы - Лыткарино - Молоково" с объектом "а/д М-5 "Урал", линия метрополитена" в городском округе Котельники.

При этом, Таблица 2.3.9 Схемы (в первоначальной редакции Схемы) также содержит перечень планируемых пересадочных узлов на основе ЛРТ и ВСМ, в пункте 17 которого указано пересечение объекта "ЛРТ "Москва - Люберцы - Москва" с объектом "автомобильная дорога М-5 "Урал", линия метрополитена (м. "Котельники")" в городском округе Котельники.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции, что приведенное в оспариваемом нормативном правовом акте описание объекта регионального значения, вопреки доводам апелляционной жалобы, нельзя признать не соответствующим положениям части 4 статьи 14 ГрК РФ, согласно которой в положениях о территориальном планировании, содержащихся в схемах территориального планирования субъекта Российской Федерации, указываются сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов регионального значения, их основные характеристики, их местоположение (указываются наименования муниципального района, поселения, городского округа, населенного пункта), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов.

Иные доводы апелляционной жалобы аналогичны позиции административного истца в суде первой инстанции, получившей надлежащую правовую оценку, аргументированно изложенную в обжалуемом судебном акте, не согласиться с которой у судебной коллегии оснований не имеется.

С учетом изложенного, обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права; предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Московского областного суда от 18 мая 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ООО "У Дороги" - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий:

Судьи: