Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 09 декабря 2022 г. по делу N 66а-3281/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей: Ефремовой О.Н, Константиновой Ю.П, при секретаре Постниковой К.Е, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-18/2022 по административному исковому заявлению ООО "Спецтранском" о признании недействующей со дня принятия в части Территориальной схемы обращения с отходами Псковской области, утвержденной Приказом Комитета по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Псковской области от 15 ноября 2016 г. N 127-ОД, в редакциях Приказов данного Комитета от 29 декабря 2020 г. N 100-ОД и от 23 марта 2022 г. N 25-ОД, по апелляционной жалобе ООО "Спецтранском" на решение Псковского областного суда от 27 июля 2022 года, которым в удовлетворении административного иска отказано, заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Овсянкиной Н.В, пояснения представителей ООО "Спецтранском" Папчука А.Ф, Пивоваровой С.В, возражения представителей Комитета по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Псковской области Виноградова Ю.П. и Кириленко Н.Г, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Лазаревой Е.И, полагавшей, что решение суда следует отменить, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Приказом Комитета по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Псковской области (далее Комитет) от 15 ноября 2016 г. N 127-ОД утверждена Территориальная схема обращения с отходами Псковской области (далее - Территориальная схема).

Указанный приказ опубликован 23 ноября 2016 г. в сетевом издании "Нормативные правовые акты Псковской области" http://www.pravo.pskov.ru, вступило в законную силу 24 ноября 2016 г.

Приказом Комитета от 29 декабря 2020 г. N 100-ОД "О внесении изменений в приказ от 15 ноября 2016 г. N 127-ОД" (далее Приказ N 100-ОД) в Территориальную схему внесены изменения, в том числе раздел 9 "Схема потоков отходов от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов и объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов".

Указанный приказ опубликован 29 декабря 2020 г. в сетевом издании "Нормативные правовые акты Псковской области" http://www.pravo.pskov.ru.

Пункт 9.1 раздела 9 Территориальной схемы предусматривал, что в Территориальной схеме представлены следующие варианты схем потоков твердых коммунальных отходов:

1. Действующая - период 2020 год (приложение 9.2, 9.3);

2. Переходная - период 2021 - 2023 годы (приложение 9.4, 9.5);

3. Перспективная - период с 2023 г. (приложения 9.6, 9.7);

4. Аварийная (приложение 9.10, 9.11).

На странице 5 раздела 9 Территориальной схемы содержится абзац со словами: "ООО "Спецтранском" исключается из схемы потоков твердых коммунальных отходов, не ограничивая использование данного объекта в системе обращения с отходами строительства и промышленности, а именно отходов III - V классов опасности, образованных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в результате хозяйственной деятельности, и не подлежащие тарифному регулированию".

В приложении 9.6 "Перспективная схема потоков 1 зона" в столбцах "Объект перегрузки", "Объект сортировки", "Объект конечного размещения, действующий" указано - МСК, мощностью 125 000 т/г, в столбцах "адрес" - Псковская область, Палкинский район, д. Халево.

Приказом Комитета от 23 марта 2022 г. N 25-ОД "О внесении изменений в приказ от 15 ноября 2016 г. N 127-ОД" (далее Приказ N 25-ОД) в Территориальную схему внесены изменения, в том числе в раздел 9.

Указанный приказ опубликован 31 марта 2022 г. в сетевом издании "Нормативные правовые акты Псковской области" http://www.pravo.pskov.ru, и в печатном издании "Псковская правда" N 13 от 08 апреля 2022 г.

Согласно пункту 9.1 раздела 9 Территориальной схемы представлены следующие варианты схем потоков твердых коммунальных отходов:

- Действовавшая - период 2020 - 2021 год (приложение 9.2, 9.3);

- Переходная - период 2022 - 2024 годы (приложение (9.4, 9.5);

- Перспективная - период с 2024 года (приложение 9.6, 9.7);

- Аварийная (приложение 9.10, 9.11).

На странице 5 раздела 9 содержится абзац следующего содержания: "ООО "Спецтранском" исключается из схемы потоков твердых коммунальных отходов, не ограничивая использование данного объекта в системе обращения с отходами строительства и промышленности, а именно отходов III - V классов опасности, образованных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в результате хозяйственной и (или) иной деятельности, и не подлежащие тарифному регулированию".

В приложении 9.6 "Перспективная схема потоков 1 зона" в столбцах "Объект перегрузки", "Объект сортировки", "Объект конечного размещения, действующий" указано - МСК, мощностью 250 000 т/г, по "адресу" - Псковская область, Палкинский район, д. Халево.

ООО "Спецтранском" обратилось в Псковский областной суд с административным иском, уточненным в процессе рассмотрения дела по существу, о признании недействующей со дня принятия в части Территориальной схемы, в редакциях Приказов N 100-ОД и N 25-ОД.

В обоснование иска административный истец указал, что является единственным в Псковской области предприятием, владеющим мусоросортировочным комплексом, предназначенным для обработки (сортировки) твердых коммунальных отходов (далее ТКО).

В соответствии с ранее действовавшей Территориальной схемой, весь объем ТКО, образующийся на территории г. Пскова и Псковского района, должен поступать на мусоросортировочный комплекс ООО "Спецтранском", а после обработки отправляться на объекты размещения отходов.

Комитет оспариваемым Приказом N 100-ОД внес изменения в Приказ N 127-ОД и утвердил новую редакцию Территориальной схемы, исключив без какого-либо обоснования мусоросортировочный комплекс ООО "Спецтранском" из схемы, указав вместо него несуществующую перегрузочную станцию.

На стадии общественных слушаний ООО "Спецтранском" обращалось в Комитет и в прокуратуру, которая внесла предостережение, однако Территориальная схема была утверждена.

02 апреля 2021 г. общество обратилось к Президенту Российской Федерации, обращение было передано в УФАС по Псковской области. В связи с установлением многочисленных нарушений контролирующий орган направил в адрес Комитета предостережение. Несмотря на это, Приказом N 5-ОД утверждена новая редакция Территориальной схемы, очередное предостережение прокуратуры Псковской области не принято во внимание.

ООО "Спецтранском" полагало, что оспариваемые приказы противоречат части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее ФЗ N 135-ФЗ), требованиям Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее ФЗ N 89-ФЗ), нарушают права общества, в связи с чем просило суд признать недействующими со дня принятия:

1. Приказ N 25-ОД:

- раздел 9, страница 3, строка 6 в части слов "Переходная - период 2022 - 2024 годы";

-раздел 9, страница 3, строка 7 в части слов "Перспективная - период с 2024 года"

-раздел 9, страница 5, абзац 1 в части слов "ООО "Спецтранском" исключается из схемы потоков твердых коммунальных отходов, не ограничивая использование данного объекта в системе обращения с отходами строительства и промышленности, а именно отходов III - V классов опасности, образованных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в результате хозяйственной и (или) иной деятельности, и не подлежащие тарифному регулированию";

- приложений 9.6 и 15.11.

2. Приказ N 25-ОД:

- раздел 9, страница 3, строка 4 пункта 9.1 в части слов "Переходная - период 2021 - 2023 годы";

- раздел 9, страница 3, строка 5 пункта 9.1 в части слов "Перспективная - период с 2023 года";

- раздел 9, страница 5, абзац 3 в части слов "ООО "Спецтранском" исключается из схемы потоков твердых коммунальных отходов, не ограничивая использование данного объекта в системе обращения с отходами строительства и промышленности, а именно отходов III - V классов опасности, образованных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в результате хозяйственной и (или) иной деятельности, и не подлежащие тарифному регулированию";

- приложение 9.6.

Решением Псковского областного суда от 27 июля 2022 года в удовлетворении административного иска ООО "Спецтранском" отказано.

Не согласившись с постановленным по делу судебным решением, представитель ООО "Спецтранском" подал апелляционную жалобу, в которой со ссылкой на незаконность и необоснованность судебного акта, как принятого с нарушением норм материального и процессуального права, просит отменить состоявшееся по делу решение и принять новое.

В обоснование доводов жалобы указывал на необоснованность выводов суда об установлении ограничений по использованию объектов сортировки мусора в 15 км от контрольной точки аэродрома, равно как и о достоверности установки данной точки. Полагал, что выводы суда о небезопасности воздушных полетов, ввиду предполагаемого скопления птиц, основаны исключительно на предположениях.

Отмечал, что прямого запрета нахождения мусоросортировочного комплекса в приаэродромной территории действующее законодательство не содержит и полагал, что судом не дана надлежащая оценка тому, что комплекс функционировал с 2006 года на основании полученных в установленном порядке санитарно-эпидемиологического заключения и лицензии.

Указывал, что суд сделал неверный вывод об отсутствии оснований для признания недействующим приложения 15.11 к приказу N25-ОД, так как Федеральный закон N89-ФЗ не содержит определения понятия "Место временно накопления вторичных материальных ресурсов", равно как и оно отсутствует в постановлении Правительства РФ N1130.

Комитетом по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Псковской области и участвующим в деле прокурором на апелляционную жалобу поданы письменные возражения в которых указывается на несостоятельность ее доводов.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Положениями статей 208, 213 и 215 КАС РФ установлено, что лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Суд первой инстанции, установив, что ООО "Спецтранском" является участником рынка обращения с ТКО, пришел к правильному выводу о наличии у него права на оспаривание соответствующих редакций приказа.

Природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Полномочия субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами закреплены в подпунктах 7, 7.1 и 7.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статье 6 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ).

В частности, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации относится утверждение территориальной схемы обращения с отходами.

Проанализировав положения статьи 13.3 ФЗ N 89-ФЗ, статьи 3 Закона Псковской области от 12 февраля 2003 г. N 242-ОЗ "О порядке опубликования и вступления в силу Устава и законов области, иных нормативных правовых актов области", подпункта 3.2.14 пункта 3.2 Положения о Комитете по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Псковской области, утвержденного постановлением Администрации Псковской области от 14 октября 2013 г. N 465, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о принятии оспариваемых приказов уполномоченным органом в установленном порядке с соблюдением требований к порядку принятия, введения в действие и опубликования. По этим основаниям решение не обжалуется.

Проверяя соответствие оспариваемых редакций приказа требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу, суд первой инстанции исходил из того, что внесенные изменения в оспариваемые Приказы о переходных и перспективных периодах действия Территориальной схемы 2021 - 2023, 2022 -2024 г, а также включение в схему потоков отходов (приложения 9.6) на перспективу с 2023 и 2024 г.г. предполагаемого к строительству объекта - экотехнопарка не противоречат положениям ФЗ N 89-ФЗ.

С учетом положений статьи 47 Воздушного Кодекса Российской Федерации (далее- ВК РФ) и Постановления Правительства Российской Федерации от 02 декабря 2017 г. N 1460, суд исходил из того, что мусоросортировочный комплекс ООО "Спецтранском" находится в пределах 15 км. от аэродрома, в связи с чем его деятельность может повлиять на безопасность воздушных полетов, в связи с возможным скоплением птиц, поэтому счел обоснованными доводы Комитета о необходимости исключения мусоросортировочного комплекса из схем потоков отходов.

Дав оценку требованиям пункта 1 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N135-ФЗ "О защите конкуренции", суд исходил из того, что ограничение деятельности ООО "Спецтранском" по сортировке отходов в приаэродромной территории предусмотрено законом, исключение общества из Территориальной схемы является правомерным, направлено не на ограничение конкуренции, а на соблюдение установленного запрета нахождения мусоросортировочного комплекса в приаэродромной территории.

Принимая обжалуемое решение суд сослался на постановление Правительства РФ от 11 марта 2010 г. N 138 "Об утверждении Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации" и пришел к выводу, что до принятия уполномоченным органом решения об установлении приаэродромной территории и подзон, предусмотренные статьей 47 ВК РФ, ограничения по размещению объектов на приаэродромной территории являются действующими; размещение объектов, которые могут угрожать безопасности полетов воздушных судов, создавать помехи в работе радиотехнического оборудования, подлежит согласованию; нарушение требований ВК РФ об установлении приаэродромных территорий и ограничений по осуществлению деятельности на приаэродромной территории дает основание полагать о допускаемых нарушениях требований безопасности полетов воздушных судов, в том числе ввиду массового скопления птиц.

Между тем, проверяя доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия, истребовав дополнительные доказательства и проанализировав их, не может согласиться с данными выводами суда по следующим основаниям.

В силу положений пункта 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

Процессуальное законодательство содержит обязательное требование, установленное частью 3 статьи 209 КАС РФ, согласно которому копия оспариваемого нормативного правового акта должна быть приобщена к исковому заявлению, а, следовательно, должна содержаться в материалах возбужденного административного дела и непосредственно исследоваться судом в ходе рассмотрения спора по существу.

Одним из оснований к отмене судебного решения в силу положений части 4 статьи 310 КАС РФ является нарушение норм процессуального права, если это нарушение привело к принятию неправильного решения.

Согласно разъяснениям пункта 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Конституционный Суд РФ в своих постановлениях от 25.04.1995 N 3-П; от 15.07.1999 N 11-П; от 11.11.2003 N 16-П; от 21.01.2010 N 1-П неоднократно указывал, что правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит, к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Развивая эти положения, Конституционный Суд РФ в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П; от 15.07.1999 N 11-П; от 29.06.2004 N 13-П отмечал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений исполнительной властью своими полномочиями.

Разрешая спор, суд первой инстанции располагал и приобщил в материалы дела отдельные главы оспариваемого нормативного правового акта.

Так, административный истец при подаче иска представил лишь раздел 1 (введение) и раздел 9 (схема потоков от источников из образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов и объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов" Территориальной схемы обращения с ТКО в редакции Приказа Комитета от 29 декабря 2020 г. N 100-ОД, а также полный текст Территориальной схемы без приложений к ней в редакции приказа N25-ОД.

В процессе рассмотрения спора по существу в материалы дела были приобщены раздел 7 Территориальной схемы обращения с ТКО в редакции Приказа Комитета от 29 декабря 2020 г. N 100-ОД, копия приказа N25-ОД, приложения 9.6 и 15.11 к приказу N25-ОД.

Между тем, приложение к нормативному правовому акту является его неотъемлемой частью, содержит правовые нормы и подлежит применению при регулировании спорных правоотношений, наряду с содержанием норм основного раздела документа, а, следовательно, оспариваемый акт должен быть приобщен в дело вместе с приложением, содержащим отсылку к обжалуемым заявителем нормам, исследование которых при рассмотрении дела необходимо осуществлять судом непосредственно в целях правильного разрешения заявленных требований.

