Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 24 ноября 2022 г. по делу N 8а-33126/2022[88а-37581/2022]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Иванова А.Е, судей Монмаря Д.В, Шелудько В.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу представителя ООО "Российская Ассоциация Героев" по доверенности Балагурова Г.А, поступившую в суд первой инстанции 03 октября 2022 года, на решение Краснодарского краевого суда от 23 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 27 июня 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению ООО "Российская Ассоциация Героев" об оспаривании отдельных положений нормативных правовых актов.

Заслушав доклад судьи Иванова А.Е, объяснения представителя Совета муниципального образования город-курорт Анапа - Грабченко В.А, представителя главы муниципального образования город-курорт Анапа - Мерзлого И.В, прокурора третьего отдела Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Фроловой Е.В, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

ООО "Российская Ассоциация Героев" обратилось в суд с административным исковым заявлением об оспаривании отдельных положений нормативных правовых актов в части отнесения земельных участков к указанным функциональным зонам.

Решением Краснодарского краевого суда от 23 марта 2022 года в удовлетворении административных исковых требований ООО "Российская Ассоциация Героев" отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 27 июня 2022 года решение Краснодарского краевого суда от 23 марта 2022 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поданной в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции представитель Балагуров Г.А, действующий в интересах ООО "Российская Ассоциация Героев" ставит вопрос об отмене вышеуказанных судебных актов, принятии по делу нового решения, которым удовлетворить административные исковые требования в полном объеме.

На кассационную жалобу поступили возражения от председателя Совета муниципального образования город-курорт Анапа Красноруцкий Л.П, в которых выражена позиция об оставлении без изменения обжалуемых судебных актов, кассационную жалобу ООО "Российская Ассоциация Героев" - без удовлетворения.

Также на кассационную жалобу поступили возражения от представителя администрации муниципального образования город-курорт Анапа по доверенности Мерзлых И.В, в которых выражена аналогичная позиция об оставлении без изменения обжалуемых судебных актов, кассационную жалобу ООО "Российская Ассоциация Героев" - без удовлетворения.

От представителя заинтересованного лица Очкас С.И. по доверенности Очкас А.В. поступило ходатайство об отложении судебного заседания, которое было рассмотрено судебной коллегией, в удовлетворении ходатайства было отказано.

В судебном заседании принимал участие представитель Совета муниципального образования город-курорт Анапа по доверенности Грабченко В.А, который возражал доводам кассационной жалобы и просил оставить обжалуемые судебные акты без изменения.

Аналогичную вышеуказанной позиции в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции выражал Мерзлый И.В. - представитель главы администрации муниципального образования города-курорта Анапа.

В судебном заседании суда кассационной инстанции прокурор третьего отдела Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Фролова Е.В. доводам кассационной жалобы возражала, просила оставить обжалуемые судебные акты без изменения.

Иные лица, участвующие в рассмотрении дела, извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 КАС РФ).

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационных жалоб и возражений на них, судебная коллегия пришла к выводу, что при рассмотрении и разрешении настоящего административного дела, такие нарушения судом первой и апелляционной инстанций не допущены, в связи с чем, кассационные жалобы не подлежат удовлетворению.

Как указано судами нижестоящих инстанций и следует из материалов дела, оспариваемые нормативные правовые акт приняты в пределах полномочий с соблюдением требований законодательства к форме нормативных правовых актов, порядку принятия и введения их в действие.

Решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 14 ноября 2013 года N 404 утвержден генеральный план городского округа город-курорт Анапа.

Административные дела по административным искам об оспаривании генерального плана городского округа город-курорт Анапа в редакции от 14 ноября 2013 года N 404 неоднократно были предметом рассмотрения Верховным Судом Российской Федерации в качестве суда апелляционной инстанции. В соответствующих апелляционных определениях (например, апелляционные определения Верховного Суда Российской Федерации 12 декабря 2018 года N 18-АПГ18-46, от 18 июля 2019 года N 18-АПА19-40, от 11 декабря 2019 года N 18-АПА19-74, от 07 августа 2019 года N 18-АПА19-44) Верховный Суд Российской Федерации отмечал, что суд первой инстанции (Краснодарский краевой суд) пришел к верному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Совета муниципального образования город-курорт Анапа, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, а также официальному опубликованию.

Решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 28 декабря 2021 года N 262 утвержден генеральный план городского округа город-курорт Анапа.

В соответствии со статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

В силу части 1 статьи 8 ГрК РФ, пункта 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относятся в том числе: подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений; утверждение правил землепользования и застройки поселений; утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных названным кодексом.

В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ).

Основы правового регулирования мероприятий по подготовке и утверждению генерального плана городского округа предусмотрены статьями 24 - 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которым решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации городского округа.

Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц. Заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана.

Проект генерального плана и внесенных в него изменений подлежит рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Протоколы публичных слушаний по проекту генерального плана, заключение о результатах таких публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому главой местной администрации городского округа в представительный орган местного самоуправления городского округа (статья 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с требованиями части 6 статьи 5.1 ГрК РФ оповещение о начале общественных обсуждений содержит: информацию о проекте, подлежащем рассмотрению на общественных обсуждениях с указанием на размещение информационных материалов к такому проекту на сайте администрации; информацию о порядке и сроках проведения общественных обсуждений; информацию о месте, дате открытия экспозиций проекта, о сроках проведения экспозиций проекта, о днях и часах, в которые возможно посещение указанных экспозиций; информацию о порядке, сроке и форме внесения участниками общественных обсуждений предложений и замечаний, касающихся проекта.

В соответствии с требованиями части 9 статьи 5.1 ГрК РФ 9 в течение всего периода размещения проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, и информационных материалов к нему были проведены экспозиции проекта и обосновывающих изменения материалов. Которые были доведены до сведения населения надлежащим образом. В ходе работы экспозиций были организованы консультирование посетителей экспозиций, распространение информационных материалов о проекте, подлежащем рассмотрению на общественных обсуждениях.

В соответствии с требованиями части 10 статьи статьи 24 ГрК РФ заинтересованным лицам обеспечена возможность представить свои предложения по проекту генерального плана.

В период размещения в соответствии с пунктом 2 части 4 и пунктом 2 части 5 статьи 5.1 ГрК РФ проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях и информационных материалов к нему и проведения экспозиций проекта участники общественных обсуждений, прошедшие в соответствии с частью 12 статьи 5.1 ГрК РФ идентификацию, имели право и возможность вносить предложения и замечания, касающиеся проекта, посредством официального сайта; в письменной форме или в форме электронного документа в адрес организатора общественных обсуждений; посредством записи в книге (журнале) учета посетителей экспозиции проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях.

В соответствии с требованиями частей 11 и 16 статьи 5.1 ГрК РФ предложения и замечания, внесенные в соответствии с частью 10 статьи 5.1 ГрК РФ, зарегистрированы и рассмотрены организатором общественных обсуждений, которым обеспечен равный доступ всех участников общественных обсуждений к проекту со всеми материалами, подлежащему рассмотрению на общественных обсуждениях.

Как следует из материалов дела, 21 августа 2020 года заключен контракт с ООО "Научно-исследовательский институт перспективного градостроительства" на разработку проекта внесения изменений в Генеральный план.

Решение комиссии о рекомендациях о включении поступивших предложений в задание на разработку проекта оформлено в виде перечня предложений, поступивших от заинтересованных лиц, размещено на официальном сайте администрации муниципального образования город-курорт Анапа в разделе "Градостроительная деятельность", направлено 03 сентября 2020 года разработчику проекта ООО "Научно-исследовательский институт перспективного градостроительства" и снято с размещения на сайте 19 августа 2021 г. перед инициированием процедуры общественных обсуждений по проекту внесения изменений в Генеральный план с целью недопущения введения населения в заблуждение относительно вновь поступивших предложений.

Не сохранение документального подтверждения размещения на сайте решения комиссии в связи с техническим переносом официального сайта на новую платформу не свидетельствует о существенном нарушении порядка принятия нормативного правового акта.

