Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 24 ноября 2022 г. по делу N 8а-33602/2022[88а-38137/2022]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Иванова А.Е, судей Монмаря Д.В, Шелудько В.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы директора ООО "Аверс" Акименко Р.А, поступившую в суд первой инстанции 03 октября 2022 года, и Управления Росреестра по Волгоградской области, поступившую в суд первой инстанции 14 октября 2022 года, на решение Волжского городского суда Волгоградской области от 28 апреля 2022года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 24 августа 2022года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора города Волжского Волгоградской области к управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Волгоградской области о признании действий незаконными, понуждении привести в соответствии с требованиями действующего законодательства вид разрешенного использования земельного участка.

Заслушав доклад судьи Иванова А.Е, объяснения представителя ООО "Аверс" по доверенности Сайгиной М.С, представителя Управления Росреестра по Волгоградской области - Регулярной Н.В, прокурора третьего отдела Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кириенко А.А, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

прокурор города Волжского Волгоградской области обратился в суд с административным исковым заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Волгоградской области о признании действий незаконными, понуждении привести в соответствие с требованиями действующего законодательства вид разрешенного использования земельного участка.

Решением Волжского городского суда Волгоградской области от28апреля 2022 года административные исковые требования удовлетворены в полном объеме.

Судом признаны незаконными действия Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Волгоградской области по внесению по заявлению от 20 мая 2021 года в Единый государственный реестр недвижимости записи в отношении земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: г "адрес" о виде разрешенного использования "земли под садоводство, связь".

Судом признана недействительной запись в отношении земельного участка с кадастровым номером N расположенного по адресу: "адрес" о виде разрешенного использования "земли под садоводство, связь" внесенную Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Волгоградской области по заявлению от 20 мая 2021 года.

Суд возложил на Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Волгоградской области обязанность по исключению из Единого государственного реестра недвижимости запись в отношении земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: г "адрес", о виде разрешенного использования "земли под садоводство, связь", внесенную по заявлению от 20 мая 2021 года;

по восстановлению в Едином государственном реестре недвижимости записи в отношении земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес" о виде разрешенного использования "земли под садоводство, связь".

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от24 августа 2022года оставлено без изменения решение Волжского городского суда Волгоградской области от28апреля 2022 года.

В кассационной жалобе, поданной в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции, директор ООО "Аверс" Акименко Р.А. просит отменить решение суда первой и апелляционной инстанции и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

В кассационной жалобе, поданной в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции, представитель Управления Росреестра по Волгоградской области Рубцова Ю.А. просит отменить решение суда первой и апелляционной инстанции и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

На кассационные жалобы от первого заместителя прокурора Волгоградской области Чиженьковой С.В. поступили возражения на кассационные жалобы директора ООО "Аверс" Акименко Р.А. и представителя Управления Росреестра по Волгоградской области РубцоваЮ.А, в которых прокурор выражает несогласие с доводами кассационной жалобы, просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании суда кассационной инстанции путем использования систем видеоконференц-связи (далее - ВКС) в порядке, установленном статьей 142 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принимала участие представитель ООО "Аверс" по доверенности Сайгиной М.С, поддержала доводы кассационной жалобы, настаивала на отмене обжалуемых судебных актов и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

Принявшая участие в судебном заседании посредством ВКС Управления Росреестра по Волгоградской области - Регулярная Н.В. поддержала доводы кассационной жалобы, настаивала на отмене обжалуемых судебных актов и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

В судебном заседании суда кассационной инстанции прокурор третьего отдела Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кириенко А.А. доводам кассационной жалобы возражал, просил решение суда первой и апелляционной инстанции оставить без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 КАС РФ).

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационных жалоб и возражений на них, судебная коллегия пришла к выводу, что при рассмотрении и разрешении настоящего административного дела, такие нарушения судом первой и апелляционной инстанций не допущены, в связи с чем, кассационные жалобы не подлежат удовлетворению.

Удовлетворяя заявленные прокурором требования, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что государственным регистратором произведены регистрационные действия по изменению вида разрешенного использования земельного участка в нарушение запрета, установленного в пункте 24 статьи 54 Федерального закона от 29 июля 2017 года N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Судебная коллегия соглашается с выводами судов нижестоящих инстанций ввиду следующего.

Согласно материалам дела, ООО "Аверс" является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", категория земли - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - земли под садоводство. Право собственности зарегистрировано 26 апреля 2021 года.

Данный земельный участок поставлен на государственный кадастровый учет 11 октября 2010 года, расположен в границах территории, предоставленной на основании государственного акта на право пользования землей, выданного решением Исполкома Волжского городского Совета народных депутатов от 08 февраля 1986 года для коллективных садов и находится в бессрочном пользовании СНТ "Мичуринец".

Товарищество собственников недвижимости садоводческого некоммерческого товарищества (ТСН СНТ) "Мичуринец" создано до 01 января 2019 года, т.е. до вступления в законную силу Федерального закона N217-ФЗ, в настоящее время данное СНТ не ликвидировано и не исключено из ЕГРЮЛ, является действующим юридическим лицом.

20 мая 2021 года в межмуниципальный отдел по городу Волжскому и Ленинскому району Управления Росреестра по Волгоградской области поступило заявление собственника земельного участка ООО "Аверс" об изменении вида разрешенного использования указанного земельного участка с "земли под садоводство" на "земли под садоводство, связь".

В соответствии с поданным ООО "Аверс" заявлением Управлением Росреестра внесены соответствующие изменения в ЕГРН, что подтверждается выпиской от 25 июня 2021 года, в которой категория земель указана прежняя - земли населенных пунктов, внесены изменения в вид разрешенного использования земельного участка - земли под садоводство, связь.

Пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса земли в Российской Федерации подразделены по целевому назначению на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.

Градостроительное зонирование территории регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее Градостроительный кодекс, ГрК РФ), в пункте 7 статьи 1 ГрК РФ содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Согласно статье 30 Градостроительного кодекса границы территориальных зон устанавливаются на карте градостроительного зонирования, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте. Карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты входят в состав правил землепользования и застройки. Правила землепользования и застройки, наряду с прочим, включают в себя положения об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Разрешенное использование может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные вицы использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1 статьи 37 Градостроительного кодекса).

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (часть 4 статьи 37 Градостроительного кодекса, пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса). Разрешение на условно разрешенный вид использования предоставляется в установленном статьей 39 Градостроительного кодекса порядке (часть 6 статьи 37 Градостроительного кодекса).

В рамках, утвержденных в установленном порядке правилами землепользования и застройки основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства изменение одного вида использования на другой осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требование технических регламентов.

Сведения о категории земель, к которой отнесен земельный участок, и о его разрешенном использовании в числе других сведений об объекте недвижимости вносятся в Единый государственный реестр недвижимости (кадастр недвижимости) в качестве дополнительных сведений (часть 5 статьи 8 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").

В абзаце 2 пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации указано, что любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования, однако нормы данной статьи свидетельствуют о том, что возможность самостоятельного выбора разрешенного использования земельных участков поставлена законодателем в зависимость от видов использования, предусмотренных зонированием территорий.

Постановлением Волжской городской Думы Волгоградской области от09 октября 2009 года N 68/4 утверждено Городское положение "Правила землепользования и застройки городского округа - город Волжский Волгоградской области" от 15 октября 2009 N 480-ВГД.

В силу приведенных Правил землепользования и застройки городского округа - город Волжский Волгоградской области, принадлежащий ООО "Аверс" земельный участок расположен в рекреационной зоне и относится к зоне коллективных садов Р-4, в которой в соответствии с классификатором видов разрешенного использования, предусмотрены основные виды разрешенного использования, в том числе, связь (размещение объектов связи, радиовещания, телевидения, включая воздушные радиорелейные, надземные и подземные кабельные линии связи, линии радиофикации, антенные поля, усилительные пункты на кабельных линиях связи, инфраструктуру спутниковой связи и телерадиовещания, за исключением объектов связи, размещение которых предусмотрено содержанием видов разрешенного использования с кодами 3.1.1, 3.2.3), код 6.8; а также ведение садоводства (осуществление отдыха и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур; размещение для собственных нужд садового дома, жилого дома, указанного в описании вида разрешенного использования с кодом 2.1, хозяйственных построек и гаражей), код 13.2.

Из установленных по делу обстоятельств следует, что выбранный ООО "Аверс" вид разрешенного использования земельного участка соответствует одному из видов разрешенного использования, установленных для территориальной зоны Р-4.

В свою очередь, как указал Конституционный Суд РФ в определении от 20 июля 2021 года N 1514-О Федеральный закон "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", учитывая как исторические особенности создания садоводческих, огороднических объединений граждан в Российской Федерации, так и необходимость сохранения самой возможности комплексного освоения и использования предоставленных в этих целях земель, вводит в качестве одного из своих понятий территорию ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд (пункт 8 статьи 3), в границах которой могут располагаться и земельные участки, имеющие то же целевое назначение, но не принадлежащие членам садоводческого и огороднического объединения (статья 5). Подобное правовое регулирование обеспечивает баланс коллективных и индивидуальных интересов граждан и преемственность отношений по использованию ими единого земельного массива с учетом его исходного предназначения.

При изложенных обстоятельствах что проанализировав положения Правил землепользования и застройки городского округа - город Волжский Волгоградской области, Земельного и Градостроительного кодексов Российской Федерации, судами нижестоящих инстанций верно указано, что изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом, при условии соблюдения требований технических регламентов.

Пунктом 4.1.5. Правил установлено, что решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами.

Таким образом, виды разрешенного использования земельных участков, предусмотренные статьей 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации и Правилами землепользования и застройки, делятся на те, которые самостоятельно определяются землепользователем (основные и условно разрешенные), и те, которые могут определяться землепользователем только дополнительно к основным или условно разрешенным, наряду с ними (вспомогательные виды разрешенного использования).

Правообладателям земельных участков и объектов капитального строительства предоставляется возможность выбора основного вида разрешенного использования из предусмотренных градостроительным регламентом для данной территориальной зоны в качестве основных видов разрешенного использования, а также право использования земельного участка наряду с основным видом использования по любому из вспомогательных видов. Причем, вспомогательные виды разрешенного использования применяются только в отношении объектов, технологически связанных с объектами, имеющими основной и условно разрешенный вид использования или обеспечивающих их безопасность в соответствии с нормативно-техническими документами.

Основные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства могут применяться одновременно с условно разрешенными видами использования в предусмотренных законом случаях и порядке.

Законом допускается установление двух и более разрешенных видов использования, что касается основных, условных и вспомогательных. Однако возможность установления одновременно двух основных видов разрешенного использования на одном земельном участке законом не предусмотрена.

Судами нижестоящих инстанций так же верно было указано, что положения градостроительного, земельного законодательства, а также законодательства регулирующего регистрационный учет не содержат положений, регламентирующих возможность регистрации дополнения основных видов разрешенного использования земельного участка к ранее установленным.

Более того, как верно указано судами нижестоящих инстанций, из материалов дела следует, что обращаясь в Управление Росреестра по Волгоградской области ООО "Аверс" просило именно об изменении вида разрешенного использования земельного участка, что отражено в как в заявлении от 20 мая 2021 года, так и в Декларации от 12 мая 2021 года.

Учитывая, что Федеральный закон от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", а также Административный регламент Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по государственному кадастровому учету и (или) государственной регистрации прав на недвижимое имущество, утвержденный Приказом Минэкономразвития России от 07.06.2017 N 278 не предоставляет государственному регистратору право действовать по своему усмотрению и совершать регистрационные действия вне зависимости от волеизъявления заявителя, судебная коллегия приходит к выводу о том, что административным ответчиком произведена регистрация именно изменений вида разрешенного использования земельного участка, что в свою очередь свидетельствует о нарушении установленного пунктом 24 статьи 54 Закона "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Вместе с тем необходимо так же отметить, что согласно пункту 24 статьи 54 Федерального закона от 29.07.2017 N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" изменение вида разрешенного использования отдельных садовых или огородных земельных участков, образованных из земельного участка, предоставленного созданному до дня вступления в силу настоящего Федерального закона садоводческому или огородническому некоммерческому объединению граждан (за исключением случаев, если такое некоммерческое объединение ликвидировано или исключено из единого государственного реестра юридических лиц как недействующее), не допускается.

На основании пункта 3 статьи 35 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

В части 1 статьи 39 КАС РФ предусмотрено, что прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В силу статьи 1 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" государственная регистрация прав это юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество, а, следовательно, государственные регистраторы осуществляют регистрационные функции от имени государства.

Таким образом, регламентированная поименованным законом деятельность носит публично-правовой характер, направлена на обеспечение защиты прав других лиц, стабильность гражданского оборота и предсказуемость его развития.

Как верно указано судами нижестоящих инстанций, в рассматриваемом случае, осуществление регистрации в нарушение установленного законом запрета, противоречит интересам государства, поскольку не обеспечивает законодательно закрепленную необходимость защиты прав других лиц, стабильность гражданского оборота и предсказуемость его развития.

В соответствии с частью 1 статьи 46 КАС РФ административный истец вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела по существу в суде первой инстанции, изменить основание или предмет административного иска.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 20.01.2021 N2-П, изменение основания иска является распорядительным правом (действием) административного истца и может состоять в дополнении или изменении им ранее указанных обстоятельств, подтверждающих исковые требования, или в исключении отдельных из них. Оно предназначено для устранения упущений поданного истцом заявления, а также для учета им обстоятельств, которые были выявлены в период рассмотрения административного дела судом первой инстанции.

Как верно указано судами нижестоящих инстанций, согласно материалам дела, обращение прокурора в суд преследовало цель устранения нарушений требований закона в деятельности Росреестра по Волгоградской области, первоначально заявленные и в последующем измененные (дополненные) требования не противоречат положениям статьи 124 КАС РФ и не взаимоисключают друг друга, что допускало принятию их судом к рассмотрению.

При рассмотрении административного иска судом первой и апелляционной инстанции верно определены юридически значимые обстоятельства дела, которые всесторонне и полно исследованы при надлежащей оценке доказательств, правильно применен и истолкован материальный закон, а доводы подателя жалобы, изложенные в кассационной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали изложенные в обжалуемых судебных актах выводы, поэтому признаются судом кассационной инстанции несостоятельными, основанными на неправильном толковании норм материального права.

Таким образом, исходя из вышеизложенного, судебная коллегия находит доводы, приведенные в кассационной жалобе, аналогичными позиции подателя жалобы в суде первой и апелляционной инстанций, которой суд дал надлежащую правовую оценку.

Выводов судов они не опровергают, в связи с чем, оснований для удовлетворения кассационной жалобы и отмены судебных актов не имеется.

Доводов, подтверждающих несоответствие выводов, изложенных в обжалованных судебных актах, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, которые привели к принятию неправильного судебного акта, заявителем не представлено.

Руководствуясь статьями 318, 327 - 331 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Волжского городского суда Волгоградской области от 28 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 24 августа 2022 года оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьей 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Полный текст кассационного определения изготовлен 24 ноября 2022года.

Председательствующий

А.Е. Иванов

Судьи Д.В. Монмарь

В.В. Шелудько