Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 08 декабря 2022 г. по делу N 66а-3492/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Ковалёвой Ю.В, судей Корпачевой Е.С, Щербаковой Ю.А, при секретаре Сахарове Р.П, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-63/2022 по административному исковому заявлению Бельчиковой Надежды Ивановны об оспаривании отдельных положений решения Собрания депутатов Донского сельсовета Золотухинского района Курской области от 16 августа 2018 года N 22 "О внесении изменений в Устав муниципального образования Донского сельсовета Золотухинского района Курской области и решения Собрания депутатов Донского сельсовета Золотухинского района Курской области от 18 сентября 2018 года N 27 "Об отмене решения Собрания депутатов Донского сельсовета Золотухинского района N 33 от 27 октября 2015 года "Об утверждении Правил обращения за ежемесячной доплатой к трудовой пенсии лиц, осуществляющих полномочия выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе Донского сельсовета Золотухинского района Курской области" по апелляционной жалобе Администрации Донского сельсовета Золотухинского района Курской области на решение Курского областного суда от 8 августа 2022 года, которым административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Ковалёвой Ю.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Смирновой М.В, судебная коллегия

установила:

16 августа 2018 года Собранием депутатов Донского сельсовета Золотухинского района Курской области принято решение N 22 (далее - Решение N 22), пунктом 19 которого из Устава муниципального образования "Донской сельсовет" Золотухинского района Курской области исключён пункт 7 части 1 статьи 31-1, предусматривающий право на ежемесячную доплату к страховой пенсии по старости (инвалидности) на условиях и в порядке, определённых Законом Курской области от 11 декабря 1998 года N 35-ЗКО "О гарантиях осуществления главами муниципальных образований полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления на постоянной основе" (далее - Закон Курской области "О гарантиях осуществления главами муниципальных образований полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления на постоянной основе").

18 сентября 2018 года Собранием депутатов Донского сельсовета Золотухинского района Курской области N 27 (далее - Решение N 27) принято решение, которым отменено решение Собрания депутатов Донского сельсовета Золотухинского района Курской области N 33 от 27 октября 2015 года "Об утверждении Правил обращения за ежемесячной доплатой к трудовой пенсии лиц, осуществлявших полномочия выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе Донского сельсовета Золотухинского района Курской области".

Бельчикова Надежда Ивановна (далее также - административный истец) обратилась в Курский областной суд с требованиями о признании недействующими пункта 19 Решения N 22 и Решения N 27 с даты их принятия, в обоснование требований указала, что оспариваемые решения не соответствуют требованиям части 3 статьи 13.1 Закона Курской области "О гарантиях осуществления главами муниципальных образований полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления на постоянной основе", нарушают её права и законные интересы, поскольку на их основании с 1 октября 2018 года прекращена выплата ранее установленной ежемесячной доплаты к её страховой пенсии по старости (инвалидности).

Решением Курского областного суда от 8 августа 2022 года административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе Администрация Донского сельсовета Золотухинского района Курской области (далее - также административный ответчик) просит решение суда первой инстанции отменить и отказать в удовлетворении заявленных требований, указывая на неправильное определение обстоятельств по делу, имеющих значение, неправильное применение и нарушение норм материального права, поскольку суд пришёл к неверному выводу об императивном характере положений, изложенных в Указе Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 года N 854 "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы", касающихся содержания публично-правовых обязательств муниципального образования по установлению и выплате ежемесячной доплаты к страховой пенсии, поскольку в силу положений статей 130, 132 Конституции Российской Федераций органы местного самоуправления не могут быть лишены возможности за счёт собственных средств вводить или изменять порядок и условия предоставления ежемесячной доплаты к страховой пенсии, в том числе корректировать правила исчисления таких выплат исходя из имеющихся у них финансово-экономических возможностей; указывает, что с учётом текущих реалий деятельность муниципального образования ввиду жесткого дефицита финансовых средств фактически может быть парализована.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, административным истцом, прокуратурой Курской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Учитывая положения статей 150, 213, части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принимая во внимание, что информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы размещена на сайте Первого апелляционного суда общей юрисдикции в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело при состоявшейся явке.

Судебная коллегия, проверив материалы дела, выслушав заключение прокурора, полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, обсудив доводы апелляционной жалобы, приходит к следующему.

Согласно пунктам "ж" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, социальная защита, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Пунктом 12 части 1 статьи 11 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации") предусмотрено, что муниципальный служащий имеет право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью (пункт 5 части 1 статьи 23 названного федерального закона).

В соответствии с пунктом 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации") условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления. При этом государственные гражданские служащие субъектов Российской Федерации, муниципальные служащие имеют право на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" (далее - Федеральный закон "О страховых пенсиях") либо досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", при наличии стажа государственной гражданской службы, стажа муниципальной службы, минимальная продолжительность которых для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению 2 к данному федеральному закону.

В силу части 3 статьи 7 Федерального закона от 23 мая 2016 года N 143-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части увеличения пенсионного возраста отдельным категориям граждан" за лицами, проходившими государственную службу субъектов Российской Федерации, государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, муниципальную службу, приобретшими право на пенсию за выслугу лет (ежемесячную доплату к пенсии, иные выплаты), устанавливаемую в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, актами органов местного самоуправления в связи с прохождением указанной службы, и уволенными со службы до 1 января 2017 года, сохраняется право на пенсию за выслугу лет (ежемесячную доплату к пенсии, иные выплаты) в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления без учёта изменений, внесённых данным федеральным законом в пункт 4 статьи 7 Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации".

Вопрос предоставления социальных гарантий лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы, на федеральном уровне урегулирован Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 года N 854 "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы", а также Федеральным законом от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", которыми предусмотрено право лиц, замещавших государственные должности Российской Федерации на постоянной основе и получавших денежное вознаграждение за счёт ассигнований федерального бюджета и освобождённых от указанных должностей в связи с прекращением полномочий, на ежемесячную доплату к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях", либо к пенсии, досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (далее - Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации").

Согласно пункту 10 названного выше Указа Президента Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано установить соответствующие социальные гарантии с учётом положений данного Указа за счёт собственных средств.

В Федеральном законе "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" указано, что условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления. При этом государственные гражданские служащие субъектов Российской Федерации, муниципальные служащие имеют право на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях" либо досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации", при наличии стажа государственной гражданской службы, стажа муниципальной службы, минимальная продолжительность которых для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению 2 к данному Федеральному закону.

Кроме того, в соответствии с пунктом 2 статьи 21 Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" среднемесячный заработок при расчёте пенсии за выслугу лет учитывается с рядом ограничений, в частности он не может превышать 2, 8 должностного оклада (0, 8 денежного вознаграждения) служащего.

Частью 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ предусмотрено, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 13.1 Закона Курской области "О гарантиях осуществления главами муниципальных образований полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления на постоянной основе" главам муниципальных образований при выходе на трудовую пенсию по старости (инвалидности) устанавливается ежемесячная доплата к трудовой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" либо досрочно оформленной в соответствии с Законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации".

При этом частью 2 статьи 13.1 поименованного закона закреплено, что право на доплату к трудовой пенсии имеют главы муниципальных образований, замещавшие выборную должность не менее трёх лет и получавшие денежное вознаграждение за счёт средств местного бюджета, освобождённые от должностей в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), за исключением случаев прекращения полномочий, указанных в пунктах 3, 6, 7, 8 и 9 части 1 статьи 5 данного закона.

Уставом муниципального образования главе муниципального образования, осуществляющему полномочия выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе, может гарантироваться право на ежемесячную доплату к страховой пенсии по старости (инвалидности) в соответствии с федеральными законами и данным законом (пункт 2 части 2 статьи 11 Закона Курской области "О гарантиях осуществления главами муниципальных образований полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления на постоянной основе").

Поскольку взаимосвязь гражданской и муниципальной службы Российской Федерации обеспечивается на основе единства принципов её построения и функционирования, а также посредством соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий, то реализация гарантий пенсионного обеспечения как муниципальных служащих, так и лиц, замещавших муниципальные должности впредь до принятия федерального закона, устанавливающего общий для всех граждан Российской Федерации, проходящих вышеуказанную службу, порядок пенсионного обеспечения осуществляется органами местного самоуправления за счёт собственных бюджетных средств, но с учётом общих требований, установленных на федеральном уровне.

В соответствии с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 8 декабря 2015 года N 32-П по делу о проверке конституционности положения пункта 5 части 1 статьи 23 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", предоставление органам местного самоуправления достаточно широкой свободы усмотрения при принятии муниципальных правовых актов по вопросам дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих не означает, что они могут действовать произвольно. В силу статьи 15 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, в том числе при осуществлении правового регулирования по вопросам, решение которых отнесено к их ведению. Следовательно, органы местного самоуправления, осуществляя правовое регулирование отношений в сфере дополнительного пенсионного обеспечения лиц, замещавших должности муниципальной службы, должны соблюдать вытекающую из конституционных принципов справедливости и равенства разумную соразмерность используемых средств и преследуемой цели. Это означает, что устанавливаемый ими правовой механизм реализации права указанных лиц на пенсионное обеспечение за выслугу лет, включая порядок выплаты назначенных им пенсий, не должен допускать чрезмерного ограничения прав и свобод граждан.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, неоднократно выраженной в решениях и применимой к правоотношениям, участником которых выступает представительный орган местного самоуправления при формировании и исполнении бюджета муниципального образования, исходя из того, что Российская Федерация как правовое и социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, законодатель вправе приостанавливать выплату компенсаций, предусмотрев при этом надлежащий механизм соответствующего возмещения. Формы и способы такого возмещения могут быть различными, однако объем социальных гарантий не должен уменьшаться (постановления от 19 июня 2002 года N 11-П, от 23 апреля 2004 года N 9-П, определения от 15 февраля 2005 года N 17-О, от 5 июля 2005 года N 246-О и N 303-О).

Пунктом 7 части 1 статьи 31.1 Устава муниципального образования Донского сельсовета Золотухинского района Курской области в редакции, действующей до 4 октября 2019 года, главе сельсовета было гарантировано право на ежемесячную доплату к трудовой пенсии по старости в соответствии с федеральным законодательством, законодательством Курской области на условиях и в порядке, установленном Законом Курской области "О гарантиях осуществления главами муниципальных образований полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления на постоянной основе".

Пунктом 19 Решения N 22 пункт 7 части 1 статьи 31.1 исключён из Устава муниципального образования.

Решением Собрания депутатов Донского сельсовета Золотухинского района Курской области N 33 от 27 октября 2015 года утверждены Правила обращения за ежемесячной доплатой к трудовой пенсии лиц, осуществлявших полномочия выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе Донского сельсовета Золотухинского района Курской области.

Решением N 27 отменено решение Собрания депутатов N 33 от 27 октября 2015 года "Об утверждении Правил обращения за ежемесячной доплатой к трудовой пенсии лиц, осуществлявших полномочия выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе Донского сельсовета Золотухинского района Курской области".

Как усматривается из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Бельчикова Н.И. в период с 29 июня 1997 года по 21 октября 2010 года замещала выборную должность главы Донского сельсовета Золотухинского района Курской области и её полномочия были прекращены досрочно в связи с преобразованием муниципального образования "Донской сельсовет" на основании пункта 12 части 6 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) и уходом на пенсию по старости.

Решением Собрания депутатов Донского сельсовета от 23 августа 2010 года N 88 и распоряжением главы Донского сельсовета от 22 октября 2010 года N 1-р Бельчиковой Н.И. назначена ежемесячная доплата к трудовой пенсии.

Указанные обстоятельства установлены вступившим в законную силу решением Золотухинского районного суда Курской области от 30 мая 2017 года по гражданскому делу по иску Бельчиковой Н.И. к администрации Донского сельсовета Золотухинского района Курской области о признании права на получение ежемесячной доплаты к трудовой пенсии и возложении обязанности произвести перерасчёт доплаты к трудовой пенсии по старости, которым, с учётом апелляционного определения судебной коллегии по гражданским делам Курского областного суда от 31 августа 2017 года, на администрацию Донского сельсовета Золотухинского района Курской области возложена обязанность произвести Бельчиковой Н.И. перерасчёт ежемесячной доплаты к страховой пенсии по старости с 1 февраля 2017 года в соответствии с требованиями статьи 13.1 Закона Курской области "О гарантиях осуществления главами муниципальных образований полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления на постоянной основе".

Администрацией Донского сельсовета Бельчикова Н.И. уведомлена о прекращении выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии с 1 октября 2018 года на основании Решения N 27.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции верно установил, что Решения N 22 и N 27 приняты в пределах полномочий Собрания депутатов Донского сельсовета Золотухинского района Курской области, в правомочном составе, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, опубликования и введения их в действие.

В указанной части решения суда является верным и не оспаривается.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришёл к выводу, что Решение N 22 в части исключения из Устава пункта 7 части 1 статьи 31.1 и Решение N 27 не соответствуют конституционным принципам справедливости и равенства, поскольку лишают права на получение ежемесячной доплаты к пенсии лиц, замещавших должность глав сельских поселений, которым данная выплата назначена в соответствии с действующим порядком, без адекватной компенсации в иной форме, а также приводит к произвольному отказу от установления механизма реализации гарантированного законодательством права на доплату к пенсии, что противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе Закону Курской области "О гарантиях осуществления главами муниципальных образований полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления на постоянной основе", которым для данной категории лиц предусмотрено право на ежемесячную доплату.

Учитывая вышеизложенное, судебная коллегия с учётом приведённых норм права и правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, неоднократно выраженной в его решениях, согласно которой орган местного самоуправления при формировании и исполнении бюджета муниципального образования не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств без надлежащего механизма соответствующего возмещения, с такими выводами суда первой инстанции соглашается, поскольку позиция суда основана на правильном применении норм материального права, соответствует материалам дела и фактическим обстоятельствам.

Доводы апелляционной жалобы об обратном, в том числе об ограниченности местного бюджета, отсутствии финансово-экономической возможности, основаны на ошибочном толковании норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, повторяют позицию административного ответчика в суде первой инстанций, в оспариваемом судебном акте указанным доводам дана правильная правовая оценка в соответствии со статьёй 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Иное толкование автором апелляционной жалобы положений законодательства не свидетельствует о неправильном применении судом норм материального права.

В целом доводы апелляционной жалобы основаны на ошибочном толковании норм материального права и оснований, по которым решение может быть отменено, не содержат.

При разрешении дела судом правильно определены юридически значимые обстоятельства, выводы суда подтверждены материалами дела, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели к неправильному разрешению дела, не допущено, обстоятельства, влекущие безусловную отмену решения суда первой инстанции, по административному делу не установлены.

При таких обстоятельствах оснований, предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для отмены решения суда в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решениерешение Курского областного суда от 8 августа 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации Донского сельсовета Золотухинского района Курской области - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи