Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 ноября 2022 г. по делу N 66а-1811/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е, судей Никитиной Г.Н, Роженцевой Ю.В.

при секретаре Ивановой В.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием средств видео-конференц-связи административное дело N 3а-102/2022 по административному исковому заявлению Шаталова Ю.И. об оспаривании в части нормативного правового акта, по апелляционной жалобе представителя административного истца Шаталова Ю.И. - Железняковой В.В. на решение Амурского областного суда от 13 июля 2022 года, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Заслушав доклад судьи Никитиной Г.Н, объяснения представителя Шаталова Ю.И. - Железняковой В.В, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Законодательного Собрания Амурской области Климович В.Л, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю, полагавшей решение законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Законодательным Собранием Амурской области принят Закон Амурской области от 30 июня 2008 года N 71-ОЗ "О некоторых гарантиях депутатам представительных органов муниципальных образований и лицам, замещающим (замещавшим) муниципальные должности в Амурской области" (далее - Закон N 71-ОЗ) и опубликован в изданиях "Амурская правда" от 2 июля 2008 года N 115, "Вестник губернатора Амурской области и Правительства Амурской области" от 31 июня 2008 года N 9.

Согласно части 1 статьи 2 Закона N 71-ОЗ лицам, замещающим муниципальные должности и осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, выплачивается ежемесячное денежное вознаграждение за счет средств местных бюджетов в размере и порядке, установленных муниципальным правовым актом, с учетом требований федерального законодательства и законодательства области.

Часть 1.1 статьи 4.1 Закона N 71-ОЗ предусматривает, что депутату для осуществления депутатских полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности) на период, продолжительность которого устанавливается уставом муниципального образования и не может составлять в совокупности менее двух и более шести рабочих дней в месяц.

Депутату возмещаются расходы по проезду и найму жилого помещения, а также суточные в связи с прибытием на заседания представительного органа муниципального образования и на заседания комитетов, комиссий, рабочих групп и иных формирований, создаваемых представительным органом муниципального образования.

Порядок возмещения указанных расходов устанавливается муниципальным правовым актом (часть 2 статьи 4.1 Закона N 71-ОЗ).

В силу положений абзаца 1 части 3 статьи 4.1 Закона N 71-ОЗ депутат вправе направить депутатский запрос в органы государственной власти области, государственные органы области, органы местного самоуправления муниципальных образований области государственные учреждения области, муниципальные учреждения, созданные муниципальными образованиями области, а также в иные государственные органы в соответствии с федеральным законодательством и правовыми актами, регламентирующими деятельность этих государственных органов.

Абзац 3 части 3 статьи 4.1 Закона N 71-ОЗ предусматривает, что порядок внесения депутатского запроса определяется уставом и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования области.

Как следует из части 2 статьи 4.3 Закона N 71-ОЗ количество помощников депутата, их права, обязанности и условия деятельности устанавливаются муниципальным правовым актом.

Шаталов Ю.И. обратился в Амурский областной суд с административным исковым заявлением об оспаривании вышеназванных норм регионального закона, как не соответствующих требованиям Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", положениям статей 165 и 170 Трудового кодекса Российской Федерации.

В обоснование заявленных требований указывает, что является действующим депутатом Тындинской городской Думы седьмого созыва, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, и оспариваемые нормы регионального законодательства нарушают его права. Так, в части 1 статьи 2 Закона N 71-ОЗ не определен орган муниципального образования, уполномоченный на принятие муниципального правового акта, устанавливающего размер и порядок выплаты лицам, замещающим муниципальные должности и осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, ежемесячного денежного вознаграждения за счет средств местных бюджетов, а также не конкретизируется федеральное законодательство и законодательство области, с учетом требований которых производятся такие выплаты. В части 1.1 статьи 4.1 Закона N 71-ОЗ не предусмотрены основания для освобождения депутата от выполнения производственных или служебных обязанностей на время осуществления депутатской деятельности (письменное уведомление депутата работодателю или официальное уведомление представительного органа муниципального образования области). В абзаце 1 части 2 статьи 4.1 Закона N 71-ОЗ отсутствует правовое предписание, предусматривающее, что депутату, освобожденному в соответствии с частью 1.1 этой же статьи от выполнения производственных или служебных обязанностей по месту работы, осуществляется выплата денежной компенсации за счет средств, предусмотренных на обеспечение деятельности органов местного самоуправления. Кроме того, в абзаце 2 части 2 статьи 4.1 Закона N 71-ОЗ не определен орган муниципального образования, уполномоченный на принятие муниципального правового акта, устанавливающего порядок возмещения расходов, указанных в абзаце первом части 2 этой же статьи. Полагает, что абзац 3 части 3 статьи 4.1 Закона N 71-ОЗ ограничивает право, предусмотренное абзацем 1 указанной нормы, самостоятельного направления депутатом депутатского запроса.

Частью 2 статьи 4.3 Закона N 71-ОЗ не определен орган муниципального образования, уполномоченный на принятие муниципального правового акта, устанавливающего количество помощников депутата, их права, обязанности и условия деятельности, а также не конкретизируется количество помощников депутата, на платной или общественной основе осуществляется их деятельность.

Решением Амурского областного суда от 13 июля 2022 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Не согласившись с решением суда, представитель административного истца Железнякова В.В. обратились в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять новое решение об удовлетворении административного искового заявления в полном объеме. Полагает, что суд первой инстанции фактически проигнорировал доводы административного истца, а ограничился лишь абстрактными суждениями. Между тем, оспариваемый нормативный правовой акт создает неопределенность, неясность, двусмысленность, что приводит к отсутствию единообразного понимания и наличию возможности злоупотребления правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями. В суде апелляционной инстанции указала на нарушение процедуры принятия регионального закона, в связи с подписанием закона неуполномоченным лицом.

Относительно доводов апелляционной жалобы Законодательным Собранием Амурской области, участвующим в деле прокурором поданы возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на неё, выслушав объяснение лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с пунктами "ж" и "н" статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, а также установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, приведенному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно абзацам 1 и 2 части 5.1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 33, частью 1 статьи 37 Устава Амурской области (в редакции, действующей на момент принятия Закона N 71-ОЗ) Законодательное Собрание Амурской области являлось одномандатным постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Амурской области, осуществляющим свои полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, настоящим Уставом области, законодательством области посредством принятия законов и иных нормативных правовых актов по предметам ведения области и предметом совместного ведения Российской Федерации в области.

Реализуя полномочия, предусмотренные Федеральным законом N 131-ФЗ, 19 июня 2008 года Законодательным Собранием Амурской области был принят Закон N 71-ОЗ "О некоторых гарантиях депутатам представительных органов муниципальных образований и лицам, замещающим (замещавшим) муниципальные должности в Амурской области".

Суд первой инстанции, пришел к верному выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят представительным органом субъекта Российской Федерации в пределах компетенции, с соблюдением требований действующего законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Доводы представителя административного истца о подписании регионального закона неуполномоченным лицом опровергаются представленными суду апелляционной инстанции распоряжениями Губернатора Амурской области, как на дату подписания Закона N 71-ОЗ, так и на дату внесения в него изменений, изданными в соответствии с положениями пункта 7.1 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Согласно статье 40 Федерального закона N 131-ФЗ депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий (часть 1), гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 5.1).

Реализация субъектом Российской Федерации предоставленных ему полномочий и установление не противоречащего нормам федерального законодательства нормативного правового регулирования рассматриваемых правоотношений не порождает правовую неопределенность, не может рассматриваться как нарушение права и не носит дискриминационный характер.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемые положения Закона N 71-ОЗ по своему содержанию являются в достаточной степени определенными, ясными, возможности неоднозначного понимания, произвольного применения не допускают и каким-либо конкретным нормам действующего законодательства, имеющим большую юридическую силу, не противоречат, поскольку они соответствуют нормам материального права, регулирующим спорные правоотношения.

Наличие в этих положениях бланкетных норм, подлежащих применению в системном единстве с положениями иных нормативных правовых актов, не может рассматриваться как нарушающее права административного истца, в том числе, по мотиву неопределенности содержания норм.

Судом обоснованно признаны несостоятельными доводы административного истца о признании недействующей части 1 статьи 2 Закона N 71-ОЗ ввиду отсутствия указания на конкретный орган местного самоуправления, уполномоченный на принятие муниципального правового акта.

Суд первой инстанции, проанализировав положения пункта 8 части 10 статьи 35, статьи 53 Федерального закона N 131-ФЗ и части 4 статьи 86 и части 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, правильно указал, что регулирование вопросов оплаты труда депутатов, выборы должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, относится к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Отсутствие в оспариваемой норме конкретизирующих положений федерального законодательства и законодательства области, с учетом которых производятся такие выплаты, о неопределенности нормы не свидетельствует.

Кроме того, принимая во внимание, что Шаталов Ю.И. является депутатом представительного органа муниципального образования, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, суд пришел к правомерному выводу, что положения части 1 статьи 2 Закона N 71-ОЗ права и интересы административного истца не нарушает.

В соответствии с абзацем 4 части 5 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ депутату представительного органа муниципального образования для осуществления своих полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности) на период, продолжительность которого устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, и не может составлять в совокупности менее двух и более шести рабочих дней в месяц.

Иных требований, на которые ссылается административный истец, таких как, установление оснований для освобождения депутатов от выполнения ими производственных или служебных обязанностей на время осуществления депутатской деятельности, федеральное законодательство не содержит.

Из содержания части 1.1 статьи 4.1 Закона N 71-ОЗ следует, что гарантия сохранения места работы для депутата, осуществляющего депутатские полномочия на непостоянной основе, аналогична вышеназванной правовой норме федерального закона.

Кроме того, согласно пункту 16 части 3 статьи 31 Устава города Тынды в исключительной компетенции Тындинской городской Думы, депутатом которой является административный истец, находится установление гарантий и порядка осуществления депутатами своих полномочий, порядка проведения отчетов, другие вопросы их статуса в соответствии с действующим законодательством.

В части 7.1 статьи 38 Устава города Тынды конкретизируются положения федерального и регионального законодательства, согласно которой депутату Тындинской городской Думы, осуществляющему депутатскую деятельность без отрыва от основной деятельности, для осуществления депутатских полномочий гарантируется сохранение места работы (должности) на период продолжительностью четыре рабочих дня в месяц в совокупности.

Основанием для сохранения места работы (должности) в указанный период является письменное заявление (в свободной форме) депутата Тындинской городской Думы работодателю.

При таких обстоятельствах довод административного истца об отсутствии соответствующего правового регулирования не состоятелен.

Амурским областным судом также обоснованно отклонены доводы о противоречии федеральному законодательству абзацев 1 и 2 части 2 статьи 4.1 Закона N 71-ОЗ.

Федеральный законодатель, наделяя орган местного самоуправления нормотворческими полномочиями по установлению гарантий осуществления полномочий депутата, одновременно определилобъемы и границы их реализации, указав в абзаце 1 пункта 5.1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ, что такие гарантии определяются не произвольно, а в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Так, закрепляя правовое регулирование вопроса о расходных обязательствах муниципального образования, пункт 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает право органов местного самоуправления самостоятельно, с соблюдением требований, установленных названным кодексом, определять размеры и условия оплаты труда только тех депутатов, которые осуществляют свои полномочия на постоянной основе.

Установление такой гарантии осуществления полномочий депутата, как выплата денежных сумм, призвано компенсировать понесенные депутатами расходы.

Действующее законодательство не предусматривает возможность выплаты депутатам, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, ежемесячных денежных сумм независимо от выполнения депутатских полномочий.

В соответствии с абзацами 1 и 2 части 2 статьи 4.1 Закона N 71-ОЗ депутату возмещаются расходы по проезду и найму жилого помещения, а также суточные в связи с прибытием на заседания представительного органа муниципального образования и на заседания комитетов, комиссий, рабочих групп и иных формирований, создаваемых представительным органом муниципального образования. Порядок возмещения указанных расходов устанавливается муниципальным правовым актом.

Законодатель Амурской области урегулировал установление такой гарантии осуществления полномочий депутата, как выплата денежных сумм, с целью компенсировать именно понесенные депутатами расходы. Названные выше расходы депутата непосредственно связаны с осуществлением им депутатских полномочий.

Нормативное предписание осуществления каких-либо иных выплат депутатам, осуществляющим депутатские полномочия на непостоянной основе, федеральное законодательство не содержит, более того, их установление на региональном и муниципальном уровнях противоречило федеральному закону, не учитывало бы статус депутата, который вправе иметь другую постоянную работу, и не соответствовало бы принципу эффективности использования бюджетных средств, установленному статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Возможность осуществления соответствующих выплат депутатам также предусмотрена статьей 42 Устава города Тында, которая определяет, что компенсация выплачивается за счет средств городского бюджета в порядке, установленном Тындинской городской Думой, и в размере, определенном сметой.

Учитывая изложенное, а также положения пункта 8 части 10 статьи 35, статьи 53 Федерального закона N 131-ФЗ, пункта 8 части 2 статьи 31, пунктом 17 части 3 статьи 31 Устава города Тынды, нельзя согласиться с доводом административного истца о том, что не определен орган, уполномоченный на определение порядка возмещения депутатам расходов.

При таких обстоятельствах, оспариваемая норма не может быть признана по своему содержанию неопределенной.

Ссылка административного истца на положения трудового законодательства не свидетельствует о незаконности оспоренных норм.

Положения Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) направлены на регулирование иных отношений и не распространяются на выборных должностных лиц местного самоуправления, имеющих особый публично-правовой статус.

Согласно статье 1 ТК РФ целями трудового законодательства являются установление государственных гарантий трудовых прав и свобод граждан, создание благоприятных условий труда, защита прав и интересов работников и работодателей.

Часть 8 статьи 11 ТК РФ предусматривает перечень лиц, на которых не распространяется трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права. К их числу относятся депутаты муниципальных образований, избранные в установленном законом порядке.

В статье 172 ТК РФ содержится предписание о том, что гарантии работникам, освобожденным вследствие избрания их на выборные должности в государственных органах, органах местного самоуправления, устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, регулирующими статус и порядок деятельности этих лиц.

Вышеуказанный вывод согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в его Постановлении от 27 июня 2013 года N 15-П, согласно которого реализация полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления основана на мандате, полученном в установленном законом порядке. Выборные должностные лица местного самоуправления имеют публично-правовой статус, правовая природа которого обусловлена осуществлением народом своей власти через органы местного самоуправления и который обеспечивает лицу, наделенному этим статусом, участие в управлении делами местного самоуправления посредством замещения соответствующей должности. Следовательно, отношения, возникающие в связи с избранием лица на муниципальную должность, по своему характеру отличаются от трудовых отношений, которые складываются, как правило, в сфере наемного труда на основании трудового договора, заключаемого с работодателем.

В этой связи, а также принимая во внимание публично-правовой статус органов местного самоуправления, положения статей 165 и 170 ТК РФ о компенсации работнику, привлеченному к исполнению государственных или общественных обязанностей, в данном случае применению не подлежат.

Судебная коллегия также не находит оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции относительно доводов истца о противоречии федеральному законодательству абзацев 1 и 3 части 3 статьи 4.1 Закона N 71-ОЗ.

Порядок и цели направления запроса депутатом выборного органа местного самоуправления Федеральным законом N 131-ФЗ не предусмотрены.

Таким образом, соответствующие полномочия по направлению депутатского запроса, цели и порядок его направления могут быть предусмотрены уставами муниципальных образований и законами субъектов Российской Федерации.

Право депутата направить депутатский запрос предусмотрено как оспариваемой нормой, так и Уставом города Тынды.

В соответствии с пунктом 8 части 1 статья 39 Устава депутат имеет право направлять депутатский запрос в соответствии с действующим законодательством и настоящим Уставом.

Ссылка в абзаце 3 части 3 статьи 4.1 Закона N 71-ОЗ на то, что порядок внесения депутатского запроса определяется уставом и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования области, не является ограничением права депутата.

Определение указанного порядка регламентирует и конкретизирует процедуру реализации этого права, что само по себе не может расцениваться как создание каких-либо препятствий для депутатской деятельности и нарушение прав депутата.

Частью 2 статьи 41.1 Устава города Тынды определено, что порядок внесения депутатского запроса определяется нормативным правовым актом, принимаемым Тындинской городской Думой.

Указанные вопросы урегулированы в нормативном правовом акте - Регламенте Тындинской городской Думы, принятым решением Тындинской городской Думы от 13 марта 2014 года N 82-Р-ТГД-VI.

Вывод суда первой инстанции об отсутствии оснований для признания недействующей части 2 статьи 4.3 Закона N 71-ОЗ судебная коллегия также находит верным.

Федеральным законом N 131-ФЗ возможность привлечения депутатом помощника в целях осуществления своих полномочий не предусмотрена.

Согласно части 1 статьи 4.3 Закона области N 71-ОЗ депутат вправе иметь помощников для содействия в осуществлении своих полномочий.

Количество помощников депутата, их права, обязанности и условия деятельности устанавливаются муниципальным правовым актом (часть 2 статьи 4.3 Закона области N 71-ОЗ).

Как отмечалось ранее, в соответствии с пунктом 16 части 3 статьи 31 Устава города Тынды Тындинская городская Дума устанавливает гарантии и порядок осуществления депутатами своих полномочий, порядок проведения отчетов, другие вопросы их статуса в соответствии с действующим законодательством.

Таким образом, орган, уполномоченный на регулирование вопросов осуществления депутатами полномочий, в том числе, условий деятельности их помощников, определен в силу действующих норм.

Реализуя данные полномочия, 3 октября 2013 года Тындинская городская Дума приняла решение N 20-Р-ТГД-VI "Положение о помощниках депутатов Тындинской городской Думы".

Учитывая наличие соответствующего правового регулирования, подлежащего применению в совокупности с оспариваемым региональным законом, довод о неопределенности положений части 2 статьи 4.3 Закона N 71-ОЗ также не состоятелен.

Кроме того, как правильно отметил суд первой инстанции, в рамках настоящего дела административным истцом не представлено конкретных доказательств нарушения оспоренными положениями его прав при осуществлении депутатской деятельности, создания каких-либо препятствий для реализации прав и исполнения его обязанностей.

Отсутствие установленного факта нарушения прав является самостоятельным основанием для отказа суда в удовлетворении заявленных требований, поскольку целью судебной защиты является восстановление нарушенных прав (статья 3, пункт 1 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Апелляционная жалоба доводов, влияющих на правильность выводов суда по существу рассмотренного административного дела, не содержит, о нарушениях судом норм материального и процессуального права при принятии обжалуемого решения не свидетельствует.

Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применены нормы материального и процессуального права, подлежащие применению к спорному правоотношению, то решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены или изменения, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия не находит.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Амурского областного суда от 13 июля 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя административного истца Железняковой В.В. - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалобы, представление через Амурский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 24 ноября 2022 года