Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 января 2023 г. по делу N 66а-35/2023

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Щербаковой Н.В. и Константиновой Ю.П, при секретаре Постниковой К.С, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1635/2022 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Авангард-Строй" (далее - ООО "Авангард-Строй", общество) о признании недействующим Закона города Москвы от 15 марта 2017 года N 10 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 5 мая 2010 года N 17 "О Генеральном плане города Москвы", по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Авангард-Строй" на решение Московского городского суда от 30 августа 2022 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи Константиновой Ю.П, объяснения представителя административного истца Алексеева А.А, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Московской городской Думы Григорьевой В.Г, Правительства Москвы, Мэра Москвы, Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы (Москомархитектура) Савина А.С, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Драева Т.К, полагавшего состоявшееся по административному делу решение законным и обоснованным, судебная коллегия

установила:

Московской городской Думой 5 мая 2010 года принят Закон города Москвы N 17 "О Генеральном плане города Москвы".

В части территорий, присоединенных к городу Москве в соответствии с постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27 декабря 2011 года N 560-МФ, генеральный план города утвержден Законом города Москвы от 15 марта 2017 года N 10 "О внесении изменений в Закон города Москвы "О Генеральном плане города Москвы" (далее - Генеральный план), опубликованным на официальном сайте Московской городской Думы http://www.duma.mos.ru, официальном сайте Мэра Москвы http://www.mos.ru 23 марта 2017 года, в изданиях "Вестник Мэра и Правительства Москвы", спецвыпуск N 8, 30 марта 2017 года, "Ведомости Московской городской Думы", 2 июня 2017 года, N 5, статья 53.

ООО "Авангард-Строй" обратилось в Московский городской суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать вышеуказанный Закон города Москвы от 15 марта 2017 года N 10 "О внесении изменений в Закон города Москвы "О Генеральном плане города Москвы" недействующим со дня его принятия.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", запланированного к изъятию в части для государственных нужд - для целей реконструкции улицы Сосенский Стан. Между тем, в нарушение требований пункта 1 статьи 14 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 2 статьи 23 Закона города Москвы от 25 июня 2008 года N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" (далее - Градостроительный кодекс города Москвы) оспариваемый Генеральный план не содержит сведения о виде, назначении и наименовании планируемой для размещения улицы Сосенский Стан, ее основных характеристиках, ее местоположении (наименование муниципального района, поселения, городского округа, населенного пункта), в связи с чем нарушаются права ООО "Авангард-Строй".

Решением Московского городского суда от 30 августа 2022 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

На решение суда представителем ООО "Авангард-Строй" подана апелляционная жалоба, в которой он просит решение суда отменить полностью и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Считает решение Московского городского суда незаконным, необоснованным, ссылаясь на то, что судом неправильно применены нормы материального права. Указывает, что в оспариваемом Законе города Москвы от 15 марта 2017 года N 10 (положение о территориальном планировании) нет обязательных сведений о планируемых к размещению объектах регионального значения города Москвы, в связи с чем этот закон противоречит части 3 статьи 63 и статье 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В письменных возражениях относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов представителями Мэра Москвы, Правительства Москвы, Москомархитектуры, Московской городской Думы указано на их несостоятельность и законность состоявшегося по делу судебного акта.

Иные участвующие в деле лица, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились; ходатайств об отложении судебного заседания не поступало.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд апелляционной инстанции посчитал возможным рассматривать административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции (часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации) и находится в силу комплексного характера регулируемых отношений в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72 Конституции Российской Федерации и часть 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает настоящий Кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания (определения от 6 ноября 2003 года N 387-О, от 15 июля 2010 года N 931-О-О и от 25 февраля 2016 года N 242-О).

Градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации с учетом особенностей, установленных статьей 63 названного кодекса.

15 марта 2017 года Законом города Москвы N 10 были внесены изменения в Закон города Москвы от 5 мая 2010 года N 17 "О Генеральном плане города Москвы", согласно которым развитие территории города Москвы в соответствии с Генеральным планом направлено на обеспечение учета общественных интересов и обеспечение социальных гарантий жителям города Москвы в части экологической, санитарно-эпидемиологической и технической безопасности городской среды, сохранности объектов природного и культурного наследия, доступности жилища, социально значимых объектов и территорий общего пользования, надежности функционирования инженерной и транспортной инфраструктур города Москвы, коммунальных объектов городского хозяйства, в том числе в части: комплексного развития транспортной инфраструктуры и транспортного обслуживания населения города Москвы путем:

а) приоритетного развития на присоединенных территориях системы общественного транспорта и преимущественного осуществления пассажирских перевозок скоростными внеуличными видами транспорта, прежде всего железнодорожным транспортом и метрополитеном;

б) повышения уровня доступности транспортных услуг и качества транспортного обслуживания населения города Москвы, в том числе маломобильных граждан, на присоединенных территориях;

в) обеспечения безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортного обслуживания населения города Москвы на присоединенных территориях;

г) размещения объектов транспортных предприятий (депо метрополитена, трамвайные депо, автобусные и троллейбусные парки, вагоноремонтные заводы, электрические подстанции и иные объекты);

д) обеспечения на территории города Москвы между Московской кольцевой автомобильной дорогой и автомобильной магистралью Внуково - Остафьево - Щербинка интенсивного развития транспортной инфраструктуры, в том числе радиальных направлений метрополитена, поперечных транспортных связей;

е) формирования на территории города Москвы между автомобильной магистралью Внуково - Остафьево - Щербинка, Центральной кольцевой автомобильной дорогой и Малым кольцом Московской железной дороги: автомобильных дорог по поперечным и радиальным направлениям; транспортных пассажирских сообщений на поперечных и радиальных направлениях автомобильных дорог для доставки пассажиров к станциям (остановкам) скоростного внеуличного транспорта (железнодорожного транспорта, метрополитена); транспортной инфраструктуры и транспортного обслуживания для обеспечения транспортной связности поселений на присоединенных территориях (подпункт 4 пункта 1.3 части 2 Книги 1).

Положение о территориальном планировании, являющееся частью Генерального плана города Москвы (Раздел 1 "Сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов" Книга 4 "Положение о территориальном планировании и карты территориального планирования присоединенных территорий. Сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов, параметры функциональных зон, сведения о планируемых для размещения в указанных зонах объектах на присоединенных территориях"), содержит сведения о размещении объектов транспортной инфраструктуры, в частности объектов улично-дорожной сети - магистральных улиц районного значения: от Минского шоссе (Московская область) до Боровского шоссе (Внуковское шоссе); от "М-3 "Украина" - город Московский - деревня Сосенки - деревня Ямонтово" до "автомобильной дороги в поселок Коммунарка - аэропорт Остафьево"; "Варшавское шоссе - деревня Андреевское - деревня Яковлево"; "М-3 "Украина" - деревня Середнево - деревня Марьино - деревня Десна"; "Боровское шоссе - Киевское шоссе в направлении Калужского шоссе до деревни Ботаково через деревни Рогозинино, Верховье" (подпункт "б" пункта 1.1.3).

Проанализировав положения частей 1, 2, 5, 7 статьи 16, частей 7, 8 статьи 25, пунктов 1, 9 статьи 24, пункта 3 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статей 6, 24, 68, частей 6, 8, 9 статьи 26 Закона города Москвы от 25 июня 2008 года N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" (далее - Градостроительный кодекс города Москвы), статьи 8 Закона города Москвы от 14 декабря 2001 года N 70 "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы", суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что Генеральный план города Москвы принят Московской городской Думой в пределах своих полномочий, с соблюдением процедуры его принятия, в установленной форме, подписан Мэром Москвы, являющимся высшим должностным лицом города Москвы, возглавляющим высший исполнительный орган государственной власти города Москвы.

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом с соблюдением требований к порядку его принятия и опубликования, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает права и законные интересы административного истца.

С указанными выводами судебная коллегия соглашается, полагая доводы апелляционной жалобы о несоответствии Генерального плана города Москвы Градостроительному кодексу Российской Федерации и Градостроительному кодексу города Москвы подлежащими отклонению в виду их несостоятельности по следующим основаниям.

Автомобильные дороги относятся к линейным объектам транспортной инфраструктуры (пункт 1 статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").

Понятие улично-дорожной сети дано в пункте 3.37 СП 42.13330.2016 "Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", утвержденных приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 года N 1034/пр, как системы объектов капитального строительства, включающей улицы и дороги различных категорий и входящие в их состав объекты дорожно-мостового строительства (путепроводы, мосты, туннели, эстакады и другие подобные сооружения), предназначенные для движения транспортных средств и пешеходов, проектируемые с учетом перспективного роста интенсивности движения и обеспечения возможности прокладки инженерных коммуникаций. Границы улично-дорожной сети закрепляются красными линиями. Территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения.

Красные линии обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов (пункт 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции, действующей на дату приятия оспариваемого нормативного правового акта), к которым относятся автомобильные дороги (пункт 10.1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с подпунктом "а" пункта 3 части 2 статьи 13 Градостроительного кодекса города Москвы объекты транспортной инфраструктуры, включая линейные объекты улично-дорожной сети, систем городского внеуличного общественного пассажирского транспорта, в том числе улицы, дороги, площади, проезды, мосты, путепроводы, развязки, эстакады, отнесены к объектам капитального строительства регионального значения.

Согласно пункту 19 статьи 1, пункту 1 части 3 статьи 14 Градостроительного кодекса Российской Федерации автомобильные дороги регионального и межмуниципального значения являются объектами регионального значения, которые подлежат отображению на схеме территориального планирования субъекта Российской Федерации.

Подпунктом 5 части 6 статьи 31 Градостроительного кодекса города Москвы установлено, что на картах (схемах) территориальной схемы отображаются границы административных округов города Москвы, районов города Москвы, а также отображаются в соответствующих границах территории линейных объектов транспортной инфраструктуры федерального, регионального значения.

При этом, в силу положений подпункта 3 пункта 2 статьи 24 Градостроительного кодекса города Москвы не предполагается указание в Генеральном плане сведений о линейных объектах регионального значения.

Сведения о планируемых для размещения в функциональных зонах линейных объектов не включается в положение о территориальном планировании, содержащееся в Генеральном плане города Москвы, они отображаются на соответствующих картах, указанных в пунктах 2 - 4 части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса города Москвы.

Так, согласно пункту 4 части 3 статьи 24 этого же Кодекса на картах отображаются: границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения.

На основании пункта 1 части 1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункта 3 части 2 статьи 28 Градостроительного кодекса города Москвы реализация Генерального плана города Москвы осуществляется в том числе путем разработки и утверждения документации по планировке территории.

Согласно статье 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории.

Исходя из положений статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию. Основная часть проекта планировки территории включает чертеж или чертежи планировки территории; положение о характеристиках планируемого развития территории; положение об очередности планируемого развития территории, содержащее этапы проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения. Материалы по обоснованию проекта планировки территории содержат схему, отображающую местоположение существующих объектов капитального строительства, в том числе линейных объектов, объектов, подлежащих сносу, объектов незавершенного строительства, а также проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам.

Из анализа приведенных выше норм следует, что отображение на картах генерального плана местоположения автомобильных дорог (улично-дорожной сети) носит общий, планируемый характер и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами, то есть само по себе такое отображение не может служить препятствием для осуществления прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Однако границы таких территорий прорабатываются при подготовке документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на соответствующих картах красных линий.

Такое толкование учитывает правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 25 февраля 2016 года N 242-О, о недопустимости произвольного установления красных линий уполномоченными органами и необходимости разработки специального проекта красных линий на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий.

Судом установлено, что постановлением Правительства Москвы от 19 июля 2019 года N 903-ПП утвержден проект планировки территории линейных объектов улично-дорожной сети - Фитаревская улица, улица Сосенский Стан, Ясная улица и проектируемый проезд N 2-5-2 в поселке Коммунарка поселения Сосенское города Москвы.

Из содержания абзаца 1 раздела 2.1 положения о размещении линейных объектов в составе утвержденного проекта планировки территории следует, что проект подготовлен в соответствии с Генеральным планом города Москвы, включает в себя в том числе магистральную улицу районного значения - участок улицы Сосенский Стан от улицы Александры Монаховой до Лазурной улицы, и предусматривает, в частности:

- реконструкцию участка улицы Сосенский Стан от улицы Александры Монаховой до Лазурной улицы, включая строительство подпорной стенки на примыкании к улице Александры Монаховой.

Ранее административным истцом оспаривалось указанное постановление Правительства Москвы от 19 июля 2019 года N 903-ПП, однако, требования ООО "Авангард-Строй" о признании недействующим данного акта оставлены без удовлетворения вступившим в законную силу решением Московского городского суда от 23 марта 2021 года (административное дело N 3а-804/2021).

При таких обстоятельствах вывод в решении суда об отсутствии правовых оснований для признания недействующим Закона города Москвы от 15 марта 2017 года N 10 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 5 мая 2010 года N 17 "О Генеральном плане города Москвы" по мотиву отсутствия в нем сведений о виде, назначении и наименовании планируемой для размещения улицы Сосенский Стан, ее основных характеристиках, ее местоположении - является правильным, а решение суда об отказе в удовлетворении административного иска - законным и обоснованным.

При рассмотрении дела судом первой инстанции не допущено нарушений норм материального права, норм процессуального права, предусмотренных законом в качестве основания для отмены решения суда в апелляционном порядке, в том числе и тех, ссылки на которые имеются в апелляционной жалобе.

Доводы жалобы основаны на ошибочном толковании норм материального права, сводятся к переоценке выводов суда, повторяют доводы административных истцов в суде первой инстанции, которым в решении дана надлежащая правовая оценка.

Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Московского городского суда 30 августа 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ООО "Авангард-Строй" - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи