Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 31 января 2023 г. по делу N 8а-38274/2022[88а-3980/2023-(88а-37394/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Ендовицкой Е.В, Шароновой Е.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Курмакаева К. Ш. на решение Петровского городского суда Саратовской области от 16 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 9 июня 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Курмакаева К. Ш. к администрации Петровского муниципального района Саратовской области, первому заместителю главы администрации Петровского муниципального района Саратовской области Колдину В.В. о признании незаконным решения.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Шароновой Е.С, объяснения представителя Курмакаева К.Ш. - Афанасьева Ю.А, поддержавшего доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Курмакаеву К.Ш. на основании договора купли-продажи земельного участка от 22 декабря 2011 года принадлежит на праве собственности земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес", отнесенный к категории "земли населенных пунктов", с видом разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства", ограничение прав и обременение объекта недвижимости отсутствуют.

Административный истец 27 августа 2021 года подал в администрацию Петровского муниципального района Саратовской области (далее Администрация) уведомление о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке по адресу: "адрес", приложив необходимые документы.

Администрация направила в адрес заявителя уведомление от 3 сентября 2021 года N 13 о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке в связи с тем, что в соответствии с Правилами землепользования и застройки территории муниципального образования "адрес" (далее - Правила землепользования и застройки) земельный участок с кадастровым номером N расположен в территориальной зоне P-Ж (Резервные территории для целей комплексного жилищного строительства). В данной зоне согласно Правилам землепользования и застройки не предусмотрено размещение индивидуальной жилой застройки.

Полагая оспариваемое решение незаконным, нарушающим его права и законные интересы, как собственника земельного участка, Курмакаев К.Ш. обратился в суд с указанным административным иском и просил признать его незаконным и подлежащим отмене.

Решением Петровского городского суда Саратовской области от 16 марта 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 9 июня 2022 года, в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной 12 декабря 2022 года через Петровский городской суд Саратовской области, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 22 декабря 2022 года, заявитель ставит вопрос об отмене судебных актов.

В обоснование доводов жалобы указано на то, что суды в должной мере не приняли во внимание, что резервная территория была установлена с нарушением действующего законодательства, срок действия резервирования земли истек. Резервная зона, как объект землеустройства, не сформирована, не зарегистрирована, ее границы не определены, что свидетельствует о невозможности установления, располагается ли резервная зона на спорном земельном участке. В Правилах землепользования и застройки, как и в схематической карте отсутствуют какие-либо сведения о вхождении земельного участка, принадлежащего административному истцу, в резервную зону. Заявляя о необходимости использования спорного земельного участка для нужд Петровского муниципального района Саратовской области, административный ответчик не представил какую либо документацию по освоению (застройке) спорного земельного участка. Отсутствие конкретной информации о земельных участках (с указанием кадастровых номеров), входящих в резервную зону, порождает неопределенность в правоотношениях и свидетельствует о злоупотреблением своим правом со стороны административного ответчика.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По настоящему административному делу такие основания для пересмотра судебных актов в кассационном порядке по доводам жалобы установлены.

Разрешая возникший спор по существу и отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции, выводы которого признаны правильными вышестоящим судом, руководствуясь положениями статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации, статьями 1, 8, 36, 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктом 20 статьи 14 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Правил землепользования и застройки, исходил из того, что оспариваемое уведомление выдано Администрацией в пределах предоставленных полномочий, соответствует положениям действующего законодательства, регламентирующего градостроительную деятельность, права и законные интересы административного истца не нарушает.

Доводы апелляционной жалобы о том, что территория резервной зоны, как объект землеустройства не сформирована, не зарегистрирована, кадастровый номер отсутствует, границы не определены, а также нарушен порядок изъятия (резервирования) земельного участка судом апелляционной инстанции были отклонены, поскольку в силу положений статьи 30 Правил землепользования и застройки зонирование таких территорий осуществляется при необходимости. При этом указанными Правилами утверждены: карта градостроительного зонирования территории "адрес", карта зон с особыми условиями использования территории, виды территориальных зон, выделенных на карте градостроительного зонирования территории "адрес" и градостроительные регламенты.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что выводы судов первой и апелляционной инстанций сделаны с нарушением норм материального права, регулирующих спорные отношения, и норм процессуального права.

В соответствии с предусмотренным подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации принципом земельного законодательства правовой режим земель определяется, исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации (постановление от 30 июня 2011 года N 13-П; определения от 24 декабря 2013 года N 2153-О, от 24 марта 2015 года N 671-О, от 23 июня 2015 года N 1453-О, от 28 февраля 2017 года N 443-О, от 28 сентября 2017 года N 1919-О, от 27 сентября 2018 года N 2347-О и др.), данный принцип призван обеспечить эффективное использование и одновременно охрану земли, каковым целям служат также положения Земельного кодекса Российской Федерации (пункт 2 статьи 7 и абзац второй статьи 42) и Гражданского кодекса Российской Федерации (пункт 2 статьи 260), возлагающие на собственников земельных участков, включая земли населенных пунктов, обязанность использовать их в соответствии с установленным для них целевым назначением, принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

К числу основных принципов законодательства о градостроительной деятельности, статьей 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации отнесены обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1), осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (пункт 4).

Указанные принципы земельного и градостроительного законодательства об использовании земель, исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, реализованы в статье 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой уведомление о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке направляется застройщику только в случае, если указанные в уведомлении о планируемом строительстве параметры объекта индивидуального жилищного строительства не соответствуют предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательным требованиям к параметрам объектов капитального строительства, установленным настоящим Кодексом, другими федеральными законами и действующим на дату поступления уведомления о планируемом строительстве (пункт 1 часть 10); уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления направляет застройщику уведомление о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке только в случае, если размещение указанных в уведомлении о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома не допускается в соответствии с видами разрешенного использования земельного участка и (или) ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующими на дату поступления уведомления о планируемом строительстве (пункт 2 части

10).

Из приведенных норм следует, что при поступлении уведомления о планируемом строительстве уполномоченный орган осуществляет проверку допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке и параметров объекта строительства с учетом территориального зонирования и градостроительного регламента, действующего на момент подачи уведомления о планируемом строительстве, при этом перечень оснований для уведомления о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства установленным параметрам является исчерпывающим.

Как следует из положений статей 1, 7 и 85 Земельного кодекса Российской Федерации, правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом соответствующей территориальной зоны, установленной правилами землепользования и застройки.

Утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статья 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни и здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. Аналогичная норма приведена в пункте 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства устанавливаются применительно к каждой территориальной зоне. Установление основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства является обязательным применительно к каждой территориальной зоне, в отношении которой устанавливается градостроительный регламент (части 2 и 2 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункт 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

Как разъяснено в пункте 61 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", исходя из статьи 178, части 8 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении.

При этом суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение, действие, бездействие со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, организации, лица, изменяя таким образом основания принятого решения, совершенного действия, имевшего место бездействия.

Из представленных материалов дела следует, что принадлежащий административному истцу земельный участок с кадастровым номером N отнесен к категории земель населенных пунктов, вид разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства.

При рассмотрении дела судами установлено, что в оспариваемом уведомлении административного ответчика приведены основания нахождения принадлежащего Курмакаеву К.Ш. земельного участка в территориальной зоне Р-Ж (резервные территории для целей комплексного жилищного строительства), где согласно Правил землепользования и застройки не предусмотрено размещение индивидуальной жилой застройки.

Вместе с тем, в нем не указаны правовые основания для принятия такого решения, обоснованные ссылками на конкретные нормы Земельного кодекса Российской Федерации и Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В рассматриваемом случае каких-либо сведений, с достоверностью указывающих на то, что принадлежащий административному истцу земельный участок ограничен в обороте, подлежит изъятию для государственных или муниципальных нужд в целях использования в общественных интересах, не представлено, как и не представлено доказательств, подтверждающих недопустимость размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке, и что его использование опасно для жизни и здоровья человека, окружающей среды; строительство объекта индивидуального жилищного строительства планируется административным истцом на земельном участке, приобретенном им в установленном законом порядке, в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием.

Более того, согласно действующим Правилам землепользования и застройки территории муниципального образования "данные изъяты" градостроительные регламенты для зоны Р-Ж не разработаны; предельные параметры земельных участков не установлены.

Суды первой и апелляционной инстанций приведенным обстоятельствам в нарушение положений действующего законодательства правовой оценки не дали, доводы административного истца в указанной части в полной мере не проверили, в связи с чем обжалуемые судебные акты нельзя признать законными, они подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

определила:

решение Петровского городского суда Саратовской области от 16 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 9 июня 2022 года отменить.

Административное дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции - Петровский городской суд Саратовской области.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 13 февраля 2023 года.

Председательствующий

Судьи