Определение СК по гражданским делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 22 декабря 2022 г. по делу N 8Г-19471/2022[88-19901/2022]

Судебная коллегия по гражданским делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Давыдовой Т.И, судей Грудновой А.В, Шушкевич О.В, с участием прокурора Таскаевой А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело N2-107/2022 по иску Верхнесалдинского городского прокурора в интересах Верхнесалдинского городского округа Свердловской области к Председателю Думы городского округа седьмого созыва Гурееву Игорю Геннадьевичу о признании распоряжений незаконными, взыскании денежных средств, по кассационному представлению прокурора Свердловской области на решение Верхнесалдинского районного суда Свердловской области от 23 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Свердловского областного суда от 29 июля 2022 года.

Заслушав доклад судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции Грудновой А.В, объяснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Таскаевой А.А, поддержавшей доводы кассационного представления прокурора Свердловской области, судебная коллегия по гражданским делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Верхнесалдинский городской прокурор Свердловской области обратился в суд с иском в интересах Верхнесалдинского городского округа Свердловской области к Председателю Думы городского округа седьмого созыва Гурееву И.Г. о признании незаконными распоряжения председателя Думы Верхнесалдинского городского округа:

N 79-к от 23 ноября 2018 года "О выплате премии председателю Думы городского округа по результатам работы за ноябрь 2018 года", N 86-к от 18 декабря 2018 года "О выплате премии председателю Думы городского округа по результатам работы за 2018 год", N 89-к от 19 декабря 2018 года "О выплате премии председателю Думы городского округа по результатам работы за декабрь 2018 года", N 61-к от 19 декабря 2019 года "О выплате председателю Думы городского округа дополнительного денежного вознаграждения по итогам 2019 года", N 31-к от 25 июня 2020 года "О выплате председателю Думы городского округа дополнительного вознаграждения по итогам первого полугодия 2020 года", N 65-к от 24 декабря 2020 года "О выплате председателю Думы городского округа дополнительного денежного вознаграждения по итогам 2020 года";

о взыскании с Гуреева И.Г. в пользу бюджета Верхнесалдинского городского округа Свердловской области незаконно полученные премии в сумме 183 829 руб. 24 коп, и дополнительные денежные вознаграждения в сумме 45 197 руб. 28 коп, всего 229 026 руб. 52 коп.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что Председателем Думы Верхнесалдинского городского округа седьмого созыва является Гуреев И.Г, осуществляет полномочия на основании решения Думы Верхнесалдинского городского округа N 2 от 03 октября 2017 года. В период с ноября 2018 года по декабрь 2020 года ответчиком самому себе в результате издания оспариваемых распоряжений незаконно установлены и финансовым органом администрации Верхнесалдинского городского округа произведены выплаты на общую сумму 229 026 руб. 52 коп. Считает, что ответчиком нарушены положения статьи 11 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", подпункта 10 пункта 2 статьи 12-2 Закона Свердловской области от 20 февраля 2009 года N 2-03 "О противодействии коррупции в Свердловской области". Нарушение выразилось в неурегулировании в установленном порядке конфликта интересов при решении вопроса о выплате самому себе премий и дополнительных вознаграждений. В результате незаконного начисления и выплаты денежных средств ответчиком причинен ущерб бюджету Верхнесалдинского городского округа Свердловской области.

Решением Верхнесалдинского районного суда Свердловской области от 23 марта 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Свердловского областного суда от 29 июля 2022 года исковые требования Верхнесалдинского городского прокурора в интересах Верхнесалдинского городского округа Свердловской области удовлетворены частично. Распоряжение Председателя Думы городского округа Гуреева И.Г. от 25 июня 2020 года N31-к "О выплате председателю Думы городского округа И.Г. Гурееву дополнительного денежного вознаграждения по итогам первого полугодия 2020 года" признано незаконным. С Председателя Думы городского округа Гуреева И.Г. в бюджет Верхнесалдинского городского округа Свердловской области взысканы денежные средства в сумме 19 617 руб. 39 коп. В удовлетворении остальной части исковых требований Верхнесалдинскому городскому прокурору отказано.

В кассационном представление прокурор Свердловской области ставит вопрос об отмене решения Верхнесалдинского районного суда Свердловской области от 23 марта 2022 года и апелляционного определения судебной коллегии по гражданским делам Свердловского областного суда от 29 июля 2022 года в той части, которой Верхнесалдинскому городскому прокурору отказано в удовлетворении исковых требований, как незаконных, с направлением дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

В доводах кассационного представления указывает, что Порядок N461 от 28 апреля 2011 года, утвержденный решением Думы Верхнесалдинского городского округа, не регулирует вопросы назначения дополнительных выплат Председателю Думы городского округа, поскольку депутат представительного органа и председатель такого органа муниципальными служащими не являются. Порядок формирования и выплаты денежного довольствия Председателю Думы городского округа регулируется Законом Свердловской области N 146-ОЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных на территории Свердловской области" и Уставом городского округа. Данными нормативными актами дополнительные выплаты к должностному окладу Председателя Думы не предусмотрены. Таким образом, основания и полномочия для принятия Председателем Думы в период действия Порядка N 461 оспариваемых распоряжений от 23 ноября 2018 года N 79-к, от 18 декабря 2018 года N 86-к, 19 декабря 2018 года N 89-к отсутствовали. Основания выплат, произведенных ответчику по распоряжениям Председателя Думы от 19 декабря 2019 года N 61-к, от 24 декабря 2020 года N 65-к, изданным во исполнение пункта 10 решения Думы от 25 сентября 2018 года N 118 "О заработной плате лиц, замещающих муниципальные должности Верхнесалдинского городского округа на постоянной основе", также отсутствовали. Выплата дополнительного денежного вознаграждения по итогам года Председателю Думы Уставом городского округа не предусмотрена, принятый в соответствии с законом правовой акт, определяющий порядок определения размера и осуществления данной выплаты, отсутствовал. Отмечает, что судами не учтено, что Гуреевым И.Г. проигнорированы требования антикоррупционного законодательства о принятии мер по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов.

Возможность самостоятельного принятия Председателем Думы решения о выплате самому себе премий и дополнительных денежных вознаграждений, влекущая получение им доходов, является проявлением личной заинтересованности, которая напрямую влияет на надлежащее осуществление им своих полномочий. Само по себе издание таких распоряжений противоречит законодательству о противодействии коррупции, поскольку при добросовестном и законном поведении Гуреевым И.Г. не должно было допускаться их вынесение. Кроме того отмечает, что суды не учли, что при назначении себе должностным лицом премий допущено необоснованное определение ее в максимальном размере в отсутствие доказательств выполнения показателей, при достижении которых подлежит выплата премия. Считает, судами сделан неверный вывод об отсутствии в действиях ответчика недобросовестности, необходимой для взыскания неосновательного обогащения.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, надлежаще извещены о дате, месте и времени рассмотрения дела. Судебная коллегия в соответствии с частью 3 статьи 167, частью 5 статьи 379.5 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации находит возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

На основании части 1 статьи 379.6 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, кассационный суд общей юрисдикции проверяет законность судебных постановлений, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного постановления, в пределах доводов, содержащихся в кассационных жалобе, представлении, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

В соответствии с частью 1 статьи 379.7 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных постановлений кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов суда, содержащихся в обжалуемом судебном постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным судами первой и апелляционной инстанций, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Обсудив доводы кассационной жалобы, изучив материалы гражданского дела, заслушав мнение прокурора, судебная коллегия полагает доводы кассационного представления заслуживающими внимания.

Как следует из материалов дела и установлено судами, решением Думы Верхнесалдинского городского округа седьмого созыва от 03 октября 2017 года N2 Председателем Думы городского округа на постоянной основе избран Гуреев И.Г.

Председателем Думы Верхнесалдинского городского округа Гуреевым И.Г. изданы распоряжения

N 79-к от 23 ноября 2018 года "О выплате премии председателю Думы городского округа по результатам работы за ноябрь 2018 года", размер премии - 50% от должностного оклада с учетом фактически отработанного времени;

N 86-к от 18 декабря 2018 года "О выплате премии председателю Думы городского округа по результатам работы за 2018 год", размер премии определен в сумме 146 265 руб. 43 коп.;

N 89-к от 19 декабря 2018 года "О выплате премии председателю Думы городского округа по результатам работы за декабрь 2018 года", размер премии - 50% от должностного оклада с учетом фактически отработанного времени;

N 61-к от 19 декабря 2019 года "О выплате председателю Думы городского округа дополнительного денежного вознаграждения по итогам 2019 года", размер дополнительного денежного вознаграждения определен в сумме 1 641 руб. 36 коп. с учетом уральского коэффициента;

N 31-к от 25 июня 2020 года "О выплате председателю Думы городского округа дополнительного вознаграждения по итогам первого полугодия 2020 года", размер дополнительного денежного вознаграждения определен в сумме 21 410 руб. с учетом уральского коэффициента;

N 65-к от 24 декабря 2020 года "О выплате председателю Думы городского округа дополнительного денежного вознаграждения по итогам 2020 года", размер дополнительного денежного вознаграждения определен в сумме 24 938 руб. 53 коп.

Указанные в распоряжениях суммы отражены в расчетных листках за соответствующий месяц как премия за выполнение особо важных и сложных заданий и выплачены Гурееву И.Г. из бюджета Верхнесалдинского городского округа Свердловской области.