Постановлением главы муниципального образования город-курорт Анапа от 31 августа 2021 года N 2341 назначены общественные обсуждения по проекту внесения изменений в генеральный план с 02 сентября 2021 г. до дня опубликования заключения о результатах общественных обсуждений, не менее одного месяца и не более трех месяцев.

02 сентября 2021 года в газете "Анапское Черноморье N 63" и на официальном сайте администрации муниципального образования город-курорт Анапа (www.anapa-official.ru) опубликовано оповещение о начале общественных обсуждений с указанием дат, мест и времени проведения экспозиций указанного проекта, а также периода и порядка внесения предложений и замечаний (с 10 сентября 2021 года по 30 сентября 2021 года)

Также администрацией муниципального образования город-курорт Анапа были дополнительно проведены общественные мероприятия, встречи с участием всех заинтересованных граждан и представителей органов местного самоуправления.

Согласно протоколу общественных обсуждений от 18 ноября 2021 года комиссией рекомендовано главе муниципального образования направить проект внесения изменений в Генеральный план для утверждения с учетом принятых предложений и замечаний.

19 ноября 2021 года председателем комиссия по землепользованию и застройке муниципального образования город-курорт Анапа утверждено заключение по результатам общественных обсуждений, в которых приняли участие 1020 лиц, внесено 615 предложений и замечаний, по результатам которых комиссией рекомендовано главе муниципального образования направить проект изменений в Генеральный план для утверждения с учетом принятых предложений и замечаний.

В связи с поступающими предложениями прием дополнительных предложений осуществлялся комиссией до 30 ноября 2021 года

Согласно протоколу заседания комиссии от 30 ноября 2021 г. по рассмотрению дополнительных предложений и замечаний, поступивших после 30 сентября 2021 г. до дня опубликования заключение по результатам общественных обсуждений, комиссией рекомендовано учесть аргументированные дополнительные рекомендации.

Из содержания протокола заседания комиссии по от 30 ноября 2021 года следует, что предложение Булгаковой Е.Ю. отнести земельные участки с кадастровыми номерами 23:37:0101049:3409 по 23:37:0101049:3440 к зоне застройки индивидуальными жилыми домами Ж-1 комиссией отклонено с обоснованием необходимости планирования данной территории в целях устойчивого развития данной территории, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов.

После чего, подготовлено заключение о результатах общественных обсуждений, в котором отражены, в том числе, поступившие предложения и замечания. Данное заключение 30 ноября 2021 года опубликовано в газете "Анапское Черноморье" N 87 и размещено в вышеуказанном сетевом издании (www.anapa-official.ru).

При изложенных обстоятельствах, суд первой инстанции, с выводом которого согласился суд апелляционной инстанции, пришел к верному выводу о том что оспариваемые нормативные правовые акты приняты компетентным органом в пределах полномочий, с соблюдением требований законодательства к форме нормативных правовых актов, порядку принятия и введения их в действие, что установлено также апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 11 декабря 2019 г. N 18-АПА19-74.

Вопреки доводам ООО "Российская ассоциация героев" о том, что не указание конкретной конечной даты общественных обсуждений не позволило определить конечный момент предоставления возражений и замечаний в комиссию по землепользованию и застройке опровергнуты материалами дела, согласно которым истец не обращался в комиссию со своими предложениями, а обратился 29 ноября 2021 года к главе администрации с заявлением о внесении корректировок в проект Генерального плана в порядке, предусмотренном частью 16 статьи 24 ГрК РФ. обратился 29 ноября 2021 года к главе администрации с заявлением о внесении корректировок в проект Генерального плана в порядке, предусмотренном частью 16 статьи 24 ГрК РФ.

Данное обращение рассмотрено в установленном порядке, на него дан ответ от 21 декабря 2021 года с предложением альтернативного варианта размещения жилых домов.

Не указание конкретной конечной даты общественных обсуждений не противоречит требованиям части 8 статьи 28 ГрК РФ, согласно которой срок проведения общественных обсуждений с момента оповещения жителей муниципального образования об их проведении до дня опубликования заключения о результатах общественных обсуждений определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может быть менее одного месяца и более трех месяцев, а также требованиям части 2 статьи 10 Положения об организации и проведения общественных обсуждений по вопросам градостроительной деятельности на территории муниципального образования город-курорт Анапа, утвержденного решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа 24 декабря 2020 года N 72, согласно которой предложения и замечания по проекту направляются в комиссию в период с момента размещения на официальном сайте администрации до последнего дня проведения общественных обсуждений.

Федеральным законом от 14 марта 2022 года N 58-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусмотрено, что в 2022 года при осуществлении градостроительной деятельности срок проведения общественных обсуждений по проектам генеральных планов, проектам, предусматривающим внесение изменений в указанный утвержденный документ, с момента оповещения жителей муниципального образования о проведении таких общественных обсуждений до дня опубликования заключения о результатах общественных обсуждений не может превышать один месяц.

В соответствии с положениями части 3 статьи 28 ГрК РФ публичные слушания проведены в каждом населенном пункте городского округа.

Публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный характер. В своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Положения статей 5.1 и 28 ГрК РФ призваны обеспечить каждому заинтересованному лицу возможность выразить свою позицию в отношении предполагаемых градостроительных решений и гласность при их подготовке и принятии, а также учет мнения участников публичных слушаний, в том числе путем предоставления возможности довести до сведения уполномоченного органа свое мнение по соответствующему вопросу, при этом результаты публичных слушаний носят для органов местного самоуправления только рекомендательный характер.

Следовательно, значимым обстоятельством является факт проведения публичных слушаний, а высказанные в ходе общественных обсуждений замечания заинтересованного лица Булгаковой Е.Ю, а также предложения истца, поступившие вне рамок общественных обсуждений, не могут свидетельствовать о нарушении процедуры их проведения и ставить под сомнение сам факт проведения общественных обсуждений и соблюдение ответчиком порядка принятия нормативного правового акта.

Согласно материалам дела, земельный участок с кадастровым номером N расположенный по адресу: "адрес", категория земель - земли населённых пунктов, вид разрешённого использования - индивидуальное жилищное строительство, площадью 40 000 кв. м. поставлен на кадастровый учет 01 апреля 2010 года.

Из земельного участка с кадастровым номером N образованы земельные участки с кадастровыми номерами с N, "адрес", поставленные на кадастровый учет 24 марта 2020 года, без указания категории земель с видом разрешённого использования - индивидуальное жилищное строительство.

С 20 февраля 2021 года Очкас С.И. является собственником земельных участков с кадастровыми номерами с N

С 26 февраля 2021 года на срок до 31 декабря 2022 года ООО "Российская ассоциация героев" является арендатором земельных участков с кадастровыми номерами с N

Генеральным планом в редакции от 14 ноября 2013 года N 404 земельный участок с кадастровым номером N отнесен к функциональной зоне общественных пространств и зеленых насаждений общего пользования, в том числе объектов спортивного назначения, и зоне общекурортного центра смешанного размещения общественных пространств, объектов общественно-делового назначения, жилых домов, курортных учреждений.

Образованные земельного участка с кадастровым номером N земельные участки с кадастровыми номерами N фактически располагались в функциональной зоне общественных пространств и зеленых насаждений общего пользования, в том числе объектов спортивного назначения.

Генеральным планом в редакции от 22 декабря 2016 года N 145 земельный участок с кадастровым номером N отнесен к функциональной зоне общественных пространств и зеленых общего пользования, в том числе объектов спортивного назначения, и зоне жилой застройки рекреационной направленности с размещением гостевых домов, мини-гостиниц, апарт-отелей.

Образованные из земельного участка с кадастровым номером N земельные участки с кадастровыми номерами N фактически располагались в функциональной зоне общественных пространств и зеленых насаждений общего пользования, в том числе объектов спортивного назначения.

Генеральным планом в редакции от 28 декабря 2021 года N 262 земельные участки с кадастровыми номерами N отнесены к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования с возможностью размещения объектов капитального строительства (Р1.1), к зонам с особыми условиями использования территории: второй зоне горно-санитарной охраны курорта, водоохранной зоне, рыбоохранной зоне, подзоне ПАТ, зоне ограничений жилой застройки, зоне охраны памятника археологии.

Согласно правилам землепользования и застройки, утвержденными решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 26 декабря 2013 года N 424, земельный участок с кадастровым номером N и впоследствии образованные из него земельные участки с кадастровыми номерами N отнесены к территориальной зоне комплексного развития (предназначена для формирования территорий различного функционального назначения, при перспективном градостроительном развитии, согласно утвержденной градостроительной документации), к зонам с особыми условиями использования территории: второй зоне горно-санитарной охраны курорта, водоохранной зоне.

Правилами землепользования и застройки в редакции от 25 декабря 2014 года N 510 данные участки отнесены частично - к территориальной зоне озелененных пространств рекреационного назначения (Р-О) (предназначена для сохранения природного ландшафта, озелененных пространств, экологически чистой окружающей среды, для организации отдыха и досуга населения), к зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1А), частично - градостроительные регламенты не установлены, к зонам с особыми условиями использования территории: второй зоне горно-санитарной охраны курорта, водоохранной зоне.

Правилами землепользования и застройки в редакции от 03 июля 2017 года N 198 участки отнесены к территориальной зоне озелененных пространств рекреационного назначения (Р-О) (предназначена для сохранения природного ландшафта, озелененных пространств, экологически чистой окружающей среды, для организации отдыха и досуга населения), к зоне застройки индивидуальными жилыми домами, к зонам с особыми условиями использования территории: второй зоне горно-санитарной охраны курорта, водоохранной зоне.

Правилами землепользования и застройки в редакции от 29 августа 2019 года N 499 участки отнесены к территориальной зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1А), к зонам с особыми условиями использования территории: второй зоне горно-санитарной охраны курорта, водоохранной зоне, подзоне ПАТ, зоне ограничений жилой застройки, зоне охраны памятника археологии.

Правилами землепользования и застройки в редакции от 23 июня 2020 года N 713 участки отнесены к территориальной зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1А), к зонам с особыми условиями использования территории: второй зоне горно-санитарной охраны курорта, водоохранной зоне, подзоне ПАТ, зоне ограничений жилой застройки, зоне охраны памятника археологии.

Правилами землепользования и застройки в редакции от 08 июля 2021 года N 165 земельные участки отнесены к территориальной зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1А), к зонам с особыми условиями использования территории: второй зоне горно-санитарной охраны курорта, водоохранной зоне, подзоне ПАТ, зоне ограничений жилой застройки, зоне охраны памятника археологии.

Согласно пункту 1 статьи 1 ГрК РФ градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий.

В силу статьи 2 ГрК РФ принципами градостроительной деятельности являются, в частности, принципы обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, т.е. планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа, в котором определены границы функциональных зон и их функциональное назначение (пункт 5 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в них устанавливаются территориальные зоны, их границы и градостроительные регламенты (пункты 7 и 8 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии с пунктами 11, 12 статьи 9 ГрК РФ генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет.

Частью 3 статьи 23 ГрК РФ предусмотрено содержание генерального плана: положение о территориальном планировании; карта планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карта границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карта функциональных зон поселения или городского округа.

Согласно пункту 5 статьи 1 ГрК РФ функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение, которое, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны.

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 ГрК РФ).

Одним из принципов земельного законодательства пункт 8 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ) является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

На карте функциональных зон поселения или городского округа отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ).

В соответствии с частью 8 статьи 23 ГрК РФ материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают, в том числе, местоположение существующих и строящихся объектов местного значения городского округа.

К объектам местного значения городского округа, городского и сельского поселения, подлежащим отображению на генеральном плане городского округа, генеральном плане поселения, отнесены в том числе, объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к области благоустройства и озеленения территории поселения, городского округа.

Согласно пункту 12 статьи 1 ГрК РФ территориями общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Материалы Генерального плана содержат обоснование расширения площади озелененных территорий общего пользования в муниципальном образовании в связи с недостаточностью таких территорий.

При изложенных обстоятельствах, суд первой инстанции, с выводом которого согласился суд апелляционной инстанции, пришлел к верному выводу о том, что начиная с 2013 года, и на момент приобретения ООО "Российская ассоциация героев" на праве аренды земельных участков с кадастровыми номерами N, их функциональное зонирование не предполагало размещение на них объектов индивидуального жилищного строительства.

Ссылки на несоответствие Генерального плана в оспариваемой части Правилам землепользования и застройки муниципального образования признание нормативного правового акта недействующим не влекут, поскольку, исходя из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9, 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ, градостроительным законодательством закреплен принцип первичности Генерального плана, в том числе перед Правилами землепользования и застройки, а не наоборот.

Регламентация градостроительной деятельности направлена на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Между тем, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно и должны, учитывая соответствующие финансово-экономические возможности, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов муниципального образования, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Согласно части 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, на которой планируется строительство объекта местного значения - Императорского парка русского географического общества, площадью 20, 1 га (9.1.1), бульвара, площадью 0, 8 га, протяженностью 3270 м (9.1.27).

При этом реализация этой цели осуществляется в рамках закрепленных в законодательстве гарантий и механизмов защиты прав собственников, к которым в частности относится механизм компенсации причиненного ущерба.

Из совокупного анализа приведенных норм в системном единстве с нормами законодательства, о противоречии которых поставлен вопрос административным истцом, следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования определяют стратегию градостроительного развития, условия формирования среды жизнедеятельности, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем; данные документы содержат в себе долгосрочные ориентиры их развития, и призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий, сохранением окружающей среды, объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 ГрК РФ.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, должна осуществляться с соблюдением требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципа равенства (части 1 и 2 статьи 19), в силу которых различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для этих целей правовые средства соразмерны им (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июня 2006 года. N 6-П, от 15 октября 2012 г. N 21-П).

Суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, пришел к верному выводу о том, что административным ответчиком соблюден приоритет публичной цели устойчивого развития территории, что оспариваемые нормы не противоречат градостроительному законодательству, установление функциональных зон для спорных участков произведено не произвольно, а в рамках создания условий для устойчивого развития территорий на планируемый срок развития.

Исходя из вышеизложенного суды нижестоящих инстанций пришли к верному выводу о том, что предусмотренные частью 8 статьи 213 КАС РФ требования нормативных правовых актов соблюдены - принятые по вопросам градостроительной деятельности оспариваемые нормативные правовые акты содержат все подлежащие отображению сведения, не противоречат федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав и законных интересов административного истца, в связи с чем в удовлетворении административного искового заявления ООО "Российская Ассоциация героев" отказано.

При рассмотрении административного иска судом первой и апелляционной инстанции верно определены юридически значимые обстоятельства дела, которые всесторонне и полно исследованы при надлежащей оценке доказательств, правильно применен и истолкован материальный закон, а доводы подателя жалобы, изложенные в кассационной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали изложенные в обжалуемых судебных актах выводы, поэтому признаются судом кассационной инстанции несостоятельными, основанными на неправильном толковании норм материального права.

Таким образом, исходя из вышеизложенного, судебная коллегия находит доводы, приведенные в кассационной жалобе, аналогичными позиции подателя жалобы в суде первой и апелляционной инстанций, которой суд дал надлежащую правовую оценку.

Выводов судов они не опровергают, в связи с чем, оснований для удовлетворения кассационной жалобы и отмены судебных актов не имеется.

Доводов, подтверждающих несоответствие выводов, изложенных в обжалованных судебных актах, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, которые привели к принятию неправильным судебным актам, заявителем не представлено.

Руководствуясь, статьями 318, 327 - 331 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 23 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 27 июня 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьей 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Полный текст кассационного определения изготовлен 28 ноября 2022 года

Председательствующий

А.Е. Иванов

Судьи Д.В. Монмарь В.В. Шелудько