Так, нарушение своих прав административный истец связывал прежде всего со своим исключением из переходной и перспективной схем потоков твердых коммунальных отходов.

Проверяя доводы административного истца, судебная коллегия установила, что оспариваемым нормативным правовым актом на территории Псковской области, поделенной на две зоны (северную и южную) были установлены несколько вариантов схем потоков ТКО (в редакции Приказа Комитета по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Псковской области от 23.03.2022 N 25-ОД "О внесении изменений в приказ от 15 ноября 2016 г. N 127-ОД"):

-Действующая схема потоков отходов (это схема потоков в период 2020 - 2021 годы);

-Переходная схема потоков отходов (это схема потоков в период 2022 - 2024 годы);

-Перспективная схема потоков отходов (это схема потоков в период с 2024 года).

-Аварийная схема потоков отходов (это схема потоков, действующая в случае выведения из эксплуатации или временного приостановления деятельности объектов размещения отходов (ОРО).

Схема потоков ТКО, в силу требований абзаца 9 пункта 3 статьи 13.3 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ, должна включать в себя графические обозначения мест, количество образующихся отходов, количество объектов, используемых для обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов.

В соответствии с п. 10 ст. 24.6 цитируемого Федерального закона, операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами, региональные операторы обязаны соблюдать схему потоков твердых коммунальных отходов, предусмотренную территориальной схемой обращения с отходами субъекта РФ, на территории которого такие операторы осуществляют свою деятельность.

Согласно статистическим данным, приведенным в оспариваемом нормативном акте, на 2020 год из общего количества образованных на территории области отходов (2 623 406 т.) доля твердых коммунальных отходов, направленных на обработку (сортировку), в общей массе образованных твердых коммунальных отходов составила всего 20, 7%, что связано, в том числе, с производственной мощностью организаций по обработке ТКО (в частности, мощность административного истца составляет 80 000 т/г.)

Судебной коллегией установлено, что причиной введения на территории Псковской области нескольких вариантов схем потоков (действующей, перспективной, переходной) явилась необходимость совершенствования системы обращения с отходами на территории Псковской области, в том числе путем модернизации существующей системы сбора, накопления, транспортирования, обработки, утилизации, обезвреживания и размещения отходов, создания эффективной системы управления и благоприятного инвестиционного климата, в связи с чем, в регионе было запланировано строительство экотехнопарка, целевым показателем которого является 100% обработка поступающих ТКО. Ввод в эксплуатацию данного объекта, как следует из пояснений представителя административного ответчика в судебном заседании, является триггером изменения переходной схемы на перспективную, в свою очередь, введение и реализация переходной схемы по сравнению с действующей связано прежде всего с исчерпанием мощностей объектов размещения ТКО.

Поскольку действующее законодательство, в частности положения статьи 13.3 Закона N 89-ФЗ, не содержит запрета на формирование в рамках территориальной схемы обращения с отходами нескольких вариантов схем потоков в зависимости от ввода или вывода из оборота объектов обработки, утилизации, обезвреживания и размещения ТКО, постольку такое деление следует признать обоснованным, не нарушающим прав административного истца.

Так, действовавшей схемой (приложение 9.2) предусматривалось, что в I зоне ТКО собранные в г. Пскова, а также в Псковском муниципальном районе (в частности в сельских поселениях Ершовская волость, Завеличенская волость, Карамышевская волость, Краснопрудская волость, Логозовская волость, Писковичская волость, Середкинская волость, Торошинская волость, Тямшанская волость, Ядровская волость и из межселенной территории муниципального района Псковский - территория Залитских островов) ТКО поступали на объект сортировки Мусороперабатывающий комплекс ООО "Спецтранском", после сортировки и отбора вторичных материальных ресурсов, ТКО направлялись на объект конечного размещения "Экор.Ос" полигон ТБО Порховского района.

Из материалов дела следует, что мусоросортировочный комплекс административного истца мощностью 80 000 т/г (согласно заключения государственной экологической экспертизы от 28 сентября 2006 г.) расположенный по адресу Россия, Псковская область, Псковский район, д. Котово с видом деятельности: обработка отходов (лицензия 60 0007 от 29.02.2016) представляет из себя перегрузочно-сортировочную линию ТБО, предназначенную для перегрузки и сортировки отходов на технологической линии с отбором вторичных материалов и вывозом оставшихся отходов на полигон ТБО.

Указанный комплекс производит отбор вторичного сырья : макулатуры, полиэтиленовой пленки, полимерной тары, из отходов которой организовано производство полимерпесчаной тротуарной плитки.

Документация на указанный мусоросортировочный комплекс имеет положительное заключение государственной экологической экспертизы от 29.09.2006 N337, выданное Управлением федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Псковской области, кроме того ООО "Спецтранском" имеет бессрочную лицензию от 29 февраля 2016 г, выданную Федеральной службой на надзору в сфере природопользования на сбор и транспортирование отходов I-IV классов опасности, а также на обработку и утилизацию отходов IV класса опасности.

П. 8.1 Территориальной схемы в первоначальной редакции было установлено, что на мусоросортировочный комплекс (N 25) поступают твердые коммунальные отходы города Пскова в количестве 300 000 м3, оставшиеся отходы после обработки направляются для захоронения на полигон города Пскова (N 5), полученная в процессе обработки продукция направляется:

- макулатура в г. Великие Луки, - картон и полимерные отходы в Ленинградскую область, - ПЭТФ в Тверскую область, - загрязненная пленка утилизируется на месте (изготовление полимерпесчаной плитки).

Оспариваемыми приказами в Территориальную схему были внесены изменения. Так, в отношении мусоросортировочного комплекса административного истца в оспариваемом акте содержится следующая информация:

Россия, Псковская область, Псковский район, д. Котово, мощностью 80000 т/г, эксплуатирующая компания - ООО "Спецтранском", ИНН 6027083982, вид деятельности: обработка отходов, лицензия от 29.02.2016 N 60 0007.

В разделе "Содержание и обслуживание мест накопления ТКО": для сортировки твердых коммунальных отходов (далее - ТКО) на территории области имеются 2 объекта обработки и утилизации ТКО (12), в том числе мусоросортировочный комплекс ООО "Спецтранском", расположенный в дер. Котово Псковского района, с мощностью 500 000 куб. м отходов в год. В процессе сортировки производится отбор вторичного сырья - макулатуры, полиэтиленовой пленки, полимерной тары. Из отходов полиэтиленовых пленок организовано производство полимерпесчаной тротуарной плитки;

В разделе 9 "Схема потоков отходов от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов и объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов" указано:

Объект обработки (сортировки), которым является ООО "Спецтранском", не подлежит плановому выводу из эксплуатации.

ООО "Спецтранском" исключается из схемы потоков твердых коммунальных отходов, не ограничивая использование данного объекта в системе обращения с отходами строительства и промышленности, а именно отходов III - V классов опасности, образованных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в результате хозяйственной и (или) иной деятельности, и не подлежащие тарифному регулированию.

Обосновывая данное нормотворческое решение по исключению административного истца из схемы потоков ТКО, административный ответчик указывал на два обстоятельства:

-строительство экотехнопарка по концессионному соглашению;

-законодательно установленный запрет на размещение объектов обработки ТКО в приаэродромной зоне.

Между тем, из приложения к оспариваемому нормативному акту следует, что переходная схема (приложение 9.4) устанавливала изменения в части объекта конечного размещения для ряда сельских волостей Псковского муниципального района с "Экор.Ос" полигон ТБО Порховского района на ОАО "Островспецавтопарк" с исключением из сортировки ТКО, собранных в следующих муниципальных образованиях: сельское поселение Ершовская волость, сельское поселение Завеличенская волость, сельское поселение Карамышевская волость.

Из перспективной схемы (приложение 9.6) следует, что весь объем ТКО по г. Пскову и Псковскому муниципальному району будет отправляться на введенную в эксплуатацию МСК, мощностью 125000 т/г и после сортировки размещаться на полигоне рядом со станцией, мощностью 250000 т/г.

Таким образом, судом апелляционной инстанции было установлено, что текстовая часть раздела 9, согласно которой ООО "Спецтранском" исключается схемы потоков ТКО, не ограничивая использование данного объекта в системе обращения с отходами строительства и промышленности, а именно отходов III-V классов опасности, образованных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в результате хозяйственной и (или) иной деятельности и не подлежащие тарифному регулированию, не соответствует приложениям 9.2 и 9.4 к Территориальной схеме обращения с отходами Псковской области, что не отвечает принципу определенности правовой нормы, и вызывает его неоднозначное толкование, поскольку содержание основного текста нормативного акта и приложения к нему не соответствуют друг другу, что является самостоятельным и достаточным основанием для признания его недействующим в указанной части.

Кроме того, судебная коллегия отмечает, что порядок разработки, общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных схем в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами, регламентирован соответствующими Правилами, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2018 года N1130 (далее - Правила), пунктов 2 которых установлено, что территориальная схема это текстовые, табличные и графические описания (карты, схемы, чертежи, планы и иные материалы) системы организации и осуществления на территории субъекта Российской Федерации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению образующихся на территории субъекта Российской Федерации и (или) поступающих из других субъектов Российской Федерации отходов.

Территориальная схема включает разделы, указанные в пункте 5 Правил, в том числе, места нахождения источников образования отходов с нанесением их на карту субъекта Российской Федерации, в соответствии со схемами размещения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и реестрами мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов (подпункт "а"), объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов и объектов размещения отходов с указанием сведений о согласованной санитарно-защитной зоне, лицензии на осуществление деятельности (пункт "д"), схема потоков отходов от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов и объектов размещения отходов с графическим отображением (пункт "ж"), данные о планируемых строительстве, реконструкции, выведении из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов (пункт "з"), сведения о зонах деятельности региональных операторов (пункт "л").

Исходя из правовых предписаний пунктов 5, 7, 10, 12, 19, 20, 30 - 34 Правил, а также буквального толкования пункта 3 статьи 13.3 Федерального закона N 89-ФЗ, определяющего содержание территориальных схем обращения с отходами и предусматривающего включение в схему всех объектов, отвечающих требованиям законодательства, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов, судебная коллегия полагает, что право административного ответчика корректировать схему не может быть произвольным, поскольку конкретные основания для этого исчерпывающим образом закреплены в пункте 30 Правил.

То обстоятельство, что выявление способов оптимизации потоков с учетом действующих и вновь введенных объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов (подпункт "б" пункта 30 Правил), является основанием для корректировки Схемы, не свидетельствует о правомерности корректировки Схемы и соответствия оспариваемых норм законодательству, имеющему большую юридическую силу, поскольку доказательства отсутствия у Общества права осуществлять сортировку отходов на Объекте вследствие неисполнения административным истцом требований законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и безопасности воздушного пространства не представлено.

Корректировка и изменение схемы в виде исключения объекта обработки отходов без соответствующего подтверждения экономической и (или) санитарно-эпидемиологической нецелесообразности его использования является произвольной, не соответствующей положениям Федерального закона N 89-ФЗ, а также статьи 15 Федерального закона N135-ФЗ и ограничивающей права и законные интересы административного истца на осуществление деятельности по обращению с отходами.

Оценивая доводы стороны административного ответчика, касающиеся безопасности воздушного пространства, ввиду незначительного удаления мусоросортировочного комплекса от аэродрома, как основания исключения объекта административного истца из схемы потоков ТКО, суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

Согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации (постановления от 20.12.2011 N 29-П и от 16.07.2018 N 32-П, определение от 29.01.2019 N 249-0) воздушный транспорт, будучи составной частью транспортной системы Российской Федерации, обеспечивает стратегические интересы Российской Федерации и имеет свои особенности. Эти особенности обусловлены его повышенной значимостью для общества и государства, предназначены, в том числе, удовлетворять потребности в перевозках, возникающие в рамках осуществления деятельности, связанной с обеспечением обороны страны и безопасности государства, защитой жизни и здоровья граждан Российской Федерации, то есть в публичных интересах.

Ограничения, вызванные установлением охранной зоны, должны соблюдаться и являются приоритетными по отношению к установленному разрешенному использованию земельного участка. Особые условия использования территории устанавливаются, прежде всего, в публичных интересах (в целях обеспечения безопасности населения, права граждан на благоприятную окружающую среду, охраны значимых для жизнедеятельности государства объектов и т.д.)

Аэродром является правомерно размещенным объектом, в отношении которого в целях обеспечения безопасности полетов, исключения возможности возникновения аварийных ситуаций действуют особые условия использования приаэродромной территории.

В соответствии с п. 1 ст. 47 ВК РФ, действовавшей в редакции на дату представления ООО "Спецтранском" земельного участка для создания мусоросортировочного комплекса, размещение в районе аэродрома зданий, сооружений, линий связи, линий электропередачи, радиотехнических и других объектов, которые могут угрожать безопасности полетов воздушных судов или создавать помехи в работе радиотехнического оборудования, устанавливаемого на аэродроме, должно быть согласовано с собственником аэродрома и осуществляться в соответствии с воздушным законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 7 статьи 47 ВК РФ в действующей редакции в случае выявления в правилах землепользования и застройки поселения, городского округа, межселенной территории нарушений установленных на приаэродромной территории ограничений использования объектов недвижимости и осуществления деятельности оператор аэродрома гражданской авиации либо организация, осуществляющая эксплуатацию аэродрома экспериментальной авиации или уполномоченная федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится аэродром государственной авиации, обязаны подготовить заключение о нарушении установленных на приаэродромной территории ограничений использования объектов недвижимости и осуществления деятельности и направить его в уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти.

Уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти в течение десяти дней со дня поступления заключения о нарушении установленных на приаэродромной территории ограничений использования объектов недвижимости и осуществления деятельности обязан направить в орган местного самоуправления соответствующего муниципального образования предписание об устранении нарушений установленных на приаэродромной территории ограничений использования объектов недвижимости и осуществления деятельности, которые допущены в правилах землепользования и застройки поселения, городского округа, межселенной территории, в том числе о сносе самовольной постройки. Такое предписание может быть обжаловано органом местного самоуправления соответствующего муниципального образования в суд.

Уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти обязан уведомить высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено соответствующее муниципальное образование, о нарушениях установленных на приаэродромной территории ограничений использования объектов недвижимости и осуществления деятельности, которые допущены в правилах землепользования и застройки поселения, городского округа, межселенной территории. Таким образом, Воздушный кодекс Российской Федерации наделяет оператора аэродрома публично-правовыми полномочиями, направленными на соблюдение ограничений использования приаэродромной территории в целях обеспечения безопасности полетов.

Спорный объект недвижимости был расположен на указанной территории до начала действия указанной редакции п. 7 статьи 47 ВК РФ (с 01.07.2017) между тем, абзацем 2 пункта 1 статьи 137 Кодекса предусмотрено, что по гражданским правоотношениям, возникшим до введения в действие настоящего Кодекса, положения настоящего Кодекса применяются к тем правам и обязанностям, которые возникнут после введения его (Кодекса) в действие, таким образом, возникшие после 01.07.2017 обязанности по недопущению размещения объектов, способствующих привлечению и массовому скоплению птиц, применимы в отношении указанных в предписании объектов. Исполнение этих обязанностей непосредственно направлено на обеспечение безопасности полетов.

Таким образом, подлежит доказыванию фактическое влияние таких мест на орнитологическую обстановку, в том числе путем проведения орнитологической экспертизы.

Между тем, каких-либо полномочий оператор аэродрома в рассматриваемом случае не реализовывал. Так, из ответа на запрос суда апелляционной инстанции "данные изъяты" следует, что по состоянию на дату размещения объекта сортировки ООО "Спецтранском" аэродром и земельный участок под ним находились в пользовании "данные изъяты", правообладателем являлась "данные изъяты". На основании распоряжения правительства РФ от 10 августа 2007 N1034-Р аэродром Псков совместно базируется с "данные изъяты". Решение об установлении приаэродромной территории аэродрома Псков не установлено. Акт о проведении обследования приаэродромной территории с выявлением количества особей птиц не составлялся, так как еще продолжаются работы по установлению приаэродромной территории, по этим же причинам заключение о нарушениях установленных ограничений не подготовлено.

При таких обстоятельствах суд не может признать соответствующим требованиям действующего законодательства обжалуемый акт со ссылкой на причины исключения ООО "Спецтранском" из схемы потоков в связи с его размещением в приаэродромной зоне, поскольку ни доказательств установления этой зоны, ни доказательств наличия негативного влияния объекта на зону не имеется.

В свою очередь, возможность исключения ООО "Спецтранском" из перспективной схемы потоков была обоснована введением в действие экотехнопарка с производственной мощностью обработки 250 000 т. ТКО.

Из дополнительно представленных суду апелляционной инстанции доказательств следует, что строительство экотехнопарка предусмотрено проектом федеральной схемы обращения с ТКО в рамках национального проекта "Экология", что подтверждено сообщением ППК РЭО в адрес ФАС России от 11.07.2022 N4394/22.

Поскольку "Паспорт национального проекта "Национальный проект "Экология", утвержденный Минприроды России предусматривает реализацию указанного проекта в период с 01.10.2018 по 31.12.2024, постольку указание на 2024 год как на год перехода к перспективной схеме является достаточно мотивированным и обоснованным.

На основании распоряжения Правительства Псковской области от 24.10.2022 N395-Р с "данные изъяты" было заключено концессионное соглашение, предусматривающее подготовку, проектирование и строительство данного объекта.

По условиям концессионного соглашения от 28.10.2022 (п. 9.6) концессионер обязан завершить работы по созданию объекта соглашения в течении 36 месяцев с даты получения положительного заключения государственной экспертизы на проектно-сметную документацию.

Из пояснений представителя административного ответчика и свидетеля Кустовой А.А. в судебном заседании суда апелляционной инстанции установлено, что такое заключение до настоящего времени не получено.

Между тем, из оспариваемого нормативного правового акта следует, что строительство полигона предусмотрено в период действия переходной схемы а его ввод в эксплуатацию в 2024 году. Следовательно, изменение схемы потоков ТКО, вопреки доводам истца, связано не с наступлением календарной даты, а с введением в эксплуатацию полигона, а до его введения в эксплуатацию предусмотрено сохранение действия переходной схемы, что следует из приложений к оспариваемому нормативному акту.

При этом, само по себе изменение схемы потоков с введением в эксплуатацию экотехнопарка нарушать прав административного истца не может, поскольку производственные мощности данного объекта предусматривают больший процент извлечения вторичных материальных ресурсов (до 50%) по сравнению с мощностями административного истца, что с учетом новых технологий подготовки ТКО к захоронению (утрамбовывыние), исключает целесообразность двойной сортировки ТКО сначала у административного истца, а впоследствии в экотехнопарке с учетом затрат на перевозку ТКО от мест накопления к месту сортировки, в связи с чем сохранение деятельности ООО "Спецтранском" в качестве объекта сортировки в системе обращения с отходами строительства и промышленности, а именно отходов III - V классов опасности, образованных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в результате хозяйственной и (или) иной деятельности, и не подлежащие тарифному регулированию является допустимым и не может, вопреки доводам административного истца, быть признанной нарушающей требования антимонопольного законодательства, так как не сдержит признаков недобросовестной конкуренции, определенных нормами пункта 9 статьи 4 и статей 14.1 - 14.7 Закона о защите конкуренции, Разрешая требования, касающиеся введения оспариваемым нормативным правовым актом места временного накопления вторичных материальных ресурсов по северной зоне по адресу Псковская область, г. Псков, ул.Железнодорожная, д. 45, судебная коллегия учитывает, что ГОСТ Р 54098-2010 "Ресурсосбережение. Вторичные материальные ресурсы. Термины и определения" определяет вторичные материальные ресурсы (далее -ВМР) как отходы производства и потребления, образующиеся в народном хозяйстве, для которых существует возможность повторного использования непосредственно или после дополнительной обработки.

К BMP относят:

- отходы производства и потребления, которые в перспективе (потенциально) или сразу (актуально) пригодны для использования в промышленном производстве для получения сырья, изделий и/или энергии ;

- отходы производства и потребления, специально собранные и подготовленные к использованию в хозяйственных целях или к переработке во вторичное сырье;

- продукцию первичной (предварительной) переработки отходов, соответствующую требованиям определенных нормативных (ГОСТ, ГОСТ Р, СТО) и/или технических (ТУ, ТО) документов;

- отходы, специально складированные в техногенных ресурсных накоплениях для использования их в определенном или неопределенном (отдаленном) будущем в качестве вторичного сырья.

Таким образом, вторичные материальные ресурсы - это отходы производства и потребления, в отношении которых существует реальная возможность и целесообразность повторного использования непосредственно или после дополнительной обработки для получения товарной продукции.

В силу положений пункта 1 статьи 13.4 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ накопление отходов допускается только в местах (на площадках) накопления отходов, соответствующих требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации.

Сторона административного ответчика не смогла пояснить суду апелляционной инстанции каким образом отбираются ВМР для временного накопления по адресу по адресу Псковская область, г. Псков, ул.Железнодорожная, д. 45, производится ли в указанном ангаре сортировка ТКО или только хранение ВМР, с какой целью производится хранение ВМР и включена ли данная площадка в соответствующий реестр органом местного самоуправления.

Согласно открытым сведениям, размещенным на сайте администрации муниципального образования г. Псков http://ugh.pskovadmin.ru/ по адресу г. Псков, ул.Железнодорожная, д. 45 мест (площадок) накопления ТКО нет. Объектом сортировки ТКО указанная площадка также не является.

В свою очередь, согласно пункту 7 статьи 12, пункту 2.1 статьи 29.1 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ запрещается размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов(далее - ГРОРО).

В силу требований пункта 16 Приказа Минприроды России от 30.09.2011 N 792 "Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра отходов" ГРОРО включает свод систематизированных сведений об эксплуатируемых объектах хранения отходов и объектах захоронения отходов, соответствующих требованиям, установленным законодательством Российской Федерации.

Доказательств включения спорного объекта размещения отходов в ГРОРО соответствующим правовым актом Росприроднадзора не представлено, следовательно, оснований для включения в приложение 15.11 к приказу от 23 марта 2022 г. N 25-ОД места временного накопления вторичных материальных ресурсов по северной зоне по адресу Псковская область, г. Псков, ул.Железнодорожная, д. 45 у административного ответчика не имелось.

При таком положении суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что Территориальная схема не отвечает предъявляемым к ней требованиям закона, допускает неоднозначное толкование содержания ее разделов и носит неопределенный характер, в связи с чем заявленные административным истцом требования подлежат частичному удовлетворению.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия, определила:

решение Псковского областного суда от 27 июля 2022 года отменить. Принять по делу новое решение, которым заявленные требования удовлетворить частично.

Признать недействующей со дня принятия Территориальную схему обращения с отходами Псковской области, утвержденную Приказом Комитета по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Псковской области от 15 ноября 2016 г. N 127-ОД, в редакциях Приказов данного Комитета от 29 декабря 2020 г. N 100-ОД и от 23 марта 2022 г. N 25-ОД, в той мере, в которой:

-раздел 9 Схемы которым ООО "Спецтранском" исключается из схемы потоков твердых коммунальных отходов, не ограничивая использование данного объекта в системе обращения с отходами строительства и промышленности, а именно отходов III-V классов опасности, образованных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в результате хозяйственной и (или) иной деятельности и не подлежащие тарифному регулированию, не соответствует приложениям 9.2 и 9.4 к Территориальной схеме обращения с отходами Псковской области.

-приложением 15.11 к приказу от 23 марта 2022 г. N 25-ОД установлено место временного накопления вторичных материальных ресурсов по северной зоне по адресу Псковская область, г. Псков, ул.Железнодорожная, д. 45.

В удовлетворении иных требований отказать.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий:

Судьи: