Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 30 апреля 2008 г. N А56-18725/2007 Заявление Комитета о признании недействительными решения Управления о нарушении законодательства о размещении заказов и выданного на его основании предписания, удовлетворено, поскольку в данном случае государственный контракт имеет комплексный характер, то есть требование исключить из него один из элементов ведет к изменению его предмета, в следствие чего наступят негативные последствия

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа
от 30 апреля 2008 г. N А56-18725/2007

ГАРАНТ:

См. также решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 13 сентября 2007 г.

См. также определение Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 31 марта 2008 г.

См. также определение Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 01 февраля 2008 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Любченко И.С, Михайловской Е.А.,

при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области Самойлика В.А. (доверенность от 04.02.08 N ОВ/7015), от Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли Правительства Санкт-Петербурга Худяковой Е.Л. (доверенность от 14.11.07 N 07/14558), от Комитета по здравоохранению Правительства Санкт-Петербурга Синевой Г.Г. (доверенность от 17.07.07),

рассмотрев 28.04.08 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 13.09.07 (судья Баталова Л.А.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.11.07 (судьи Петренко Т.И., Горбачева О.В., Протас Н.И.) по делу N А56-18725/2007,

установил:

Комитет экономического развития, промышленной политики и торговли Правительства Санкт-Петербурга (далее - комитет) обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительными ненормативных актов Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области (далее - управление, УФАС): решения от 22.06.07 (исх. N 11-121) по делу N 94-106/07 о нарушении законодательства о размещении заказов и выданного на его основании предписания от 22.06.07 (исх. N 11/2784-64).

Суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Комитет по здравоохранению Правительства Санкт-Петербурга (далее - комитет по здравоохранению) и общество с ограниченной ответственностью "Мастер Торг" (далее - ООО "Мастер Торг").

Решением суда от 13.09.07, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 22.11.07, заявленные комитетом требования удовлетворены Оспариваемые акты управления признаны недействительными.

В кассационной жалобе УФАС просит отменить судебные акты в связи с неправильным по его мнению, применением судами первой и апелляционной инстанций положений Федерального закона от 21.07.05 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закона N 94-ФЗ). Управление считает незаконным выбор комитетом способа размещения заказа (часть 4 статьи 10 Закона N 94-ФЗ и распоряжение Правительства Российской Федерации от 15.05.07 N 609-р), не согласно с выводами судов относительно неправомерности подачи ООО "Мастер Торг" (в связи с отсутствием у него статуса лица, являющегося участником размещения заказа) и рассмотрения УФАС жалобы, ненадлежащего проведения проверки и принятия оспариваемого решения (в нарушение требований статьи 17 Закона N94-ФЗ). Вместе с тем податель жалобы указывает на наличие у него соответствующих полномочий по контролю в сфере размещения заказов.

В отзыве на жалобу комитет просит оставить ее без удовлетворения. Позиция комитета по здравоохранению согласуется с позицией заявителя, представлена в письменной форме (с дополнением), содержит доводы об отсутствии оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Представители ООО "Мастер Торг", надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, в суд не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.

В судебном заседании рассмотрение дела начато сначала в связи с заменой судьи применительно к пункту 2 части 2 статьи 18 АПК РФ. Представитель УФАС поддержал доводы кассационной жалобы, указав на ознакомление с материалами кассационного производства, представленными заявителем и комитетом по здравоохранению. Представители заявителя и комитета по здравоохранению возражали против удовлетворения жалобы.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела, комитет является органом, уполномоченным на осуществление функций по размещению государственного заказа Санкт-Петербурга для государственных заказчиков (статья 4 Закона N 94-ФЗ), который с мая по июль 2007 года организовал и провел открытый конкурс на право заключения государственных контрактов Санкт-Петербурга на оказание услуг и поставку лекарственных средств и изделий медицинского назначения для нужд государственных учреждений, подведомственных комитету по здравоохранению.

Поставка продукции осуществляется в соответствии с техническим заданием конкурсной документации (пункт 1.2 тома 2 конкурсной документации). Пункт 4 технического задания (том 3 конкурсной документации) предусматривает срочное (не более 210 дней с момента заключения государственного контракта) размещение исполнителем на базе государственного заказчика информационно-технологических комплексов, предназначенных для оперативного сбора и обработки информации о движении и наличии лекарственных средств и изделий медицинского назначения на складах заказчиков (в целях контроля за поставкой и расходованием лекарственных средств и изделий медицинского назначения). К указанным комплексам предъявляется целый ряд технических (технологических) требований.

По результатам рассмотрения жалобы ООО "Мастер Торг" от 01.06.07 N 146/7 на незаконные действия комитета при проведении указанного конкурса (том дела II; листы 42-43) УФАС принял в отношении комитета решение от 22.06.07 по делу N 94-106/07 о нарушении законодательства о размещении заказов и направил ему предписание от 22.06.07 по тому же делу.

Управление выявило в действиях комитета определенные нарушения Закона N 94-ФЗ. В оспариваемом решении содержатся следующие выводы.

Комитет выбрал способ размещения государственного заказа, противоречащий требованиям части 4 статьи 10 Закона N 94-ФЗ. Поскольку согласно указанным требованиям и перечню товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона (перечень утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 15.05.07 N 609-р), государственный заказ должен был размещен не посредством проведения открытого конкурса, а на аукционе.

В нарушение пункта 14 части 4 статьи 22 и части 4 статьи 28 Закона N 94-ФЗ в перечне критериев оценки и сопоставления заявок участников, указанных в пункте 11 тома 2 конкурсной документации, отсутствует цена контракта.

В нарушение пунктов 4 и 11 части 4 статьи 21 Закона N 94-ФЗ в извещении о проведении открытого конкурса на право заключения государственного контракта Санкт-Петербурга на оказание услуг и поставку лекарственных средств и изделий медицинского назначения для нужд государственных учреждений, подведомственных Комитету по здравоохранению, отсутствуют сведения о количестве поставляемого товара, объем выполняемых работ, оказываемых услуг по предмету государственного заказа, дата рассмотрения заявки и подведение итогов конкурса.

В связи с этим УФАС предписал комитету устранить нарушение части 4 статьи 10 Закона N 94-ФЗ путем незамедлительного прекращения проведения конкурса и исключения из предмета заказа поставки товаров (работ, услуг), которые включены в указанный перечень, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 15.05.07 N 609-р. В силу оспариваемого предписания иные нарушения комитету необходимо устранить путем внесения соответствующих изменений в извещение и конкурсную документацию.

Не согласившись с ненормативными правовыми актами управления, комитет обратился в арбитражный суд.

Суды первой и апелляционной инстанций не усмотрели в действиях комитета отдельных признаков нарушения законодательства о размещении заказов. Вместе с тем суды установили отсутствие у управления правовых оснований для рассмотрения жалобы именно ООО "Мастер Торг" как лица, не являющегося участником размещения заказа, не подававшего заявку на участие в конкурсе. Кроме того судами принят во внимание комплексный предмет договора (государственного контракта), в котором заинтересован Санкт-Петербург как субъект гражданских правоотношений.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, кассационная коллегия не находит оснований для ее удовлетворения.

В силу правила, закрепленного в части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Оспариваемые акты приняты управлением по факту рассмотрения жалобы ООО "Мастер Торг", которое не подавало заявку на участие в конкурсе.

Согласно положениям статьи 8 Закона N 94-ФЗ участниками размещения заказов являются лица, претендующие на заключение государственного или муниципального контракта. Участником размещения заказа может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель. Участие в размещении заказов может быть ограничено только в случаях, предусмотренных Законом N 94-ФЗ и иными федеральными законами.

При размещении заказа путем проведения торгов устанавливаются определенные обязательные требования к участникам размещения заказа (статья 11 Закона N 94-ФЗ). Вместе с тем нормативными положениями установлены определенные условия допуска к участию в торгах (статья 12 Закона N 94-ФЗ).

В силу части 1 статьи 17 Закона N 94-ФЗ контроль за соблюдением заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссией законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов осуществляется путем плановых и внеплановых проверок.

Как указано в части 5 статьи 17 Закона N 94-ФЗ, внеплановая проверка осуществляется в случае обращения участника размещения заказа с жалобой на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа или специализированной организации либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, поступления информации о нарушении законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов, а также в целях контроля за исполнением предложений или предписаний, направленных или вынесенных в соответствии с частями 8 и 10 статьи 17 Закона N 94-ФЗ. При этом рассмотрение такой жалобы осуществляется в порядке, установленном главой 8 Закона N 94-ФЗ ("Обеспечение защиты прав и законных интересов участников размещения заказов").

Правом обжалования действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии обладает любой участник размещения заказа (часть 1 статьи 57 Закона N 94-ФЗ).

По смыслу приведенных нормативных положений государственный контроль осуществляется в целях восстановления публичного порядка и нарушенных гражданских прав. Вместе с тем ничем не ограниченный контроль может мешать реализации общественных отношений, охраняемых законом. Поэтому ограниченный круг субъектов обжалования (по определенному юридическому интересу в исходе дела) призван исключить необоснованные жалобы, способные внести неоправданную дезорганизацию в правоотношения, породить те или иные злоупотребления в сфере размещения заказов. При этом оценку подобным негативным актам целесообразно проводить как до, так и после размещения заказов и с учетом перспективы серьезных социальных последствий дестабилизации сложившихся прав и обязанностей значительного круга лиц. В связи с этим статус подателя жалобы, его соответствие определенным требованиям закона и четкий юридический интерес добросовестного участника хозяйственного оборота имеют принципиальное значение при решении вопросов о наличии правовых и фактических оснований для соответствующего обжалования и о законности его последствий.

По данному делу управление не доказало наличие у ООО "Мастер Торг" статуса участника размещения заказа и, как следствие, правовых и фактических оснований для рассмотрения его жалобы уполномоченным органом и легитимности последствий такого рассмотрения. Апелляционная коллегия обоснованно признала это лицо не имеющим такого статуса. Этот вывод суда подтверждается материалами дела и отвечает правилам доказывания. Данное лицо не проявило разумного интереса к участию в процессе обжалования действий комитета в порядке ведомственного контроля, в судебном разбирательстве по делу.

Кассационная коллегия также поддерживает выводы суда апелляционной инстанции о комплексном характере предмета государственного контракта и считает правильным применение им пункта 3 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации. Апелляционный суд правомерно обратил внимание на то, что в данном случае требование УФАС исключить из заключаемого Санкт-Петербургом государственного контракта один из элементов ведет к изменению его предмета. Существенный характер и негативные последствия такого изменения оценены судами обеих инстанций. Такая правовая позиция судов отвечает обязательности определения правовых целей, к которым участник гражданских правоотношений стремится при заключении договора, разрешенного законом. Искажение этих целей, создание условий, исключающих либо необоснованно препятствующих их достижению, противоречит принципу свободы договора. В то же время существо смешанного договора, законный комплексный интерес государственного заказчика (уполномоченного органа) к одному контрагенту как поставщику товара и одновременно исполнителю услуги (весомого социального значения) имеют правовое значение при оценке предмета и целей регулирования Закона N 94-ФЗ в конкретных случаях (статья 1 Закона N 94-ФЗ).

Вместе с тем суд кассационной инстанции соглашается с доводом жалобы о наличии у управления в спорном периоде соответствующих контрольных полномочий. Эти полномочия обусловлены содержанием пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 20.02.06 N 94 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд", пунктов 1, 4, подпунктов 5.3.1, 5.3.2, 5.3.8, 5.3.9 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.04 N 331 (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 08.02.07 N 83, действующего с 20.02.07), пункта 4.20 Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы (ФАС), утвержденного приказом ФАС от 15.12.06 N 324 (в редакции, относящейся к спорному периоду), а также приказа ФАС от 01.09.06 N 228 "О мерах по выполнению Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Однако ошибочность отдельного вывода суда апелляционной инстанции не привела к принятию неправильного решения по существу спора.

Выводы судов основаны на правильной оценке доказательств и объективном выяснении обстоятельств, необходимых и достаточных для принятия законного и обоснованного судебного решения (с учетом предмета и основания заявления комитета, предмета доказывания, содержания оспариваемых актов УФАС и их правовых последствий).

Процессуальных оснований для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов не имеется.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 13.09.07 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.11.07 по делу N А56-18725/2007 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области - без удовлетворения.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

И.С. Любченко

Е.А. Михайловская