Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 января 2023 г. по делу N 66а-97/2023

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Захарова Е.И, судей Никитиной Г.Н, Роженцевой Ю.В, при секретаре судебного заседания Ивановой В.В, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (N 3а-445/2022) по административному исковому заявлению ООО "ТМ-Прогресс" о признании недействующим приказа Министерства тарифной политики Красноярского края от 20 декабря 2021 года N 1001-в "Об установлении тарифов на водоотведение для потребителей общества с ограниченной ответственностью "ТМ-Прогресс" (Балахтинский район, село Кожаны, ИНН N)", по апелляционным жалобам ООО "ТМ-Прогресс", Министерства тарифной политики Красноярского края на решение Красноярского краевого суда от 21 сентября 2022 года, заслушав доклад судьи Захарова Е.И, пояснения представителя Министерства тарифной политики Красноярского края Туровой А.Ю, заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Мищенко Е.Ю,

УСТАНОВИЛА:

20 декабря 2021 года Министерством тарифной политики Красноярского края издан приказ N 1001-в "Об установлении тарифов на водоотведение для потребителей общества с ограниченной ответственностью "ТМ-Прогресс" (Балахтинский район, село Кожаны, ИНН N)" (далее - приказ N 1001-в).

Общество с ограниченной ответственностью "ТМ-Прогресс" (далее ООО "ТМ-Прогресс", Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим приказа N 1001-в, ссылаясь на то, что он принят с нарушением Правил регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения. Указывает, что административным ответчиком нарушена процедура опубликования нормативного правового акта, в экспертном заключении отсутствует анализ экономической обоснованности расходов, утвержденные тарифы существенно ниже, чем ранее утвержденные в 2021 году, не учтены выпадающие доходы, необоснованно завышен объём сточных вод, при расчете затрат на электроэнергию были использованы экономически необоснованные объемы и тарифы на электроэнергию, не в полной мере учтены затраты на оплату труда, также считает необоснованным снижение расходов на капитальный ремонт.

Решением Красноярского краевого суда от 21 сентября 2022 года административный иск ООО "ТМ-Прогресс" удовлетворен, приказ N 1001-в признан недействующим со дня принятия.

На решение суда первой инстанции, представителем ООО "ТМ-Прогресс" Коноховой И.А. подана апелляционная жалоба, в которой просит решение Красноярского краевого суда изменить в оспариваемой части и принять новый судебный акт с учетом доводов административного истца. Считает необоснованным завышение административным ответчиком объемов сточных вод, учтённых при установлении тарифов на 2022 год, что нарушает пункты 4 и 5 Методических рекомендаций. Органом регулирования в нарушении пункта 22 Основ ценообразования и пункта 16 Методических указаний при расчете затрат на электроэнергию были использованы экономически необоснованные объемы и тарифы на электроэнергию. Не согласна с выводом суда об обоснованности исключения расходов по статье "материалы и малоценные основные средства", на ремонт кровли очистных сооружений. Также орган регулирования неправомерно снизил численность административно-управленческого персонала, не учтя все категории работников, предусмотренные типовыми нормами, а также применил непредусмотренный нормативами способ расчета численности, в связи с чем необоснованно снижены расходы на оплату труда.

Не согласившись с решением суда, представителем административного ответчика Министерства тарифной политики Красноярского края (далее - Министерства, тарифный орган) - Туровой А.Ю. также подана апелляционная жалоба, в которой просит отменить решение суда по делу и принять новое решение, которым в удовлетворении требований административного истца отказать, ссылаясь на неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда первой инстанции, обстоятельствам дела. Считает неверным вывод суда о неправомерном исключении расходов по статье "капитальный ремонт", поскольку административным истцом в сроки проведения экспертизы не было представлено положение о закупках, в связи с чем у Министерства отсутствовала возможность оценить и принять действующее Положение о закупках.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе административного ответчика ООО "ТМ-Прогресс" представлено возражение, в котором просит апелляционную жалобу оставить без удовлетворения.

Прокурором, участвовавшим в деле, представлено возражение на апелляционные жалобы, в котором указывает о законности и обоснованности судебного акта, в связи с чем считает необходимым оставить его без изменения.

В суде апелляционной инстанции представитель Министерства тарифной политики Красноярского края Турова А.Ю, участвующая в деле с использованием системы видеоконференц-связи, доводы своей апелляционной жалобы поддержала в полном объеме, в удовлетворении апелляционной жалобы административного истца просила отказать.

Представитель ООО "ТМ-Прогресс" в судебное заседание не явился, извещен надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, выслушав пояснения явившихся лиц, заключение прокурора, полагавшего, что оснований для отмены ли изменения решения не имеется, судебная коллегия приходит к следующему выводу.

Государственное регулирование тарифов на холодное водоснабжение и водоотведение регламентируется Федеральным законом от 07 декабря 2011 года N 416 - ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Закон о водоснабжении и водоотведении), Основами ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения и Правилами регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 года N 406 "О государственном регулировании тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения" (далее - Основы ценообразования, Правила регулирования тарифов), Методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 27 декабря 2013 года N 1746-э (далее - Методические указания).

Как указано в пункте 1 части 1 статьи 5 Закона о водоснабжении установление тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения относится к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1.1 Положения о Министерстве тарифной политики Красноярского края, утвержденного постановлением Правительства Красноярского края от 03 июля 2018 года N 380-п, Министерство является органом исполнительной власти Красноярского края, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере водоснабжения и водоотведения, в части государственного регулирования тарифов (за исключением полномочий, отнесенных к компетенции иных органов).

Пунктом 3.15 данного Положения к компетенции Министерства отнесено утверждение тарифов на питьевую воду и водоотведение.

Частью 1 статьи 138 Устава Красноярского края от 05 августа 2008 года N 5-1777 определено, что органы исполнительной власти края по вопросам своей компетенции издают приказы, а также иные правовые акты, предусмотренные федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Проанализировав указанное Положение о Министерстве тарифной политики Красноярского края, а также часть 1 статьи 138 Устава Красноярского края и Закон Красноярского края от 18 декабря 2008 года N 7-2627 "О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Красноярского края", суд правильно пришел к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдением формы и вида, в установленном порядке опубликован. В указанной части решение не обжалуется.

Согласно пункту 29 Основ ценообразования тарифы на горячую воду (горячее водоснабжение), на питьевую воду (питьевое водоснабжение), на техническую воду, водоотведение, транспортировку холодной (горячей) воды, на транспортировку сточных вод устанавливаются на основании необходимой валовой выручки, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема отпуска воды, объема принятых сточных вод, оказываемых услуг. Указанные объемы определяются в соответствии с методическими указаниями исходя из фактического отпуска воды (приема сточных вод) за последний отчетный год и динамики отпуска воды (приема сточных вод) за последние 3 года.

Под необходимой валовой выручкой понимается экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимый в течение очередного периода регулирования регулируемой организации для осуществления регулируемого вида деятельности и обеспечения достижения плановых значений показателей надежности, качества и энергетической эффективности объектов централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения, установленных на соответствующий период регулирования в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации в сфере водоснабжения и водоотведения (пункт 2 Основ ценообразования).

Пунктами 30, 31 Основ ценообразования предусмотрено, что при регулировании тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения применяются следующие методы: метод экономически обоснованных расходов (затрат); метод доходности инвестированного капитала; метод индексации; метод сравнения аналогов. Выбор метода регулирования тарифов осуществляется органом регулирования тарифов на основании критериев, установленных пунктами 37, 37(1), 53, 55 и 75 настоящего документа, за исключением случая, предусмотренного абзацем вторым настоящего пункта.

Из материалов дела следует, что ООО "ТМ-Прогресс" осуществляет регулируемую деятельность по водоотведению с 2021 года. Ранее на соответствующей территории регулируемую деятельность на объектах водоотведения, эксплуатируемых ООО "ТМ-Прогресс", осуществляло ФИО2

30 апреля 2021 года ООО "ТМ-Прогресс" обратилось в Министерство тарифной политики Красноярского края с заявлением об открытии дела об установлении тарифов на 2022 год.

Регулируемой организацией было открыто тарифное дело об установлении цен (тарифов), методом регулирования тарифов выбран метод экономически обоснованных расходов.

Общество, в заявлении об установлении тарифа предлагало учесть объем принятых сточных вод в размере 144, 087 тысяч кубических метров.

Министерство определило объем сточных вод в размере 188, 81 тысяч кубических метров исходя из фактических объемов принятых сточных вод за 2020 год ФИО2", с учетом пункта 5 Методических указаний N 1746-э.

Согласно пункту 4 Методических указаний N 1746-э расчетный объем отпуска воды, объем принятых сточных вод, оказываемых услуг определяются в соответствии с Приложениями 1, 1.1 к настоящим Методическим указаниям на очередной год и каждый год в течение долгосрочного периода регулирования (при установлении тарифов на долгосрочный период регулирования), исходя из фактического объема отпуска воды (приема сточных вод) за последний отчетный год и динамики отпуска воды (приема сточных вод) за последние 3 года, в том числе с учетом подключения (технологического присоединения) объектов потребителей к централизованным системам водоснабжения и (или) водоотведения и прекращения подачи воды (приема сточных вод) в отношении объектов потребителей, а также изменения порядка определения количества поданной воды (принятых сточных вод), включая переход от применения расчетных способов определения количества поданной воды (принятых сточных вод) к использованию приборов учета воды (сточных вод).

Пунктом 5 Методических указаний предусмотрены формулы определения объема воды, отпускаемой (планируемой к отпуску) абонентам.

В случае, если данные об объеме отпуска воды в предыдущие годы недоступны, темп изменения (снижения) потребления воды рассчитывается без учета этих лет. Темп изменения (снижения) потребления воды не должен превышать 5 процентов в год.

В соответствии с пунктом 6 Методических указаний N 1746-э, объем отпуска воды, определяемый в целях установления тарифов для регулируемых организаций, ранее не осуществлявших регулируемые виды деятельности в сфере водоснабжения, определяется исходя из фактических объемов и динамики отпуска воды организации, ранее осуществлявшей такую деятельность в централизованной системе холодного водоснабжения и (или) горячего водоснабжения, и заключенных организацией договоров водоснабжения, единых договоров водоснабжения и водоотведения. При создании новых объектов централизованных систем водоснабжения объем отпуска (транспортировки) воды определяется расчетным способом с учетом технических параметров таких объектов.

Согласно пункту 25 Правил регулирования экспертное заключение органа регулирования тарифов является документом, обосновывающим решение органа регулирования тарифов об установлении регулируемых тарифов, подготовленным уполномоченным экспертом (уполномоченными экспертами) органа регулирования тарифов, содержащим объективные выводы об экономической обоснованности предлагаемых к установлению тарифов, указанных в предложении регулируемой организации об установлении тарифов.

В нарушение пункта 29 Основ ценообразования, пунктов 26 (1), 26 (2), пункта 6 Методических указаний, экспертное заключение не содержит данных о фактическом отпуске воды организации, ранее осуществлявшей регулируемую деятельность и динамики отпуска воды данной организации. Определенный органом регулирования объём в заключении также не подтвержден. Данные обстоятельства не позволяют проверить расчет объема принятых сточных вод.

При указанных обстоятельствах установленный органом тарифного регулирования объем отпуска воды в размере 188, 81 тысяч кубических метров не может быть признан экономически обоснованным.

Обществом, при подаче заявления об установлении тарифа, было предложено принять расходы на энергетические ресурсы и холодную воду в размере 3 609, 48 тысяч рублей. Расход электрической энергии, принятый ООО "ТМ-Прогресс" для расчета затрат на электроэнергию составил 653, 892 тысяч кВт/ч.

Тарифным органом расходы на энергетические ресурсы и холодную воду приняты в размере 3 532, 78 тысяч рублей. Расход электрической энергии, принятый Министерством для расчета затрат на электроэнергию составил 653, 891 тысяч кВт/ч. Цена за кВт/ч принята регулирующим органом в размере 5, 04 рубля, согласно договору о компенсации расходов по оплате услуг по потреблению электроэнергии от 18 ноября 2020 года N 2, заключенного между административным истцом и ФИО2".

Цена за кВт/ч проиндексирована Министерством на 103, 5 % в соответствии с Прогнозом индексов цен производителей и индексов дефляторов по видам экономической деятельности, утвержденным Министерством экономического развития Российской Федерации.

Расходы регулируемой организации на приобретаемые электрическую энергию (мощность), тепловую энергию (мощность), другие виды энергетических ресурсов, холодную воду определяются как сумма произведений расчетных экономически (технологически, технически) обоснованных объемов приобретаемых электрической энергии (мощности), тепловой энергии (мощности), других видов холодной воды на соответственно плановые (расчетные) цены (тарифы) на электрическую энергию (мощность), тепловую энергию (мощность), другие виды энергетических ресурсов, холодную воду (пункт 48 Основ ценообразования).

Пунктом 20 Методических указаний N 1746-э предусмотрено, что расходы регулируемой организации на приобретаемые электрическую энергию (мощность), тепловую энергию (мощность), другие виды энергетических ресурсов, холодную воду, теплоноситель определяются как сумма произведений расчетных экономически (технологически, технически) обоснованных объемов приобретаемых электрической энергии (мощности), тепловой энергии (мощности), других видов энергетических ресурсов холодной воды на соответственно плановые (расчетные) цены (тарифы) на электрическую энергию (мощность), тепловую энергию (мощность), другие виды энергетических ресурсов, холодную воду (Приложения 2.1.2 - 2.1.6 к настоящим Методическим указаниям). Объемы приобретаемой электрической энергии (мощности), тепловой энергии (мощности) определяются с учетом показателей надежности, качества, энергетической эффективности в сфере водоснабжения и (или) водоотведения, определенных в установленном порядке.

Учитывая, что объем отпуска воды установлен в экономически необоснованном размере расходы на энергетические ресурсы и холодную воду также установлены в экономически необоснованном размере.

Также заслуживает внимание довод апелляционной жалобы административного истца о неправильном применении индекса в размере 103, 5 %.

В соответствии с пунктом 22 Основ ценообразования, при определении расчетных значений расходов, учитываемых при установлении тарифов, орган регулирования тарифов использует экономически обоснованные объемы потребления сырья, материалов, выполненных работ (услуг) и цены (тарифы) на них, сведения о которых получены из следующих источников информации:

а) цены (тарифы) на потребляемые регулируемой организацией товары (работы, услуги), установленные органом регулирования тарифов, - в случае, если цены (тарифы) на такие товары (работы, услуги) подлежат государственному регулированию;

б) цены, установленные в договорах, заключенных в результате проведения торгов;

в) прогнозные показатели, определенные в базовом варианте одобренных Правительством Российской Федерации сценарных условий функционирования экономики Российской Федерации и основных параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, или (при наличии) следующие прогнозные показатели, определенные в базовом варианте уточненного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период: прогноз индекса потребительских цен (в среднем за год к предыдущему году); темпы роста цен на природный газ и другие виды топлива; темпы роста цен на электрическую энергию; темпы роста заработной платы;

г) сведения о расходах на приобретаемые товары (работы, услуги), производимых другими регулируемыми организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере водоснабжения и (или) водоотведения в сопоставимых условиях;

д) рыночные цены на потребляемые регулируемой организацией товары (работы, услуги), сложившиеся в соответствующем субъекте Российской Федерации, сведения о которых предоставляются независимыми специализированными информационно-аналитическими организациями, осуществляющими сбор информации о рыночных ценах, разработку и внедрение специализированных программных средств для исследования рыночных цен, подготовку периодических информационных и аналитических отчетов о рыночных ценах;

е) рыночные цены на потребляемые регулируемой организацией товары (работы, услуги), сложившиеся на организованных торговых площадках, в том числе на биржах, функционирующих на территории Российской Федерации;

ж) данные бухгалтерского учета и статистической отчетности регулируемой организации за 3 предыдущих периода регулирования, за которые у органа регулирования тарифов имеются указанные данные.

В соответствии с Прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации до 2024 года (Базовый вариант), утвержденным Министерством экономического развития Российской Федерации индекс потребительских цен (в среднем за год к предыдущему году) на 2022 год определен в размере 104, 3 %.

Примененный Министерство индекс цен производителей и индекс дефляторов по видам экономической деятельности (строка Обеспечение электрической энергии, газом, паром, кондиционирование воздуха) в размере 103, 5 %, в качестве сведений, используемых при определении расчетных значений расходов, учитываемых при установлении тарифов, пунктом 22 Основ ценообразования не предусмотрен.

С иными доводами административного истца о необоснованности установления тарифным органом расходов на энергетические ресурсы и холодную воду судебная коллегия согласиться не может.

Как правильно указал суд первой инстанции, законодательством не предусмотрена возможность расчета расходов на электроэнергию на фактических данных деятельности организации за неполный год.

Согласно пункту 50 Основ ценообразования расходы регулируемой организации на приобретение используемых ею для производственных нужд сырья и материалов, а также на их хранение рассчитываются как сумма расходов по каждому виду сырья и материалов, являющихся произведением плановых (расчетных) цен на сырье и материалы, и экономически обоснованных объемов потребления сырья и материалов.

В обосновании расчета расходов на материалы и малоценные средства в соответствии Обществом применен справочник Афанасьева Н.А, Юсипова М.А. "Система технического обслуживания и ремонта оборудования энергохозяйств и промышленных предприятий (система ТОРЭО)", рекомендованный к использованию Правилами эксплуатации электроустановок потребителей, утвержденными Минтопэнерго России 31 марта 1992 года, которые утратили силу с 1 июля 2003 года.

Иного документального обоснования фактической потребности на 2022 год по данной статье расходов, ООО "ТМ-Прогресс" не представлено.

В соответствии с пунктами 16, 17 Правил регулирования тарифов предложение об установлении тарифов состоит из заявления регулируемой организации об установлении тарифов и необходимых обосновывающих материалов.

Следовательно, предоставление определенного комплекта документов является обязанностью регулируемой организации. Бремя неблагоприятных последствий непредставления в регулирующий орган документов, подтверждающих обоснованность включения расходов в необходимую валовую выручку, лежит на регулируемой организации, а не на регулирующем органе.

ООО "ТМ-Прогресс", действуя в целях извлечения прибыли и являясь профессиональным участником рынка водоснабжения и водоотведения, должно быть заинтересовано в проявлении собственной инициативы по представлению обосновывающих материалов для установления тарифа, выгодного для осуществления деятельности по оказанию соответствующих услуг. В этой связи законодательством на него возложена обязанность предоставления соответствующего комплекта документов, содержащего необходимые и достаточные сведения для установления нужного тарифа. Неисполнение данной обязанности имеет неблагоприятные последствия в виде риска принятия регулирующим органом решения без учета всех, возможно и объективно существующих, обстоятельств.

Действующим правовым регулированием не предусмотрена обязанность регулирующего органа запрашивать дополнительные материалы, поскольку отсутствие каких-либо из документов не является непреодолимым препятствием для установления соответствующего тарифа.

Краевой суд обоснованно признал правомерным исключение тарифным органом в полном объеме расходов на ремонт кровли очистных сооружений на сумму 488, 295 тысяч рублей.

Учитывая, что регулируемой организацией не представлены дефектные ведомости, акты осмотра, локально-сметные расчеты, оснований не согласиться с выводами суда в данной части у судебной коллегии не имеется.

В силу пункта 17 Методических указаний, при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, размер фонда оплаты труда определяется в соответствии с Приложениями 2.2, 2.2.1 к настоящим Методическим указаниям.

В соответствии с пунктом 6 Типовых отраслевых норм численности работников водопроводно-канализационного хозяйства, утвержденные приказом Минстроя России от 23 марта 2020 года N 154/пр (далее - Типовые нормы численности) при расчете численности работников могут быть применены методы интерполяции (определение промежуточного значения нормы численности работников внутри интервала) и экстраполяции (определение значения нормы численности работников вне интервала).

Судебная коллегия соглашается с выводом суда относительно правильности определения численности производственного персонала с применением метода экстраполяции, поскольку он основан на законе и подтверждается материалами дела.

Также суд апелляционной инстанции находит обоснованным вывод суда о неправомерном определении органом регулирования размера расходов на оплату труда без учета требований пункта 9 Типовых норм численности (об округлении дробного числа численности персонала до целого в большую сторону).

Доводы апелляционной жалобы в данной части выводов суда не опровергают.

Рассматривая доводы апелляционной жалобы Министерства тарифной политики Красноярского края судебная коллегия не находит оснований для их удовлетворения.

ООО "ТМ-Прогресс" в составе обосновывающих документов было предоставлено Положение о закупках, утвержденное общим собранием участников ООО "ТМ-Прогресс" 06 марта 2020 года.

Как следует из материалов дела и установлено судом, тарифным органом в полном объеме исключены расходы на капитальный ремонт технического оборудования КНС и колодцев, строительных конструкций и технологического оборудования, напорного коллектора, в связи с тем, что сумма договоров с единственным поставщиком, в нарушении пункта 7.1 Положения о закупках, превышает 1 миллион рублей.

14 декабря 2021 года Обществом Министерству было предоставлено Положение о закупках от 16 августа 2021 года, предусматривающее возможность заключения договора с единственным поставщиком на сумму, не превышающую 10 миллионов рублей.

Согласно пункту 18 Правил регулирования тарифов по инициативе регулируемой организации могут быть представлены иные документы и материалы, которые, по ее мнению, имеют существенное значение для установления тарифов.

Представление тарифному органу 14 декабря 2021 года действующего Положения от 16 августа 2021 года, вопреки доводам апелляционной жалобы Министерства, не лишало возможности оценить его и применить при установлении тарифов.

С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, судебная коллегия приходит к выводу, что у суда первой инстанции имелись правовые основания для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим, что соответствует положениям части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Красноярского краевого суда от 21 сентября 2022 года оставить без изменения, апелляционные жалобы ООО "ТМ-Прогресс", Министерства тарифной политики Красноярского края - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение 6 месяцев со дня его вынесения путем подачи кассационных жалоб, представления в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через Красноярский краевой суд.

Председательствующий:

Судьи:

мотивированное апелляционное определение составлено 27 января 2023 года