Ссылаясь на отсутствие у Гуреева И.Г. полномочий на принятие спорных распоряжений, на нарушение им положений статьи 11 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", подпункта 10 пункта 2 статьи 12-2 Закона Свердловской области от 20 февраля 2009 года N 2-03 "О противодействии коррупции в Свердловской области", которое выразилось в неурегулировании в установленном порядке конфликта интересов при решении вопроса о выплате самому себе премий и дополнительных вознаграждений, Верхнесалдинский городской прокурор обратился в суд с иском в интересах Верхнесалдинского городского округа Свердловской области к Председателю Думы городского округа седьмого созыва Гурееву И.Г. о признании незаконными названные распоряжения и о взыскании выплаченных сумм.

Решением Верхнесалдинского районного суда Свердловской области от 23 марта 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Свердловского областного суда от 29 июля 2022 года, исковые требования Верхнесалдинского городского прокурора удовлетворены частично. Распоряжение Председателя Думы городского округа Гуреева И.Г. от 25 июня 2020 года N31-к "О выплате председателю Думы городского округа И.Г. Гурееву дополнительного денежного вознаграждения по итогам первого полугодия 2020 года" признано незаконным, с Гуреева И.Г. в бюджет Верхнесалдинского городского округа Свердловской области взысканы денежные средства в сумме 19 617 руб. 39 коп.

Принимая решение об удовлетворении исковых требований в данной части, суд первой инстанции исходил из отсутствия нормативного акта, предусматривающего возможность выплаты председателю Думы городского округа И.Г. Гурееву дополнительного денежного вознаграждения по итогам первого полугодия 2020 года. Судебные акты в указанной части ни в апелляционном, ни в кассационном порядке не обжаловались, в связи с чем предметом рассмотрения суда кассационной инстанции не являются.

Признавая законными и обоснованными иные спорные распоряжения Председателя Думы Верхнесалдинского городского округа Гуреева И.Г. о назначении и выплате себе премий по итогам работы за ноябрь и декабрь 2018 года, по итогам работы за 2018 год, а также дополнительного денежного вознаграждения по итогам работы за 2019 и 2020 годы в конкретных денежных суммах, суд первой инстанции исходил из того, что с 2011 года до 01 января 2019 порядок установления и выплаты ежемесячных и иных дополнительных выплат, в том числе выплат единовременного характера, для выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, регулировался решением Думы Верхнесалдинского городского округа N 461 от 28 апреля 2011 года. С 01 января 2019 года оплата труда для лиц, замещающих муниципальные должности Верхнесалдинского городского округа на постоянной основе, регулируется решением Думы городского округа от 25 сентября 2018 года N118.

Проанализировав содержание названных нормативно-правовых актов, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что с 01 сентября 2017 года ежемесячные и дополнительные выплаты к должностному окладу, в том числе выплаты единовременного характера, устанавливаются и выплачиваются Председателю Думы городского округа самим Председателем Думы городского округа. Председатель Думы городского округа в силу занимаемой должности в соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок установления и выплаты ежемесячных и иных дополнительных выплат к должностным окладам, утвержденными решением Думы Верхнесалдинского городского округа, уполномочен принимать распоряжения о выплате себе дополнительных денежных вознаграждений по итогам 2018, 2019, 2020 годов, а также о выплате ежемесячных премий по результатам работы за ноябрь, декабрь 2018 года в размере 50% от должностного оклада с учетом фактически отработанного времени. Выплата данных денежных вознаграждений произведена в размерах, не превышающих пределы установленного фонда оплаты труда.

Проанализировав оспариваемые прокурором распоряжения Председателя Думы городского округа, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что они изданы в соответствии с Порядком установления и выплаты ежемесячных и дополнительных выплат, утвержденным решением Думы городского округа от 28 апреля 2011 года N 461 и в соответствии с решением Думы городского округа от 25 сентября 2018 года N 118. Решения Думы городского округа, которыми руководствовался Председатель Думы городского округа, принимая оспариваемые распоряжения, в установленном законом порядке не оспорены, недействительными не признаны.

Соглашаясь с приведенными выводами суда первой инстанции суд апелляционной инстанции указал, что оспариваемыми распоряжениями Председателя Думы городского округа Гуреев И.Г. самостоятельно себе выплаты не устанавливал и размер этих выплат самостоятельно не определял. Все без исключения выплаты являются гарантированными выплатами Председателю Думы, размер которых установлен решением Думы городского округа N 118. Спорные выплаты поощрениями (премиями) не являются, и не зависят от оценки деятельности председателя представительного органа. Обязанность согласовывать размер выплат приведенными нормативными актами не предусмотрена.

Основываясь на постановлении старшего следователя следственного отдела по г. Верхняя Салда Свердловской области от 16 ноября 2021 года, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о непричинении вреда бюджету городского округа.

Отклоняя доводы апелляционного представления о нарушении Гуреевым И.Г. положений Федерального закона от 25 декабря 2008 года N273-ФЗ "О противодействии коррупции", о наличии в его действиях конфликта интересов и личной заинтересованности, о непринятии им мер для урегулирования конфликта интересов, суд апелляционной инстанции указал, что возможность самостоятельного принятия должностным лицом решения о выплате себе премий, влекущая получение им доходов в виде денег, является проявлением личной заинтересованности, которая прямо влияет на надлежащее, объективное и беспристрастное осуществление этим лицом своих должностных полномочий. Однако Гуреевым И.Г. оспариваемые распоряжения вынесены в соответствии с нормативно-правовыми актами, принятыми уполномоченным органом.

Судебная коллегия не может согласиться с приведенными выводами судов первой и апелляционной инстанций и с принятыми судами судебными постановлениями, поскольку они приняты с нарушением норм материального и процессуального права.

Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится в том числе установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления установлены Федеральным законом от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Местное самоуправление в Российской Федерации - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (часть 2 статьи 1 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ).

В статье 2 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ приведены термины и понятия, используемые для целей настоящего Федерального закона. Так депутат это член представительного органа поселения, муниципального района, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района или внутригородской территории города федерального значения. Лицом, замещающим муниципальную должность, является депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, член избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса. В соответствии с абзацем 20 части 1 статьи 2 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ депутатом, замещающим должность в представительном органе муниципального образования, признается председатель представительного органа муниципального образования, его заместитель (заместители), председатель постоянной и временной комиссии (комитета) и его заместитель (заместители), депутат, замещающий иные должности в представительном органе муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты (часть 1 статьи 4 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 34 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ).

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования в том числе находятся: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (пункты 2, 8, 9 части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (часть 11 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ).

Выборные должностные лица местного самоуправления имеют публично-правовой статус, природа которого обусловлена осуществлением народом своей власти через органы местного самоуправления и который обеспечивает лицу, наделенному этим статусом, участие в управлении делами местного самоуправления посредством замещения соответствующей должности, вследствие чего отношения, возникающие в связи с избранием лица на муниципальную должность, как обусловленные осуществлением власти самим местным сообществом, по своему характеру отличаются от трудовых отношений, которые складываются, как правило, в сфере наемного труда посредством гарантированного статьей 37 (части 1 и 3) Конституции Российской Федерации свободного избрания рода деятельности и профессии на основании трудового договора, заключаемого с работодателем (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2013 года N 15-П).

Указанные особенности статуса выборных должностных лиц местного самоуправления обусловливают необходимость специального регулирования, предполагающего, что гарантии осуществления полномочий, в частности, Председателя Думы городского округа, избранного из числа депутатов представительного органа муниципального образования, устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (абзац восемнадцатый части 1 статьи 2 и абзац первый части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Бюджетный кодекс Российской Федерации также устанавливает, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных данным Кодексом, и относит принятие муниципальных правовых актов по указанному вопросу к числу оснований возникновения расходных обязательств муниципального образования (пункты 1 и 4 статьи 86).

В целях регулирования отношений, связанных с установлением гарантий осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных на территории Свердловской области, принят Закон Свердловской области от 26 декабря 2008 года N 146-ОЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных на территории Свердловской области".

В статье 2 названного закона предусмотрено, что Уставами муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, в соответствии с настоящим Законом устанавливаются за счет средств местного бюджета гарантии осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Пунктом 6 статьи 2 Закона Свердловской области от 26 декабря 2008 года N 146-ОЗ предусмотрено, что депутату представительного органа муниципального образования гарантируется своевременная и в полном объеме выплата заработной платы в размерах и порядке, установленных муниципальными правовыми актами.

В силу положений статьи 22 Устава Верхнесалдинского городского округа, принятого решением Думы от 16 июня 2005 года N28, Дума городского округа является представительным органом муниципального образования, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа. Дума городского округа состоит из 20 депутатов, избираемых на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет. Организацию деятельности Думы городского округа осуществляет Председатель Думы городского округа, избираемый этим органом из своего состава на первом заседании тайным голосованием. Председатель Думы городского округа осуществляет свои полномочия на постоянной основе по решению Думы городского округа. Расходы на обеспечение деятельности Думы городского округа осуществляются в соответствии со сметой доходов и расходов.

В силу части 2 статьи 23 Устава Верхнесалдинского городского округа в исключительной компетенции Думы городского округа находятся рассмотрение проекта бюджета городского округа, утверждение бюджета городского округа, осуществление контроля за его исполнением; утверждение отчета об исполнении бюджета городского округа; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Гарантии осуществления полномочий депутата Думы Верхнесалдинского городского округа Свердловской области предусмотрены статьей 27 Устава Верхнесалдинского городского округа, принятого решением Думы от 16 июня 2005 года N28. Так в силу пункта 6 части 1 статьи 27 Устава за счет средств местного бюджета гарантируется своевременная и в полном объеме выплата заработной платы депутату, осуществляющему свои полномочия на постоянной основе, в размерах и порядке, установленных муниципальными правовыми актами.

Из системного анализа приведенных норм права следует, что представительный орган муниципального образования входит в структуру органов местного самоуправления, депутат представительного органа местного самоуправления является лицом, замещающим выборную муниципальную должность, председатель представительного органа муниципального образования признается лицом, замещающим должность в представительном органе муниципального образования. Выборные должностные лица местного самоуправления имеют публично-правовой статус, который обеспечивает лицу, наделенному этим статусом, участие в управлении делами местного самоуправления посредством замещения соответствующей должности. Учитывая особенности статуса выборных должностных лиц местного самоуправления им предоставляются гарантии осуществления полномочий. К числу таких гарантий относится своевременная и в полном объеме выплата заработной платы. При этом органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Названный кодекс относит принятие муниципальных правовых актов по указанному вопросу к числу оснований возникновения расходных обязательств муниципального образования. Вопросы, связанные с распоряжением муниципальной собственностью, принятием бюджета муниципального образования, контролем за его исполнением, материально-техническим обеспечением деятельности органов муниципального образования, в том числе определением размера расходов на денежное содержание Председателя Думы городского округа, отнесены к компетенции представительного органа муниципального образования, в настоящем случае - к компетенции Думы Верхнесалдинского городского округа Свердловской области.

Однако приведенные нормативные положения, определяющие полномочия Думы Верхнесалдинского городского округа Свердловской области и Председателя Думы городского округа по вопросам, связанным с денежным содержанием последнего, судами первой и апелляционной инстанций к спорным правоотношениям применены неправильно, что привело к вынесению незаконных судебных актов.

Отказывая Верхнесалдинскому городскому прокурору, обратившемуся в суд в интересах Верхнесалдинского городского округа Свердловской области к Председателю Думы городского округа седьмого созыва Гурееву И.Г, о признании распоряжений незаконными, взыскании денежных средств, суды исходили из того, что распоряжением N 107к от 04 октября 2017 года Председателю Думы городского округа Гурееву И.Г. установлена с 04 октября 2017 года система оплаты труда, в состав которой входит должностной оклад в размере 37 563 рубля, ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия муниципальной службы в размере 85% и ежемесячная премия по результатам работы в размере до 50% от должностного оклада.

Поскольку Порядком установления и выплаты ежемесячных и иных дополнительных выплат, в том числе выплат единовременного характера, к должностным окладам выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих Верхнесалдинского городского округа, утвержденным решением Думы Верхнесалдинского городского округа N 461 от 28 апреля 2011 года, с учетом изменений, внесенных решением Думы Верхнесалдинского городского округа N 567 от 31 августа 2017 года, полномочия принятия решений об ежемесячных и иных дополнительных выплатах, в том числе о выплатах единовременного характера, к должностным окладам отнесены к компетенции самого Председателя Думы городского округа, суды пришли к выводу о том, что Гуреев И.Г. действовал в пределах предоставленных ему полномочий, что исключает недобросовестность в его действиях и является основанием для отказа в удовлетворении исковых требований.

При этом судами не учтено, что названное распоряжение принято самим Гуреевым И.Г, муниципальный правовой акт, принятый уполномоченным органом - Думой Верхнесалдинского городского округа и предусматривающий систему оплаты труда Председателя Думы городского округа в материалах дела отсутствует. Распоряжению N 107к от 04 октября 2017 года, которым Председателю Думы городского округа установлена с 04 октября 2017 года система оплаты труда, включающая ежемесячную премию по результатам работы в размере до 50% от должностного оклада, судами не дана надлежащая правовая оценка на предмет соответствия его требованиям статей 35, 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ, статьи 2 Закона Свердловской области от 26 декабря 2008 года N 146-ОЗ, статей 22, 23, 27 Устава Верхнесалдинского городского округа, принятого решением Думы от 16 июня 2005 года N28.

Вопреки ошибочному мнению судов, названное распоряжение подлежало судебной оценке на предмет наличия у Председателя Думы городского округа Гуреева И.Г. полномочий на установление самому себе системы оплаты труда, включающей выплаты стимулирующего характера. Такая оценка не зависела от оспаривания его прокурором.

Ежемесячная премия по результатам работы, вопреки ошибочному мнению суда апелляционной инстанции, по своей правовой природе является поощрительной выплатой, осуществление которой зависит от оценки результатов деятельности. В силу действующего до 01 января 2019 года Порядка установления и выплаты ежемесячных и иных дополнительных выплат, в том числе выплат единовременного характера, к должностным окладам выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих Верхнесалдинского городского округа, утвержденного решением Думы Верхнесалдинского городского округа N 461 от 28 апреля 2011 года, с учетом изменений, внесенных решением Думы Верхнесалдинского городского округа N 567 от 31 августа 2017 года, выплата премии предусмотрена муниципальным служащим Верхнесалдинского городского округа. Порядок назначения и определения размера премии Председателю Думы городского округа не предусмотрен. Отсутствие необходимого правового регулирования не свидетельствует о законности действий Гуреева И.Г.

Таким образом, доводам прокурора, приведенным в исковом заявлении, а в последующем в апелляционной жалобе о наличии в действиях Гуреева И.Г. признаков недобросовестности, поскольку им самостоятельно в отсутствие муниципального правового акта установлена система оплаты труда, включающая выплату премии, при осуществлении деятельности им самостоятельно производилось начисление и выплата премии в максимальном размере 50% должностного оклада, при этом в расчетных листках такая премия указывалась как премия за выполнение особо важных и сложных заданий, надлежащая правовая оценка не дана.

Судами установлено, что с 01 января 2019 оплата труда для лиц, замещающих муниципальные должности Верхнесалдинского городского округа на постоянной основе, регулируется решением Думы городского округа от 25 сентября 2018 года N 118 "О заработной плате лиц, замещающих муниципальные должности Верхнесалдинского городского округа на постоянной основе". В силу пункта 10 названного решения, исключенного решением Думы Верхнесалдинского городского округа от 29 сентября 2021 года N374, лицам, замещающим муниципальные должности на постоянной основе, может выплачиваться материальная помощь и дополнительное денежное вознаграждение по итогам года за счет экономии фонда оплаты труда в пределах средств, утвержденных на содержание лиц, замещающих муниципальные должности на постоянной основе. Именно на основании пункта 10 названного решения Гуреевым И.Г. самостоятельно принимались решения о назначении и выплате самому себе дополнительного денежного вознаграждения по итогам 2019 и 2020 года.

При этом судами не дана правовая оценка, что порядок назначения спорной выплаты и определение её размера Председателю Думы Верхнесалдинского городского округа в решении не приведен, в решении лишь указывается на возможность такой выплаты. Более того, названным решением Гурееву И.Г. как Председателю Думы Верхнесалдинского городского округа не предоставлены правомочия на решение данного вопроса. Отсутствие необходимого правового регулирования, вопреки ошибочному мнению суда апелляционной инстанции, не свидетельствует о законности произведенных выплат.

Приходя к выводу о наличии у Гуреева И.Г. права на получение премий за ноябрь и декабрь 2018 года, по итогам работы за 2018 год, а также дополнительного денежного вознаграждения за 2019 и 2020 годы, суды допустили нарушение права органа местного самоуправления (Думы Верхнесалдинского городского округа) на самостоятельное решение вопросов местного значения в пределах предоставленных законом полномочий.

При таких обстоятельствах вывод судов о том, что Гуреев И.Г. как Председатель Думы Верхнесалдинского городского округа имел право на принятие решений по выплате самому себе премий за ноябрь и декабрь 2018 года, по итогам работы за 2018 год, а также дополнительного денежного вознаграждения за 2019 и 2020 годы, нельзя признать правомерным.

Судами не учтено, что при обращении в суд Верхнесалдинский городской прокурор в обоснование заявленных требований ссылался на нарушене Гуреевым И.Г. положений статьи 11 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", подпункта 10 пункта 2 статьи 12-2 Закона Свердловской области от 20 февраля 2009 года N 2-03 "О противодействии коррупции в Свердловской области". По мнению прокурора, нарушение антикоррупционного законодательства выразилось в неурегулировании в установленном порядке конфликта интересов при решении вопроса о выплате самому себе премий и дополнительных вознаграждений, что свидетельствует о недобросовестности ответчика и о наличии оснований для взыскания с него выплаченных сумм.

Как у же указывалось выше, в силу части 1 статьи 2 Федерального закона от 06 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" депутат представительного органа местного самоуправления муниципального образования относится к лицам, замещающим муниципальную должность.

Частью 71 статьи 40 Федерального закона от 06 октября 2003 года N131-ФЗ установлено, что депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, иное лицо, замещающее муниципальную должность, должны соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами.

Исходя из пункта 2 статьи 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее по тексту - Федеральный закон о противодействии коррупции) противодействие коррупции - это деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий, которая включает в себя меры по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции), по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией), по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Согласно части 1 статьи 10 Федерального закона о противодействии коррупции под конфликтом интересов в настоящем Федеральном законе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).

Под личной заинтересованностью понимается возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом, указанным в части 1 настоящей статьи, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми лицо, указанное в части 1 настоящей статьи, и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями (часть 2 статьи 10 Федерального закона о противодействии коррупции).

В соответствии с частью 1 статьи 11 Федерального закона о противодействии коррупции лицо, указанное в части 1 статьи 10 этого закона, обязано принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов.

Согласно подпункту 8 пункта 2 статьи 122 Закона Свердловской области от 20 февраля 2009 года N 2-ОЗ "О противодействии коррупции в Свердловской области" на депутатов представительных органов муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области возложена обязанность сообщать о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей (осуществлении полномочий), которая приводит или может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

Осуществления контроля за соблюдением лицами, замещающими муниципальные должности, запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции на территории Свердловской области возложено на созданный Указом Губернатора Свердловской области от 30 ноября 2018 года N 637-УГ Департамент противодействия коррупции и контроля Свердловской области, который осуществляет свою деятельность на основании Положения, утвержденного Указом Губернатора Свердловской области от 11 июня 2019 года N 295-УГ "Об утверждении Положения о Департаменте противодействия коррупции и контроля Свердловской области".

Указом Губернатора Свердловской области от 09 октября 2015 года N449-УГ создана Комиссия по координации работы по противодействию коррупции в Свердловской области, утверждено Положение о ее работе, Положение о рабочей группе комиссии по координации работы по противодействию коррупции в Свердловской области по рассмотрению отдельных вопросов профилактики коррупции в муниципальных образованиях, расположенных на территории Свердловской области.

Установив, что на основании оспариваемых распоряжений Председателю Думы Верхнесалдинского городского округа седьмого созыва Гурееву И.Г. из бюджета выплачены денежные средства, установив, что возможность самостоятельного принятия им решения о выплате себе премий, влекущая получение доходов в виде денег, является проявлением личной заинтересованности, которая прямо влияет на надлежащее, объективное и беспристрастное осуществление этим лицом своих должностных полномочий, суды ограничились ошибочным указанием на вынесение Гуреевым И.Г. оспариваемых распоряжений в соответствии с нормативно-правовыми актами, принятыми уполномоченным органом.

При разрешении спора, судами не дана оценка выписке из протокола заседания рабочей группы Комиссии по координации работы по противодействию коррупции в Свердловской области по рассмотрению отдельных вопросов профилактики коррупции в муниципальных образованиях, расположенных на территории Свердловской области от 04 октября 2021 года, которой рассматривался вопрос о несоблюдении Гуреевым И.Г. запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции. По итогам рассмотрения материалов комиссия установилав действиях Гуреева И.Г, получившего на основании спорных распоряжений денежные суммы в качестве премий и дополнительного денежного вознаграждения из бюджета Верхнесалдинского городского округа, коррупционное правонарушение, явившееся следствием несоблюдения требований о предотвращении и (или) урегулировании конфликта интересов, принимая во внимание, что полученные суммы устанавливались им по своему усмотрению. Комиссия указала, что личная заинтересованность Гуреева И.Г. выражается в получении собственной материальной выгоды. Для реализации личной заинтересованности им использованы полномочия Председателя Думы городского округа. Приведенные выводы комиссии явились основанием для рассмотрения Думой городского округа вопроса об освобождении Гуреева И.Г. от занимаемой должности.

Кроме того, вывод судов о добросовестности Гуреева И.Г. при получении им в 2018 - 2020 годах премий и дополнительных денежных вознаграждений сделан без учета положений гражданского законодательства о неосновательном обогащении.

Нормы, регулирующие обязательства вследствие неосновательного обогащения, установлены главой 60 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1102 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, которое без установленных законом, иными правовыми актами или сделкой оснований приобрело или сберегло имущество (приобретатель) за счет другого лица (потерпевшего), обязано возвратить последнему неосновательно приобретенное или сбереженное имущество (неосновательное обогащение), за исключением случаев, предусмотренных статьей 1109 данного кодекса.

Не подлежат возврату в качестве неосновательного обогащения заработная плата и приравненные к ней платежи, пенсии, пособия, стипендии, возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью, алименты и иные денежные суммы, предоставленные гражданину в качестве средства к существованию, при отсутствии недобросовестности с его стороны и счетной ошибки (пункт 3 статьи 1109 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Из изложенного следует, что неосновательное обогащение имеет место в случае приобретения или сбережения имущества в отсутствие на то правовых оснований, то есть неосновательным обогащением является чужое имущество, включая денежные средства, которое лицо приобрело (сберегло) за счет другого лица (потерпевшего) без оснований, предусмотренных законом, иным правовым актом или сделкой. Неосновательное обогащение возникает при наличии одновременно следующих условий: имело место приобретение или сбережение имущества; приобретение или сбережение имущества одним лицом за счет другого лица произведено в отсутствие правовых оснований, то есть не основано ни на законе, ни на иных правовых актах, ни на сделке. По смыслу положений пункта 3 статьи 1109 Гражданского кодекса Российской Федерации, не считаются неосновательным обогащением и не подлежат возврату в качестве такового денежные суммы, предоставленные гражданину в качестве средств к существованию, в частности заработная плата, приравненные к ней платежи, пенсии, пособия и т.п, то есть суммы, которые предназначены для удовлетворения его необходимых потребностей, и возвращение этих сумм поставило бы гражданина в трудное материальное положение. Вместе с тем закон устанавливает и исключения из этого правила, а именно излишне выплаченные суммы должны быть получателем возвращены, если их выплата явилась результатом недобросовестности с его стороны или счетной ошибки.

Следовательно, по данному делу юридически значимым с учетом исковых требований Верхнесалдинского городского прокурора Свердловской области о признании недействительными распоряжений Председателя Думы городского округа Гуреева И.Г. о премировании самого себя и о выплате себе дополнительного денежного вознаграждения, взыскании суммы полученных выплат являлся в том числе вопрос о том, в связи с чем назначены и выплачены премии и дополнительное денежное вознаграждение Гурееву И.Г. и была ли допущена им недобросовестность при назначении самому себе и получении им в 2018 - 2020 годах премий и дополнительного денежного вознаграждения с учетом требований антикоррупционного законодательства.

В нарушение требований статей 56, 57 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации названные юридически значимые обстоятельства для правильного разрешения спора о взыскании с Председателя Думы городского округа полученных им сумм судами вследствие неправильного применения к спорным отношениям норм материального права, их регулирующих, по существу не устанавливались и не исследовались.

В связи с изложенным выводы судов об отсутствии доказательств недобросовестности Гуреева И.Г. при получении премий и дополнительных денежных вознаграждений нельзя признать соответствующим закону. Судами при разрешении вопроса о добросовестности Председателя Думы городского округа Гуреева И.Г. при издании распоряжений о своем премировании допущены нарушения норм антикоррупционного законодательства. Суды не приняли во внимание положения Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и не учли, что возможность самостоятельного принятия должностным лицом решения о выплате себе премий и иных выплат, влекущая получение им доходов в виде денег, является проявлением личной заинтересованности, которая прямо влияет на надлежащее, объективное и беспристрастное осуществление этим лицом своих должностных полномочий. Такое поведение свидетельствует о совершении коррупционного правонарушения.

Вопросы о наличии в этих действиях Гуреева И.Г. неурегулированного конфликта интересов и вопрос о непринятии им мер по урегулированию конфликта интересов в нарушение положений приведенных норм материального права и требований статьи 56, абзаца второго части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации судом апелляционной инстанции, не смотря на доводы апелляционного представления прокурора, не исследовались, предметом обсуждения не являлись и правовой оценки согласно правилам, установленным статьями 67, 71 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, не получили. Допущенные судом первой инстанции нарушения норм материального и процессуального права судом апелляционной инстанции не устранены. Суд апелляционной инстанции ограничился лишь дословным копированием неверных выводов суда первой инстанции.

В связи с изложенным, обжалуемые судебные акты в той части, которой Верхнесалдинскому городскому прокурору Свердловской области отказано в удовлетворении исковых требований к Председателю Думы городского округа седьмого созыва Гурееву И.Г. о признании незаконными распоряжений и о взыскании денежных сумм, нельзя признать законными, поскольку они приняты с существенными нарушениями норм материального и процессуального права, повлиявшими на исход дела. Допущенные судами нарушения норм материального и процессуального права в соответствии с частями 2, 3 статьи 379.7 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации являются основанием для их отмены в указанной части с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное и разрешить спор в соответствии с подлежащими применению к спорным отношениям сторон нормами материального права, установленными по делу обстоятельствами и с соблюдением требований процессуального закона, в том числе в части определения круга лиц, участвующих в деле.

Руководствуясь статьями 379.5, 390, 390.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верхнесалдинского районного суда Свердловской области от 23 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Свердловского областного суда от 29 июля 2022 года в той части, которой Верхнесалдинскому городскому прокурору Свердловской области отказано в удовлетворении исковых требований к Председателю Думы городского округа седьмого созыва Гурееву Игорю Геннадьевичу о признании незаконными распоряжений и о взыскании денежных сумм, отменить.

Дело в отмененной части направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции - Верхнесалдинский районный суд Свердловской области.

Председательствующий

Судьи