Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 07 февраля 2023 г. по делу N 66а-394/2023

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Ефремовой О.Н, Щербаковой Н.В, при секретаре Сахарове Р.П, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-2592/2022 по административному иску Межрегиональной общественной организации "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "ПРИНЦИПЪ", Корминой Алефтины Сергеевны, Кормина Святослава Николаевича, Абрамовой Анджелы Геннадьевны, Весельевой Клары Анатольевны, Денисовой Ирины Ивановны, Эбергардт Натальи Алексеевны, Агаповой Любови Михайловны, Дроновой Галины Викторовны, Ломоносовой Людмилы Михайловны, Медведева Алексея Васильевича, Андрунник Аллы Витальевны, Кснофонтовой Лилии Владимировны, Слядневой Натальи Алексеевны, Белькова Владимира Геннадьевича, Суслова Сергея Викторовича, Лариной Людмилы Александровны, Паршинцева Александра Кузьмича, Бобкина Валерия Николаевича, Журавлева Алексея Михайловича, Филатовой Надежды Николаевны, Новиковой Марины Леонидовны, Видова Владислава Романовича, Хугаева Олега Андреевича, Пестовского Владимира Сергеевича, Поповой Анны Юрьевны, Гонышевой Олеси Александровны, Минниковой Елены Николаевны, Бачеко Светланы Сергеевны, Винниковой Оксаны Александровны, Середы Александра Анатольевича, Бачеко Сергея Сергеевича, Степанова Вячеслава Владимировича, Звягиной Дарьи Сергеевны, Клименко Николая Сергеевича, Андреевой Наталии Владимировны, Хуснетдинова Вензеля Давлатовича, Лекарева Дмитрия Юрьевича о признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Москвы от 9 сентября 2020 года N 1495-ПП "Об особо охраняемых природных территориях регионального значения "Природно-исторический парк "Косинский", "Памятник природы "Кожуховский родник на реке Рудневка в районе Косино-Ухтомский", по апелляционной жалобе представителей административных истцов Кормина С.Н. и Абрамовой А.Г. на решение Московского городского суда от 23 сентября 2022 года, которым административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Овсянкиной Н.В, пояснения представителей административных истцов и административных истцов Корминой А.С, Кормина С.Н, Абрамовой А.Г. возражения представителя правительства г. Москвы Аветисянца Э.Л, Камышова Д.А, представляющего также интересы Департамента природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Лазаревой Е.И, полагавшей, что постановленное по делу решение отмене по доводам апелляционной жалобы не подлежит, судебная коллегия

установила:

9 сентября 2020 года Правительством Москвы принято постановление N 1495-ПП "Об особо охраняемых природных территориях регионального значения "Природно-исторический парк "Косинский", "Памятник природы "Кожуховский родник на реке Рудневка в районе Косино-Ухтомский" (вместе с "Положением об особо охраняемой природной территории регионального значения "Природно-исторический парк "Косинский", "Положением об особо охраняемой природной территории регионального значения "Памятник природы "Кожуховский родник на реке Рудневка в районе Косино-Ухтомский").

Постановление опубликовано в "Вестнике Мэра и Правительства Москвы", спецвыпуск N 39, том 4, 22.09.2020 г.

Пунктами 1.1, 1.2 постановления установлено изменить: границы особо охраняемой природной территории регионального значения "Природно-исторический парк "Косинский", исключив из ее состава участки территории общей площадью 33, 01 га и включив в ее состав участки территории общей площадью 34, 46 га, согласно приложению 1 к постановлению; границы особо охраняемой природной территории регионального значения "Памятник природы "Кожуховский родник на реке Рудневка в районе Косино-Ухтомский", исключив из ее состава участок территории площадью 0, 09 га и включив в ее состав участок территории площадью 0, 09 га, согласно приложению 2 к настоящему постановлению.

Названным постановлением также утверждены положение об особо охраняемой природной территории регионального значения "Природно-исторический парк "Косинский" (приложение 3), положение об особо охраняемой природной территории регионального значения "Памятник природы "Кожуховский родник на реке Рудневка в районе Косино-Ухтомский" (приложение 4).

Административные истцы обратились в Московский городской суд с коллективным административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнений требований, просили признать недействующими пункты 1.1, 1.2, 2.1, 9, 10.1, 10.3, 10.4 постановления Правительства Москвы от 9 сентября 2020 г. N 1495-ПП "Об особо охраняемых природных территориях регионального значения "Природно-исторический парк "Косинский", "Памятник природы "Кожуховский родник на реке Рудневка в районе Косино-Ухтомский" в части исключения из состава территории особо охраняемой природной территории регионального значения "Природно-исторический парк "Косинский" участков площадью 33, 01 га, в части исключения из состава особо охраняемой природной территории регионального значения "Памятник природы "Кожуховский родник на реке Рудневка в районе Косино-Ухтомский" участка площадью 0, 09 га, в части исключения из состава функциональных зон особо охраняемой природной территории регионального значения "Природно-исторический парк "Косинский" заповедных участков.

Административные исковые требования мотивированы тем, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в отсутствие согласования с Министерством природных ресурсов и экологии РФ, не прошел государственную экологическую экспертизу, нарушает права административных истцов на благоприятную окружающую среду, уменьшая размер территории природно-исторического парка.

Решением Московского городского суда от 23 сентября 2022 года в удовлетворении административного иска отказано.

Не согласившись с решением суда, представители административных истцов Кормин С.Н. и Абрамова А.Г. обратились в судебную коллегию по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просят отменить судебный акт, как принятый с нарушением норм материального и процессуального права, приняв по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Доводы апелляционной жалобы повторяют доводы административного искового заявления. Кроме того, податели жалобы указывают, что судом первой инстанции не дана надлежащая оценка доводам административных истцов о несоответствии оспариваемого постановления нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Указывают, что особо охраняемые природные территории регионального значения "Природно-исторический парк "Косинский" и "Памятник природы "Кожуховский родник на реке Рудневка в районе Косино-Ухтомский" относятся к природно-заповедному фонду, в связи с чем на них распространяется запрет на изъявите земель, установленный частью 4 статьи 58 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Вместе с тем, неверное толкование судом в совокупности норм части 4 статьи 58 и части 9 статьи 62.2 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", а также норм статей 52-54 Закона города Москвы от 25 июня 2008 года N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" привело к несоответствию выводов суда первой инстанции, изложенных в решении, обстоятельствам дела, так суд посчитал, что произведенное изменение границ не являлось изъятием земель из состава спорных ООПТ.

Отмечают, что оспариваемое постановление принято без должного согласования с Минприроды России.

Полагают, что судом нарушен принцип открытости судебного разбирательства и необоснованно отказано в присоединении к административному иску других граждан.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Правительством Москвы и прокуратурой города Москвы представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, проверив собранные по делу доказательства, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции не находит оснований для отмены состоявшегося по делу судебного решения.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые предписания регионального нормативного правового акта приняты в пределах полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации, положениям федерального законодательства не противоречат, права и законные интересы административных истцов не нарушают. Судебная коллегия находит выводы суда верными исходя из следующего.

Природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Федеральным законом от 24.06.1999 N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", а затем отменившим его Федеральным законом от 04.07.2003 N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", действовавшим на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, установлено, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев (п. 2 ст. 1).

Указанная норма так же утратила силу в связи со вступлением в действие Федерального закона от 21.12.2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", в части 3 статьи 3 которого установлено аналогичное правовое регулирование.

На основании статьи 58 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий, которыми признаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, изъятые решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и имеющие установленный режим особой охраны, регулирует Федеральный закон от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", целью правового регулирования которого является сохранение уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения (преамбула поименованного закона).

ООПТ различаются по категориям исходя из особенностей их режима, в том числе выделяются природные парки - ООПТ регионального значения, в границах которых выделяются зоны, имеющие экологическое, культурное или рекреационное назначение, и соответственно этому устанавливаются запреты и ограничения экономической и иной деятельности (пункт 1 статьи 18).

В силу требований статьи 21 Закона N33-ФЗ на территориях природных парков устанавливаются различные режимы особой охраны и использования в зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков. Конкретные особенности, зонирование и режим каждого природного парка определяются положением об этом природном парке, утверждаемым органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и соответствующими органами местного самоуправления.

Пунктом 1 статьи 19 Закона N33-ФЗ (в редакции на дату образования ООПТ) было закреплено, что решение об образовании природных парков принимают органы государственной власти субъектов Российской Федерации по представлению федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды..

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения в городе Москве регулируются Законом Москвы N48.

Статьей 2 данного нормативного правового акта предусмотрено, что к категории особо охраняемых природных территорий в городе Москве относятся: природный парк (пп.б); природно-исторический парк (пп.в).

В силу пунктов 6, 7 статьи 8 Закона Москвы N48 корректировка границ особо охраняемых природных территорий осуществляется Правительством Москвы при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. Уменьшение общей площади особо охраняемой природной территории при корректировке ее границ не допускается.

Как следует из материалов дела, административными истцами оспаривается постановление Правительства Москвы от 09.09.2020 N 1495-ПП.

Указанный нормативный правовой акт подписан Мэром Москвы С.С. Собяниным и опубликован в "Вестнике Мэра и Правительства Москвы", спецвыпуск N 39, том 4, 22.09.2020г.

Проверяя полномочия органа на принятие нормативного акта, форму и вид в которых орган вправе принимать нормативные акты, судебная коллегия отмечает, что в силу подпункта 8 пункта 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения.

Согласно пунктам 10, 12, части 1 статьи 13 Закона города Москвы от 28.06.1995 "Устав города Москвы" (далее-Устав) к полномочиям города Москвы по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится, в том числе: решение городских вопросов природопользования; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; благоустройство территории; охрана памятников истории и культуры; владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами.

При этом в силу статей 5, 9 и 44 Устава Правительство Москвы является высшим постоянно действующим коллегиальным органом исполнительной власти города Москвы, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность других органов исполнительной власти города Москвы. Правительство Москвы возглавляет Мэр Москвы. Правительство Москвы принимает постановления, которые подписываются Мэром Москвы, а в его отсутствие - лицом, осуществляющим его полномочия в соответствии с указом Мэра Москвы.

Согласно статьям 9, 15 Закона города Москвы от 20.12.2006 N 65 "О Правительстве Москвы" Правительство Москвы в пределах своих полномочий осуществляет правовое регулирование по вопросам, отнесенным федеральным законодательством и законодательством города Москвы к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением вопросов, отнесенных федеральным законодательством и законами города Москвы к полномочиям Московской городской Думы; осуществляет в сфере природопользования и охраны окружающей среды иные полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, Уставом города Москвы, иными законами города Москвы, а также указами Мэра Москвы.

Из положений подпункта "г" части 1 статьи 4 Закона Москвы N48 следует, что к полномочиям Правительства Москвы относятся утверждение режимов регулирования градостроительной деятельности и границ особо охраняемых природных территорий.

Таким образом, компетенция Правительства Москвы на издание оспариваемого акта подтверждена.

Судебная коллегия находит правильными выводы суда о принятии постановления в надлежащей, отвечающей требованиям части 1 статьи 19 Закона города Москвы от 20.12.2006 N 65 "О Правительстве Москвы" форме и соблюдении порядка его обнародования, установленного статьей 19 Закона города Москвы от 08.07.2009 N 25 "О правовых актах города Москвы", путем публикации в официальном издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы".

Суд апелляционной инстанции, проверив процедуру принятия оспариваемого постановления, приходит к выводу, что она административным ответчиком была соблюдена.

Из материалов дела следует, что принятию постановления предшествовало комплексное экологическое обследование территории Природно-исторического парка, по результатам которого установлены факторы отсутствия на части территории, подлежащей корректировке объектов растительного и животного мира, занесенных в Красную книгу г. Москвы, а также антропогенный характер указанной территории.

Проверяя соответствие оспариваемого нормативного правового акта законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к выводу, что оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется. Судебная коллегия находит данные выводы суда правильными.

В силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Из материалов дела следует, что Постановлением Правительства Москвы N 901-ПП от 14 ноября 2006 года в соответствии с законами города Москвы от 26 сентября 2001 г. N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве", от 21 октября 1998 г. N 26 "О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса города Москвы", от 6 июля 2005 г. N 37 "О схеме развития и размещения особо охраняемых природных территорий в городе Москве", постановлением Правительства Москвы от 20 июля 2004 г. N 504-ПП "Об утверждении Положения о составе и порядке разработки, согласования и утверждения проектов планировки территорий природного комплекса в городе Москве" Государственным унитарным предприятием "Научно-исследовательский и проектный институт Генерального плана города Москвы" разработан проект планировки территории объектов природного комплекса Восточного административного округа города Москвы в районе Косино-Ухтомский.

Данным постановлением образована особо охраняемая природная территория регионального значения "Природно-исторический парк "Косинский" (приложение 2) площадью 335 га, с включением в ее состав 5 участков различного функционального назначения.

Указанным постановлением также были утверждены границы особо охраняемой природной территории регионального значения "Природно-исторический парк "Косинский" в текстово-описательной форме согласно приложению 3.

Оспариваемым нормативным правовым актом следующим образом изменены границы особо охраняемой природной территории регионального значения "Природно-исторический парк "Косинский": исключив из ее состава участки территории общей площадью 33, 01 га и включив в ее состав участки территории общей площадью 34, 46 га, согласно приложению 1 к постановлению; границы особо охраняемой природной территории регионального значения "Памятник природы "Кожуховский родник на реке Рудневка в районе Косино-Ухтомский": исключив из ее состава участок территории площадью 0, 09 га и включив в ее состав участок территории площадью 0, 09 га, согласно приложению 2 к настоящему постановлению.

Суд первой инстанции, исследовав пояснительную записку к проекту оспариваемого нормативного правового акта, пришел к правильному выводу о том, что изменение границы парка произведено в инициативном порядке Департаментом природопользования и охраны окружающей среды. Проведение экологической экспертизы при принятии оспариваемого акта не требовалось, ввиду того, что соответствующие положения федерального закона N174-ФЗ от 23.11.1995 "Об экологической экспертизе" утратили силу.

Суд первой инстанции дал правильную оценку доводам административных истцов, о том, что статья 56.3 ЗК РФ не регулирует вопросы образования особо охраняемых природных территорий, определения и изменения границ таких территорий, в связи с чем оспариваемое в части постановление Правительства Москвы не может вступить с ним в противоречие.

Действительно, законодательством Российской Федерации не установлен правовой институт "корректировки границ ООПТ". Следовательно, указанные правоотношения не запрещены, а значит, их регулирование возможно законодательством субъекта федерации пока иное не будет установлено законом Российской Федерации. Кроме того, судебная коллегия отмечает, что вопросы корректировки границ ООПТ г. Москвы уже были предметом судебного контроля.

Определением Верховного Суда Российской Федерации от 03.04.2013 N 5-АПГ13-7 было оставлено без изменения решение Московского городского суда от 23.10.2012, которым в свою очередь было оставлено без удовлетворения заявление о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона города Москвы от 11.04.2012 N 12, Закона города Москвы от 25.06.2008 N 28, Закона города Москвы от 05.05.1999 N 17, полностью - постановления Правительства Москвы от 18.07.2012 N 338-ПП.

В указанном определении Верховный Суд Российской Федерации указал, что использование региональным законодателем в контексте оспариваемой статьи термина "исключение" не может пониматься как "отчуждение" и "изъятие" особо охраняемой природной территории, либо ее части. Содержание права государственной собственности на особо охраняемые природные территории, в том числе на находящиеся на них природные комплексы и объекты, устанавливается в порядке статей 129, 209 и 214 Гражданского кодекса Российской Федерации, если иное не следует из предписаний Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях". В оспариваемом региональном законе изъятие земель природно-заповедного фонда и смена их собственника, не предусмотрена.

Утверждение административных истцов о нарушении действующего законодательства при принятии оспариваемого нормативного правого акта ввиду отсутствия согласования проекта нормативного акта с министерством природы Российской Федерации является несостоятельным, поскольку по смыслу правовых предписаний Федерального закона N 33-ФЗ, в их системном единстве, создание природных парков регионального значения, определение задач и особенностей режима особой охраны конкретного природно-исторического парка регионального значения, а равно определение границ и площади территории является прерогативой органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Также вопреки утверждению апеллянтов суд первой инстанции правильно отклонил довод административных истцов о нарушении оспариваемым нормативным правовым актом их права на благоприятную окружающую среду, ввиду включения в границы парка новых территорий по площади превышающих исключаемые. Оснований для иной оценки установленных по делу обстоятельств, судебная коллегия не усматривает.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Московского городского суда от 23 сентября 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителей административных истцов по коллективному административному исковому заявлению Кормина С.Н. и Абрамовой А.Г. - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи