Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 31 марта 2009 г. N А21-7722/2008 Отменено постановление административного органа о привлечении к административной ответственности, поскольку у ответчика отсутствуют полномочия на проведение в рамках государственного строительного надзора проверки соблюдения экологических требований при производстве работ по очистке части акватории озера от донных отложений

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа
от 31 марта 2009 г. N А21-7722/2008

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Алешкевича О.А., судей Матлиной Е.О., Самсоновой Л.А.,

при участии от муниципального казенного предприятия города Калининграда "Управление капитального строительства" Кузьминой Н.В. (доверенность от 16.01.2009),

рассмотрев 31.03.2009 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Калининградской области на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.12.2008 по делу N А21-7722/2008 (судьи Фокина Е.А., Борисова Г.В., Лопато И.Б.),

установил:

Муниципальное казенное предприятие города Калининграда "Управление капитального строительства" (далее - Предприятие) обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением об оспаривании постановления Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Калининградской области (далее - Управление) от 30.09.2008 N 61/1 о привлечении заявителя к административной ответственности, предусмотренной статьей 8.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением суда первой инстанции от 01.11.2008 (судья Гурьева И.Л.) оспариваемое постановление изменено - размер штрафа снижен до 50 000 руб. В признании постановления незаконным в остальной части отказано.

Постановлением апелляционного суда от 23.12.2008 решение суда от 01.11.2008 отменено, оспариваемое постановление признано незаконным и отменено.

В кассационной жалобе Управление, ссылаясь на нарушение апелляционным судом норм материального права, просит отменить указанное постановление апелляционного суда и оставить в силе решение суда первой инстанции. По мнению подателя жалобы, в действиях Предприятия содержится состав вмененного ему правонарушения; Управление уполномочено на осуществление экологического контроля.

В судебном заседании представитель Предприятия просил в удовлетворении жалобы отказать.

Жалоба рассмотрена без участия представителя Управления, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного разбирательства.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Из материалов дела видно, что 06.08.2008 Управлением проведено обследование части акватории озера Верхнее в Калининграде, находящегося на участке, ограниченном улицами Льва Толстого, Достоевского, Некрасова, Лескова. В ходе обследования установлено и зафиксировано в акте от 06.08.2008, что очистка части акватории озера от донных отложений производится экскаваторным методом (произведена засыпка грунтом части акватории озера в виде двух лучеобразных насыпей), тогда как согласно рабочему проекту, получившему положительное заключение государственной экологической экспертизы, работы должны проводиться гидромониторным способом.

Названные обстоятельства явились основанием для составления в отношении Предприятия, являющегося заказчиком-застройщиком объекта на основании муниципального контракта от 04.07.2006 N 247-к, протокола от 15.09.2008 N 61/1 об административном правонарушении, предусмотренном статьей 8.1 КоАП РФ.

Постановлением Управления от 30.09.2008 N 61/1 Предприятие признано виновным в совершении указанного административного правонарушения, ему назначено наказание в виде штрафа в размере 100 000 руб. Выявленные нарушения природоохранного законодательства Предприятию предложено устранить предписанием от 30.09.2008 N 61/1 в срок до 01.01.2009.

Не согласившись с привлечением к административной ответственности, Предприятие оспорило постановление Управления в судебном порядке.

Арбитражный суд первой инстанции пришел к выводу о наличии в действиях Предприятия состава правонарушения, отклонив довод заявителя об отсутствии у Управления полномочий на проведение проверки. Вместе с тем, приняв во внимание отсутствие отягчающих ответственность обстоятельств, суд изменил постановление Управления, уменьшив размер штрафа до 50 000 руб.

Отменяя решение суда и удовлетворяя заявление, апелляционный суд исходил из того, что государственный экологический контроль должен был осуществляться в рамках государственного строительного надзора органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, к каковым Управление не относится. Кроме того, суд апелляционной инстанции сослался на отсутствие доказательств влияния изменения метода очистки озера от донных отложений на конструктивную надежность и безопасность реконструируемого объекта.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения апелляционным судом норм материального и процессуального права, не находит оснований для удовлетворения жалобы в силу следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 61 Водного кодекса Российской Федерации проведение строительных, дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов, в их водоохранных зонах, в границах особо ценных водно-болотных угодий осуществляется в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства о градостроительной деятельности.

Согласно пункту 2 статьи 37 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ) запрещаются строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов до утверждения проектов и до установления границ земельных участков на местности, а также изменение утвержденных проектов в ущерб требованиям в области охраны окружающей среды.

Как установлено судами обеих инстанций и подтверждается материалами дела, в соответствии с муниципальным контрактом от 04.07.2006 N 247-к на выполнение подрядных работ по объекту "Реконструкция гидротехнических сооружений и зоны отдыха вокруг озера Верхнее в городе Калининграде" (в редакции от 05.05.2008) Предприятие является заказчиком-застройщиком и лицом, осуществляющим реализацию указанного проекта.

Рабочий проект на производство работ получил положительные сводные экспертные заключения Управления Главгосэкспертизы России по Калининградской области от 23.12.2005 N 05/380 (обоснование инвестиций) и от 06.04.2006 N 06/102 (пусковой комплекс - 1), а также положительное заключение государственной экологической экспертизы, утвержденной приказом Управления от 14.04.2006 N 67-э. Согласно рабочему проекту проведение работ по очистке части акватории озера Верхнее от донных отложений предусмотрено гидромониторным способом.

Управлением установлено, что в процессе производства работ гидромониторный метод очистки изменен на экскаваторный, в рабочий проект указанные изменения не внесены, повторно проектная документация на государственную экспертизу не направлялась.

Несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов влечет административную ответственность, предусмотренную статьей 8.1 КоАП РФ.

Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых названным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Доказательств невозможности соблюдения Предприятием экологических требований при очистке части акватории озера от донных отложений в силу чрезвычайных событий и обстоятельств, которые оно не могло предвидеть и предотвратить при соблюдении той степени заботливости и осмотрительности, которая от него требовалась, в материалах дела не имеется. Удешевление стоимости работ не свидетельствует о наличии таких обстоятельств.

В силу статьи 3 Закона N 7-ФЗ хозяйственная и иная деятельность юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе принципов презумпции экологической безопасности планируемой хозяйственной и иной деятельности; обязательности проведения в соответствии с законодательством Российской Федерации проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, на соответствие требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды; запрещения хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды.

В связи с этим кассационная инстанция считает неправомерной ссылку суда апелляционной инстанции на отсутствие доказательств влияния изменения метода очистки озера от донных отложений на конструктивную надежность и безопасность реконструируемого объекта, как на основание для освобождения Предприятия от административной ответственности.

Вместе с тем, в соответствии с пунктом 1 статьи 65 Закона N 7-ФЗ в случае, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется в рамках государственного строительного надзора органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) предметом государственного строительного надзора является, в частности, проверка соответствия выполнения работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства требованиям проектной документации.

В силу части 7 статьи 54 Кодекса не допускается осуществление иных видов государственного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, кроме государственного строительного надзора, предусмотренного настоящим Кодексом, а также государственного экологического контроля в отношении объектов, строительство, реконструкция, капитальный ремонт которых осуществляются в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, на землях особо охраняемых природных территорий.

Порядок осуществления государственного строительного надзора устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 8 статьи 54 Кодекса).

Согласно пункту 5 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, то органом государственного строительного надзора в рамках государственного строительного надзора осуществляется государственный пожарный надзор, государственный санитарно-эпидемиологический надзор, а также, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль).

Поскольку Управление не является органом государственного строительного надзора, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии у Управления полномочий на проведение в рамках государственного строительного надзора проверки соблюдения Предприятием экологических требований при производстве работ по очистке части акватории озера от донных отложений.

В соответствии с частью 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Учитывая изложенное, оснований, установленных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для отмены обжалуемого судебного акта не имеется.

Доводы кассационной жалобы фактически направлены на переоценку обстоятельств дела, установленных судами первой и апелляционной инстанций, что в силу части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не относится к компетенции суда кассационной инстанции.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.12.2008 по делу N А21-7722/2008 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Калининградской области - без удовлетворения.

Председательствующий

О.А. Алешкевич

Судьи

Е.О. Матлина

Л.А. Самсонова