Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 01 февраля 2023 г. по делу N 8а-22326/2022[88а-1940/2023-(88а-22261/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Сапрыгиной Л.Ю, судей Зариповой Ю.С, Вдовиченко И.М, рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации города Челябинска на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 21 июня 2022 года по административному делу N 2а-2931/2022 по административному иску Щедрина Ивана Ивановича к Администрации города Челябинска о признании отказа в проведении публичного мероприятия незаконным, заслушав доклад судьи Сапрыгиной Л.Ю. об обстоятельствах дела, доводах кассационной жалобы и возражений на жалобу, выслушав представителя Администрации г.Челябинска Скрипник А.С, настаивавшую на удовлетворении кассационной жалобы, возражения Щедрина И.И,

УСТАНОВИЛА:

Щедрин И.И. обратился в суд с административным иском к Администрации г. Челябинска о признании действий Администрации г. Челябинска незаконными, возложении на Администрацию г. Челябинска обязанности повторно рассмотреть уведомление о проведении публичного мероприятия в форме митинга от 18 апреля 2022 года в установленном законом порядке.

В обоснование административного иска указано, что 18 апреля 2022 года обратился в Администрацию г. Челябинска с уведомлением о проведении публичного мероприятия в форме митинга 01 мая 2022 года с 11-00 час. до 12-00 час. На указанное уведомление 21 апреля 2022 года из Администрации г. Челябинска посредством электронной почты направлено письмо N 22-5521/22-0-1, в котором указывалось на невозможность проведения мероприятия в заявленное время в связи с тем, что на территории Челябинской области сложилась неблагополучная эпидемиологическая обстановка, вызванная распространением новой коронавирусной инфекции (covid-19). Полагал данный ответ незаконным и нарушающим его права.

Решением Советского районного суда города Челябинска от 29 апреля 2022 года, административный иск Щедрина И.И. оставлен без удовлетворения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 21 июня 2022 года решение Советского районного суда города Челябинска от 29 апреля 2022 года отменено в части отказа в признании действий администрации г.Челябинска незаконными, по делу в указанной части принято новое решение.

Признаны незаконными действия Администрации г. Челябинска, выразившиеся в отказе в согласовании проведения публичного мероприятия 01 мая 2022 года, изложенные в ответе от 21 апреля 2022 года N 22-5521/22-0-1.

В остальной части это же решение районного суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поданной 13 декабря 2022 года в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции, Администрация г.Челябинска просит отменить апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 21 июня 2022 года и оставить в силе решение суда первой инстанции, ссылаясь на нарушение и неправильное применение норм материального права, допущенные судом апелляционной инстанции.

В обоснование доводов кассационной жалобы указывает на то, что отсутствие на территории Челябинской области запрета на проведение публичных мероприятий в связи с угрозой распространения коронавирусной инфекции, не свидетельствует о незаконности ответа Администрации г.Челябинска, поскольку Федеральный закон от 19июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" обеспечивая возможность реализации права собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, пикетирования, одновременно оговаривает необходимость соблюдения надлежащего общественного порядка и безопасности без ущерба для здоровья и нравственности граждан на основе баланса интересов организаторов и участников публичных мероприятий, с одной стороны, и третьих лиц - с другой, исходя из необходимости гарантировать государственную защиту прав и свобод всем гражданам, в том числе путем введения адекватных мер предупреждения и предотвращения нарушений общественного порядка и безопасности, прав и свобод граждан, а также установления публично-правовой ответственности за действия, их нарушение или создающие угрозу их нарушения.

Не согласна с выводом суда апелляционной инстанции о допущенном, при принятии оспариваемого решения, отступлении от нейтрального и независимого подхода к организации схожих по своему характеру массовых мероприятий, поскольку судом апелляционной инстанции не учтено, что избрание конкретных видов ограничений и способов их обеспечения осуществляется исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции в субъекте Российской Федерации.

В возражениях на кассационную жалобу Щедрин И.И. просит апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 21 июня 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации г.Челябинска - без удовлетворения.

В суде кассационной инстанции представитель Администрации г.Челябинска Скрипник А.С. на удовлетворении кассационной жалобы настаивала по приведенным в жалобе основаниям.

Щедрин И.И. в суде кассационной инстанции возражал против удовлетворения кассационной жалобы, полагая о законности принятого по делу апелляционного определения.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (часть 3 статьи 328 Кодекса).

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и возражений на жалобу, выслушав представителя Администрации г.Челябинска Скрипник А.С. и Щедрина И.И, проверив законность и обоснованность судебных решений в соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия полагает, что таких нарушений судом апелляционной инстанций не допущено, а доводы кассационной жалобы не могут повлечь отмену или изменение принятого судебного акта.

Положения части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предоставляют гражданину право обратиться в суд с требованиями об оспаривании действий (бездействия) органа государственной власти, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, если он полагает, что нарушены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов.

Согласно статье 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд удовлетворяет требования об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) нарушают права и свободы заявителя, а также не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту. Из этого следует, что отсутствие указанной совокупности является основанием для отказа в удовлетворении требований.

Из содержания судебных актов и материалов дела следует, что 19 апреля 2022 года в Администрацию г. Челябинска поступило уведомление Щедрина И.И. от 18 апреля 2022 года о проведении публичного мероприятия в форме митинга 01 мая 2022 года с 11 часов 00. минут до 12 часов 00 минут с предполагаемым количеством участников до 150 человек. Место проведения публичного мероприятия: г.Челябинск, сквер "Алое поле" у памятника В.И. Ленину или у памятника "Орленок".

Письмом от 21 апреля 2022 года за исх. N 22-5521/21-0-1 Администрацией г. Челябинска организатору публичного мероприятия Щедрину И.И. указано на невозможность проведения мероприятия в заявленное время, предложено согласовать проведение мероприятия, как только это позволит санитарно-эпидемиологическая обстановка на территории г. Челябинска с соблюдением всех установленных требований законодательства в сфере подготовки и проведения публичных мероприятий.

Разрешая требования Щедрина И.И. и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции исходил из того, что принятое заместителем главы г. Челябинска по социальному развитию решение предопределено степенью угрозы распространения на территории г. Челябинска новой коронавирусной инфекции (COVID-19) как заболевания, представляющего существенную и реальную угрозу для жизни и здоровья людей.

Судебная коллегия по административным делам Челябинского областного суда не согласилась с данными выводами суда первой инстанции.

Установив, что 25 марта 2022 года Правительством Челябинской области принято распоряжение N 206-рп "О внесении изменений в распоряжение Правительства Челябинской области от 18 марта 2020 года N 146-рп", в соответствии с которым, пункт 2-7 распоряжения N 146-рп был признан утратившим силу, таким образом, на момент подачи уведомления о проведении публичного мероприятия и дату проведения публичного мероприятия на территории Челябинской области не действовал запрет на его проведение, при этом, ни в оспариваемом уведомлении, ни при рассмотрении административного дела судом первой инстанции, не приведено оснований, исключающих возможность проведения заявленного Щедриным И.И. публичного мероприятия на открытом воздухе при соблюдении возможности социального дистанцирования, масочного режима и иных требований в указанном месте, обоснованного предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия с указанием конкретных места и (или) времени, предлагаемых организатору публичного мероприятия для его проведения, а также обоснованного предложение о выборе одной из форм проведения публичного мероприятия, заявляемых его организатором в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 12 Закона N 54-ФЗ, ответ администрации не содержит, согласительных процедур между организатором публичного мероприятия и органом местного самоуправления, направленных на принятие дополнительных мер, обеспечение соблюдения требований, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, не было, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что Администрацией г..Челябинска допущено отступление от нейтрального и независимого подхода к организации схожих по своему характеру массовых мероприятий, при которых проведение одних ставится в зависимость от соблюдения санитарно-эпидемиологических правил, а возможность заявленного Щедриным И.И. мероприятия исключена без каких-либо оговорок и условий.

Оснований для удовлетворения требований в части возложения на Администрацию г. Челябинска обязанности повторно рассмотреть уведомление о проведении демонстрации в срок до 29 апреля 2022 года, судебная коллегия по административным делам Челябинского областного суда не усмотрела, с учетом того, что запланированная дата публичного мероприятия на момент рассмотрения дела судом апелляционной инстанции прошла.

Мотивы, по которым суд апелляционной инстанции пришел к вышеуказанным выводам, подробно со ссылкой на установленные судебной коллегией обстоятельства и нормы права изложены в оспариваемом судебном акте и оснований не соглашаться с выводами суда апелляционной инстанции по доводам кассационной жалобы не имеется.

В силу Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (статья 31).

На обеспечение реализации указанного конституционного права граждан Российской Федерации направлен Федеральный закон от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", предусматривающий, что организатор публичного мероприятия имеет право проводить митинги, демонстрации, шествия и пикетирования в местах и во время, которые указаны в уведомлении о проведении публичного мероприятия либо изменены в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, собрания - в специально отведенном или приспособленном для этого месте, позволяющем обеспечить безопасность граждан при проведении собрания (пункт 1 части 3 статьи 5).

Согласно статье 2 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" публичное мероприятие - открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, в том числе с использованием транспортных средств. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики (пункт 1); уведомление о проведении публичного мероприятия - документ, посредством которого органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органу местного самоуправления в порядке, установленном приведенным Федеральным законом, сообщается информация о проведении публичного мероприятия в целях обеспечения при его проведении безопасности и правопорядка (пункт 7).

Организатором публичного мероприятия могут быть один или несколько граждан Российской Федерации (организатором демонстраций, шествий и пикетирований - гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, митингов и собраний - 16 лет) политические партии, другие общественные объединения и религиозные объединения, их региональные отделения и иные структурные подразделения, взявшие на себя обязательство по организации и проведению публичного мероприятия (часть 1 статьи 4 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ).

Организатор публичного мероприятия обязан подать в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления уведомление о проведении публичного мероприятия в порядке, установленном статьей 7 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (часть 4 статьи 4 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ).

Законом о публичных мероприятиях предусмотрен уведомительный порядок проведения публичных мероприятий, позволяющий органам власти принять разумные и необходимые меры для реализации конституционного права граждан на проведение публичного мероприятия в условиях, обеспечивающих соблюдение интересов государственной и общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения и защиты прав и свобод других лиц.

В целях осуществления права на проведение публичного мероприятия в указанных условиях Закон о публичных мероприятиях устанавливает возможность проведения согласительных процедур между организаторами публичных мероприятий и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления (далее - органы публичной власти), направленных на определение места, времени, формы и иных условий проведения публичных мероприятий, отвечающих достижению законной цели планируемого публичного мероприятия и соблюдению интересов иных лиц, обеспечению общественного порядка и безопасности.

Согласно части 3 статьи 12 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее Закон N 54-ФЗ) орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления отказывает в согласовании проведения публичного мероприятия только в случаях, если уведомление о его проведении подано лицом, которое в соответствии с вышеназванным Федеральным законом не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором в соответствии с данным Федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается.

Доводы кассационной жалобы о том, что отсутствие на территории Челябинской области запрета на проведение публичных мероприятий в связи с угрозой распространения коронавирусной инфекции, не свидетельствует о незаконности ответа Администрации г.Челябинска, поскольку Федеральный закон от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" обеспечивая возможность реализации права собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, пикетирования, одновременно оговаривает необходимость соблюдения надлежащего общественного порядка и безопасности без ущерба для здоровья и нравственности граждан на основе баланса интересов организаторов и участников публичных мероприятий, с одной стороны, и третьих лиц - с другой, исходя из необходимости гарантировать государственную защиту прав и свобод всем гражданам, в том числе путем введения адекватных мер предупреждения и предотвращения нарушений общественного порядка и безопасности, прав и свобод граждан, а также установления публично-правовой ответственности за действия, их нарушение или создающие угрозу их нарушения, несостоятельны.

Распоряжением Правительства Челябинской области от 18 марта 2020 года N 146-рп введены дополнительные меры по защите населения от распространения новой коронавирусной инфекции.

26 февраля 2022 года Правительством Челябинской области вынесено распоряжение N 122-рп "О внесении изменения в распоряжение Правительства Челябинской области от 18 марта 2020 года N 146-рп", введен пункт 2-7, согласно которому на территории Челябинской области запрещено проведение публичных мероприятий, за исключением публичных мероприятий, проводимых федеральными органами исполнительной власти или Правительством Челябинской области.

Вместе с тем, 25 марта 2022 года Правительством Челябинской области было принято распоряжение N 206-рп "О внесении изменений в распоряжение Правительства Челябинской области от 18 марта 2020 года N 146-рп" в соответствии с которым, пункт 2-7 распоряжения N 146-рп признан утратившим силу.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами суда апелляционной инстанции о том, что на момент подачи уведомления о проведении публичного мероприятия и дату проведения публичного мероприятия на территории Челябинской области не действовал запрет на его проведение, при этом, ни в оспариваемом уведомлении, ни при рассмотрении административного дела судом первой инстанции, не приведено оснований, исключающих возможность проведения заявленного Щербаковым Я.Е. публичного мероприятия на открытом воздухе при соблюдении возможности социального дистанцирования, масочного режима и иных требований в указанном месте, предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия с указанием конкретных места и (или) времени, предлагаемых организатору публичного мероприятия для его проведения, а также обоснованного предложение о выборе одной из форм проведения публичного мероприятия, заявляемых его организатором в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 12 Закона N 54-ФЗ, ответ администрации не содержит, согласительных процедур между организатором публичного мероприятия и органом местного самоуправления, направленных на принятие дополнительных мер, обеспечение соблюдения требований, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, не было.

Доводы кассационной жалобы о несогласии с выводом суда апелляционной инстанции о допущенном, при принятии оспариваемого решения, отступлении от нейтрального и независимого подхода к организации схожих по своему характеру массовых мероприятий, поскольку судом апелляционной инстанции не учтено, что избрание конкретных видов ограничений и способов их обеспечения осуществляется исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции в субъекте Российской Федерации, не могут быть приняты во внимание.

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 2 постановления от 17 мая 2021 года N 19-П, предполагается, что реагирование со стороны публичной власти на организацию и проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований должно быть нейтральным и во всяком случае - независимо от политических, культурных и иных взглядов их инициаторов и участников - нацеленным на обеспечение условий (как на уровне законодательного регулирования, так и в правоприменительной деятельности) для правомерного осуществления гражданами и их объединениями права на свободу мирных собраний, в том числе путем выработки четких правил их организации и проведения, не выходящих за рамки допустимых ограничений прав и свобод граждан в демократическом правовом государстве.

Природой гарантированного статьей 31 Конституции Российской Федерации права, заложенными в нем политическими и публично-правовыми началами обусловливается вытекающая из статей 2, 18, 71 (пункт "в") и 75.1 Основного Закона России обязанность государства осуществлять регулирующее воздействие на отношения, связанные с организацией и проведением мирных собраний, с тем чтобы на основе поддержания взаимного доверия государства и общества и соблюдения баланса частных и публичных интересов обеспечить гражданам и их объединениям разумную возможность путем организации и проведения публичных мероприятий заявлять и отстаивать свою позицию и выдвигать гражданские инициативы по значимым, с их точки зрения, общественно-политическим вопросам, чем оказывать влияние на деятельность органов государственной и муниципальной власти как непосредственно, так и через формирование общественного мнения в целях привлечения внимания к соответствующим проблемам и обсуждения различных способов своевременного и результативного реагирования на них со стороны публично-властных институтов.

Законодательные, организационные и иные меры, предпринимаемые органами публичной власти в целях надлежащего обеспечения права на свободу мирных собраний, не должны отступать от конституционного принципа взаимного доверия государства и общества и приводить к чрезмерному государственному вмешательству в деятельность организаторов и участников публичных мероприятий, сопряженному с необоснованными ограничениями данного права.

Принимая во внимание провозглашенную в преамбуле Конституции Российской Федерации цель утверждения гражданского мира и согласия и учитывая, что исходя из своей сути публичные мероприятия (собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование) могут затрагивать права и законные интересы широкого круга лиц - как участников таких мероприятий, так и лиц, в них непосредственно не участвующих, - государственная защита гарантируется лишь праву на проведение мирных публичных мероприятий. Это право тем не менее может быть ограничено федеральным законом, но только в соответствии с критериями, вытекающими из закрепленных в статьях 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципов недопустимости злоупотребления правами и свободами человека и гражданина, юридического равенства, обоснованности (необходимости) и соразмерности (пропорциональности). При этом вводимые федеральным законодателем ограничения свободы мирных собраний должны учитывать презюмируемую заинтересованность организаторов и участников публичных мероприятий в сохранении мирного характера их проведения и не могут посягать на само существо данного конституционного права и препятствовать открытому и свободному выражению гражданами своих взглядов, мнений и требований посредством организации и проведения мирных публичных акций.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу о том, что Администрацией г.Челябинска допущено отступление от нейтрального и независимого подхода к организации схожих по своему характеру массовых мероприятий, при которых проведение одних ставится в зависимость от соблюдения санитарно-эпидемиологических правил, а возможность заявленного Щедриным И.И. мероприятия исключается без каких-либо оговорок и условий, в связи с чем, ответ Администрации г.Челябинска об отказе в согласования Щедрину И.И. проведения публичного мероприятия, влекущего нарушение его прав на свободу выражения своего мнения, признала незаконным.

Вопреки доводам кассационной жалобы, судом апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего дела по существу правильно определены и установлены обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, им дана надлежащая правовая оценка с учетом норм права, регулирующих возникшие правоотношения, в результате чего постановлен законный и обоснованный судебный акт.

В целом, доводы кассационной жалобы, сводятся к несогласию заявителя с выводами судебной коллегии и произведенной судом апелляционной инстанций оценкой доказательств, что в силу статей 328, 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не является основанием для отмены обжалуемых судебных актов в кассационном порядке.

Переоценка доказательств по делу, установление новых обстоятельств выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.

Выводы суда апелляционной инстанции, изложенные в обжалованном судебном акте, соответствуют обстоятельствам административного дела. Существенного нарушения норм материального права, а также требований процессуального законодательства, повлиявших на исход судебного разбирательства, судами первой и апелляционной инстанции не допущено.

При таких обстоятельствах, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда, с учетом доводов кассационной жалобы, пересмотру в кассационном порядке не подлежит, так как предусмотренные статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для его отмены или изменения в кассационном порядке в настоящем случае отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 21 июня 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации города Челябинска - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения, за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 02 февраля 2023 года.

Председательствующий

Судьи