Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 22 декабря 2022 г. по делу N 8а-33304/2022[88а-37764/2022]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Богатых О.П, Капункина Ю.Б, с участием прокурора Капитан-Дубровской Е.Н.

рассмотрела путем использования систем видео-конференц-связи кассационную жалобу Лапенко Ю.В. на решение Верховного Суда Республики Крым от 9 декабря 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 5 апреля 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Лапенко Ю.В. к Министерству культуры Республики Крым о признании недействующим в части приказа Министерства культуры Республики Крым от 18 ноября 2020 года N "Об утверждении границ территории и режимов использования земель в границах территории объекта культурного наследия федерального значения " "данные изъяты"", расположенного по адресу: "адрес"".

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

Лапенко Ю.В. обратился в Верховный Суд Республики Крым с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения просил признать недействующим приказ Министерства культуры Республики Крым от 18 ноября 2020 года N "Об утверждении границ территории и режимов использования земель в границах территории объекта культурного наследия федерального значения " "данные изъяты"", расположенного по адресу: "адрес"" (далее - Приказ N 279) в части включения земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты", "данные изъяты" в границы территории памятника культурного наследия.

В обоснование административного иска Лапенко Ю.В. указал, что с 2004 года на основании договора купли-продажи является собственником указанных земельных участков с видом разрешенного использования - индивидуальное жилищное строительство. Полагает, что формирование границ территории объекта культурного наследия с включением его земельных участков осуществлено произвольно, без надлежащего обоснования, без учета сложившегося землепользования. Земельные участки административного истца находятся на значительном расстоянии от самого памятника культурного наследия, использование участков по разрешенному виду использования - индивидуальное жилищное строительство никаким образом не может отразиться на сохранности объекта культурного наследия.

Решением Верховного Суда Республики Крым от 9 декабря 2021 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 5 апреля 2022 года решение Верховного Суда Республики Крым от 9 декабря 2021 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 30 сентября 2022 года, Лапенко Ю.В. ставит вопрос об отмене решения Верховного Суда Республики Крым от 9 декабря 2021 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 5 апреля 2022 года. По мнению заявителя, Министерство культуры Республики Крым должно руководствоваться нормами действующего законодательства, прежде всего федерального, и не может произвольно применять его при осуществлении своих полномочий. Указывает, что административный ответчик каких-либо доказательств в подтверждение обоснованности принятого им решения не представил. Считает, что при рассмотрении административного дела судами первой и второй инстанций был нарушен принцип правовой определенности и аналогии рассмотрения дел и наличия иных судебных актов по делам данной категории по вопросу порядка установления территории памятника культурного наследия через проведение процедуры государственной историко-культурной экспертизы, в том числе с учетом крымской специфики. Полагает, что оспариваемый Приказ N 279 противоречит документам, имеющим большую юридическую силу. Ссылается на то, что принятием Приказа N 279 для Лапенко Ю.В. нарушен конституционный принцип правовой определенности, на который административный истец вправе рассчитывать, являясь добросовестным приобретателем и собственником двух земельных участков для индивидуального жилищного строительства.

Определением судьи от 17 октября 2022 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Административный истец, административный ответчик в заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании пункта 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Заслушав доклад, выслушав путем использования систем видео-конференц-связи представителя Лапенко Ю.В. по доверенности Демуру Е.В, поддержавшую доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Капитан-Дубровской Е.Н, полагавшей обжалуемые судебные акты законными и обоснованными, изучив материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

В силу части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

В соответствии с частью 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно положениям Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ) государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (абзац 4 преамбулы).

Федеральным законом от 12 февраля 2015 года N 9-ФЗ "Об особенностях правового регулирования отношений в области культуры и туризма в связи с принятием в Российскую Федерацию Республики Крым и образованием в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" (далее - Закон N 9-ФЗ) предусмотрены особенности правового регулирования отношений в области культуры и туризма в связи с принятием в Российскую Федерацию Республики Крым и образованием в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя.

Из положений частей 2 и 3 статьи 2 Закона N 9-ФЗ следует, что в течение одного года со дня вступления в силу указанного Федерального закона объекты культурного наследия, указанные в части 2 упомянутой статьи, то есть объекты культурного наследия, расположенные на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя, включенные в перечни (списки, реестры) объектов культурного наследия на день принятия Республики Крым в состав Российской Федерации (в том числе выявленные объекты культурного наследия), могут быть отнесены актом Правительства Российской Федерации по представлению федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, к объектам культурного наследия федерального значения, включенным в реестр, с последующей регистрацией данных объектов в реестре в соответствии с Законом N 73-ФЗ.

При этом, как отмечено в части 3 статьи 2 Закона N 9-ФЗ, для подготовки представления федерального органа охраны объектов культурного наследия и принятия Правительством Российской Федерации решения об отнесении объектов культурного наследия к объектам культурного наследия федерального значения, включенным в реестр, не требуется проведение государственной историко-культурной экспертизы, указанной в статье 18 Закона N 73-ФЗ.

Как следует из материалов дела, постановлением Совета министров УССР от 24 августа 1963 года N объект культурного наследия " "данные изъяты"" (адрес: "адрес") взят на государственный учет; охранный номер "данные изъяты"; государственный реестр недвижимых памятников N

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2015 года N "Об отнесении объектов культурного наследия, расположенных на территориях Республики Крым и г. Севастополя, к объектам культурного наследия федерального значения" объект культурного наследия " "данные изъяты"", расположенный по адресу: "адрес", отнесен к объект федерального значения, включенным в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Приказом государственного комитета по охране культурного наследия Республики Крым от 20 мая 2016 года N утверждено охранное обязательство собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия федерального значения " "данные изъяты"".

В силу пункта 13 статьи 18 Закона N 73-ФЗ объект культурного наследия, включенный в реестр, подлежит государственной охране со дня принятия соответствующим органом охраны объектов культурного наследия решения о включении его в реестр.

Согласно пункту 1 статьи 3.1 Закона N 73-ФЗ территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии с названной статьей.

В территорию объекта культурного наследия могут входить земли, земельные участки, части земельных участков, земли лесного фонда, водные объекты или их части, находящиеся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности физических или юридических лиц (пункт 2 статьи 3.1 Закона N 73-ФЗ).

Министерство культуры Республики Крым при осуществлении в соответствии со статьей 9.1 Закона N 73-ФЗ полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, переданных для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, утвердило Приказом N 279 границы территории объекта культурного наследия федерального значения " "данные изъяты"".

В силу части 3 статьи 3.1 Закона N 79-ФЗ границы территории объекта культурного наследия, за исключением границ территории объекта археологического наследия, определяются проектом границ территории объекта культурного наследия на основании архивных документов, в том числе исторических поземельных планов, и научных исследований с учетом особенностей каждого объекта культурного наследия, включая степень его сохранности и этапы развития.

В соответствии с пунктом 4 статьи 3.1 Закона N 73-ФЗ проект границ территории объекта культурного наследия оформляется в графической форме и в текстовой форме (в виде схемы границ). Требования к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия (далее - Требования) устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Такие Требования утверждены приказом Министерства культуры Российской Федерации от 4 июня 2015 года N. Они определяют состав документации, необходимой для утверждения границ территорий объектов культурного наследия органами исполнительной власти, осуществляющими функции в сфере государственной охраны объектов культурного наследия (пункт 1).

Границами территории объекта культурного наследия являются линии, обозначающие территорию. Обозначение указанных линий, а также поворотных (характерных) точек границ территории объекта культурного наследия на картах (схемах) должно позволять однозначно определить границы территории объекта культурного наследия (пункт 2.1).

Разработка проекта границ территории объекта культурного наследия осуществляется физическими и/или юридическими лицами на основе необходимых историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований. Границы территории объекта археологического наследия определяются на основании археологических полевых работ (пункты 3, 3.1).

Проект границ территории объекта культурного наследия представляет собой документацию в графической в виде карт (схем) и текстовой форме, а также включает материалы по их обоснованию и утверждению. Материалы по обоснованию проекта границ территории объекта культурного наследия формируются по результатам проведенных историко-культурных исследований и могут включать: материалы ранее разработанных проектов границ территорий объектов культурного наследия, в отношении которых проведены историко-культурные исследования; сведения об объектах культурного наследия, выявленных объектах культурного наследия и объектах, обладающих признаками объектов культурного наследия, расположенных в границах исследуемой территории; ситуационные планы землепользования с указанием границ современного землепользования; особенности сложившейся структуры землепользования и современной градостроительной ситуации; сведения о существующих зданиях, строениях, инженерных сооружениях и других объектах капитального и временного строительства в соответствии; сведения о существующих природных объектах и территориях (водоемы, холмы, овраги, зеленые насаждения), а также иных природных объектах; иные материалы, необходимые для обоснования проекта границ территории объекта культурного наследия. Материалы для утверждения проектов границ территорий объектов культурного наследия включают: текстовое описание границ территории объекта культурного наследия; карту (схему) границ территории объекта культурного наследия, включая схему разбивки листов; перечень координат поворотных (характерных) точек границ территории объекта культурного наследия в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра недвижимости; режим использования территории объекта культурного наследия (пункты 5, 5.1, 5.2).

Границы территории объекта культурного наследия могут не совпадать с границами земельных участков, территориальных зон, административными границами, а также границами охранных и защитных зон (пункт 6).

Нормативно-правовой акт об утверждении границ территории объекта культурного наследия содержит текстовое и графическое (карта (схема)) описания местоположения границ объекта культурного наследия, перечень координат поворотных (характерных) точек и режим использования его территории (пункт 9).

Проект предмета охраны и границ территории объекта культурного наследия федерального значения "Церковь Георгия, 1385 год" (далее - Проект) был разработан государственным бюджетным учреждением Республики Крым "Научно-исследовательский центр крымоведения и охраны культурного наследия Республики Крым" по заказу Министерства культуры Республики Крым.

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции исходили из того, что проект границ территории объекта культурного наследия содержит достаточные по объему и степени проработанности материалы, имеются графические, текстовые разделы, включающие историко-культурные и натурные исследования объекта культурного наследия, представлены фотографические изображения объекта, а также заключение историко-культурного исследования, описание границ территории объекта культурного наследия, включая текстовое и графическое описание местоположения этих границ, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости.

Из материалов по обоснованию проекта границ территории объекта культурного наследия следует, что границы территории объекта культурного наследия были установлены не произвольным образом, а на основе исследованных исторических данных, с учетом установленной ранее охранной зоны, утвержденной решением Крымского облисполкома от 22 мая 1979 года N, а также научно-проектной документацией по определению границ и режимов использования исторических ареалов г. Феодосии, утвержденной приказом Министерства культуры Украины от 27 ноября 2012 года N.

В материалах административного дела находится решение Исполнительного комитета Крымского областного совета от 22 мая 1979 года N 284 "Об улучшении учета, охраны, реставрации и эксплуатации памятников архитектуры Крымской области", которым утверждены представленные и согласованные Госстроем УССР схемы охранных зон и зон регулируемой застройки для памятников архитектуры, состоящих на республиканском учете - приложение N 2 (пункт 2 решения). Согласно приложению N 2 к данному решению, под номером 46 указана Средневековая церковь Георгия (расположена по ул. Нахимова, охр. N 273); описание охранной зоны и зоны регулируемой застройки: охранная зона ограничена линией, проходящей по "адрес". Граница зоны регулируемой застройки ограничена окружностью радиусом 200 м.

На основании приказа Министерства культуры Украины от 27 ноября 2012 года N "Об утверждении научно-проектной документации относительно границ и режимов использования зон охраны памятников, исторических ареалов и внесения объекта культурного наследия в государственный реестр недвижимых памятников Украины" утвержден историко-культурный опорный план, зоны охраны объектов культурного наследия, разработанные на основании задания, согласованного отделом градостроительства г. Феодосии, Рескомитетом по охране культурного наследия АР Крым, Украинским государственным научно-исследовательским и проектным институтом, и утвержденные Государственной службой по вопросам национального культурного наследия Украины.

Суды обеих инстанций пришли к выводу, что приобретенный административным истцом в 2004 году земельный участок фактически был отнесен к охранной зоне вышеуказанного памятника национального значения, вокруг которой также была определена зона строгого регулирования застройки. В утвержденной приказом Минкультуры Украины научно-проектной документации указано, что при составлении учитывались уже установленные решениями Крымского облисполкома предыдущих лет охранные зоны памятников архитектуры и градостроительства города Феодосия, в связи с чем зона охраны Церкви Святого Георгия по ул. Нахимова, 32, которая была ранее утверждена решением исполнительного комитета Крымского областного совета, включена в прилагаемую к научно-проектной документации схему охранных зон города Феодосии.

Проект предмета охраны и границ территории объекта культурного наследия федерального значения " "данные изъяты"", разработанный "данные изъяты" был согласован на заседании Научно-методического совета по культурному наследию при Министерстве культуры Республики Крым (протокол заседания от 10 сентября 2020 года N).

Согласно положению о Научно-методическом совете по культурному наследию при Министерстве культуры Республики Крым, утвержденному приказом Министерства культуры Республики Крым от 25 августа 2020 года N 184, данный Совет образован для консультационного сопровождения Министерства при исполнении полномочий в области охраны культурного наследия и содействия в обеспечении нормативно-правового регулирования в указанной сфере деятельности. Состав Совета сформирован из числа представителей министерства, иных организаций, специализированных научно-исследовательских организаций, учёных, специалистов профильных областей и пр.

Сведения о границах территории Объекта (графическое описание) и координаты характерных (поворотных) точек Объекта включены в приложение к Приказу N 279.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с данными выводами судов первой и апелляционной инстанций, поскольку установленный Законом N 73-ФЗ порядок установления границ территории объекта культурного наследия, в том числе требования к составлению проекта границ территории объекта культурного наследия, при издании оспариваемого нормативного правового акты были соблюдены. Оспариваемый нормативный правовой акт принят компетентным органом при соблюдении требований к форме, виду, процедуре принятия, на основании соответствующего проекта, в надлежащем порядке доведен до всеобщего сведения.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, о нарушении судами принципа правовой определенности и аналогии рассмотрения дел, о противоречии Приказа N 279 документам, имеющим большую юридическую силу, повторяют позицию Лапенко Ю.В. в судах первой и апелляционной инстанций, являлись предметом рассмотрения и получили соответствующую правовую оценку, не содержат новых обстоятельств, которые бы опровергали выводы судов обеих инстанций, сводятся к оспариванию обоснованности выводов об установленных фактических обстоятельствах и в соответствии со статьей 328 КАС РФ не являются основаниями для отмены судебных актов в кассационном порядке.

Принимая во внимание изложенное, кассационный суд находит выводы, содержащиеся в обжалованных судебных актах, соответствующими обстоятельствам административного дела и постановленными исходя из норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебных актов, при разрешении дела судами не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного Суда Республики Крым от 9 декабря 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 5 апреля 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Лапенко Ю.В. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 26 декабря 2022 года.