Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 14 марта 2023 г. по делу N 66а-209/2023

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Шадриной Е.В, судей Белоногого А, В, Пластинина И.В, при секретаре Веселовой Н.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-924/2022 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Уральское карьероуправление" о признании не действующим в части приказа Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области от 30 октября 2019 г. N 1780 "Об установлении водоохранных зон, прибрежных защитных полос и береговых линий водных объектов бассейна реки Чусовая, расположенных на территории Свердловской области, в том числе перечень координат их опорных точек" по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Уральское карьероуправление" на решение Свердловского областного суда от 15 ноября 2022 г, которым административные исковые требования удовлетворены в части.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Шадриной Е.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Курышкиной О.А, полагавшей решение суда подлежащим отмене в части, судебная коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

30 октября 2019 г. Министерством природных ресурсов и экологии Свердловской области издан приказ N 1780 "Об установлении водоохранных зон, прибрежных защитных полос и береговых линий водных объектов бассейна реки Чусовая, расположенных на территории Свердловской области, в том числе перечень координат их опорных точек" (далее - приказ Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области от 30 октября 2019 г. N 1780).

В строке N 1741 на странице 60 приложения "Границы водоохранных зон, прибрежных защитных полос и береговых линий водных объектов бассейна реки Чусовая, расположенных на территории Свердловской области" к приказу ширина водоохранной зоны (столбец 5) и ширина прибрежной защитной полосы (столбец 6) реки Кунгурки установлена в размере двухсот метров.

Общество с ограниченной ответственностью (далее - ООО) "Уральское карьероуправление", являющееся недропользователем горного отвода, границы которого находятся в водооохранной зоне реки Кунгурки, протекающей по верхней (северной) его части, обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором после уточнения требований просило:

признать недействующими столбцы 5 и 6 строки 1741 на странице 60 приложения "Границы водоохранных зон, прибрежных защитных полос и береговых линий водных объектов бассейна реки Чусовая, расположенных на территории Свердловской области" к приказу Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области от 30 октября 2019 г. N 1780 в части установления водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы реки Кунгурки, ссылаясь на их противоречие статье 65 Водного кодекса Российской Федерации;

обязать Министерство природных ресурсов и экологии Свердловской области внести изменения в столбцы 5 и 6 строки N 1741 на странице 60 приложения "Границы водоохранных зон, прибрежных защитных полос и береговых линий водных объектов бассейна реки Чусовая, расположенных на территории Свердловской области" к приказу Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области от 30 октября 2019 г. N 1780, установить ширину водоохранной зоны реки Кунгурки - сто метров, ширину прибрежной защитной полосы - сорок метров, и направить сведения после внесения изменений в названный приказ, связанных с установлением ширины водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы реки Кунгурки, в Федеральное агентство водных ресурсов для внесения в государственный водный реестр и Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (её территориальные органы) для внесения в Единый государственный реестр недвижимости.

Решением Свердловского областного суда от 15 ноября 2022 г. столбцы 5 и 6 строки N 1741 на странице 60 приложения "Границы водоохранных зон, прибрежных защитных полос и береговых линий водных объектов бассейна реки Чусовая, расположенных на территории Свердловской области" к приказу Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области от 30 октября 2019 г. N 1780 признаны недействующими со дня принятия.

В удовлетворении остальной части административного иска отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит решение суда отменить, как постановленное с нарушением норм процессуального права, и принять новый судебный акт о признании приказа Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области от 30 октября 2019 г. N 1780 недействующим полностью со дня принятия, и обязать Министерство природных ресурсов и экологии Свердловской области принять новый нормативный правовой акт, заменяющий указанный приказ, признанный недействующим. В жалобе указывается, что несоблюдение Министерством природных ресурсов и экологии Свердловской области порядка опубликования оспариваемого нормативного правого акта, исходя из разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенных в пункте 40 постановления от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", являлось основанием для признания оспариваемого приказа не действующим не в части, а полностью.

Относительной апелляционной жалобы прокурором, участвующим в деле, поданы возражения о законности судебного акта и несостоятельности доводов жалобы.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с пунктами "в", "д", "к" статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землёй, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды, административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно частям 1 и 6 статьи 2 Водного кодекса Российской Федерации водное законодательство состоит из данного кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. На основании и во исполнение этого кодекса, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения.

Пунктом 2 части 1 статьи 26 Водного кодекса Российской Федерации Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации переданы полномочия по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации.

Правилами охраны поверхностных водных объектов, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 5 февраля 2016 г. N 79, действовавшими при принятии приказа Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области от 30 октября 2019 г. N 1780 и до 1 января 2021 г, установление на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос поверхностных водных объектов, закрепление их на местности специальными информационными знаками отнесено к мероприятиям по охране поверхностных водных объектов, которые осуществляются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в отношении водных объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, за исключением водных объектов, указанных в подпунктах "а" и "г" пункта 3 (подпункт "б" пункта 3, подпункт "а" пункта 4).

Аналогичные положения содержатся и в подпункте "б" пункта 3 и подпункте "а" пункта 4 Правил охраны поверхностных водных объектов, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2020 г. N 1391.

В соответствии с Положением о Министерстве природных ресурсов и экологии Свердловской области, утверждённым постановлением Правительства Свердловской области от 16 сентября 2015 г. N 832-ПП, Министерство природных ресурсов и экологии Свердловской области является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Свердловской области в сфере охраны окружающей среды, охраны атмосферного воздуха, недропользования, лесных отношений, водопользования, безопасности гидротехнических сооружений, обращения с отходами производства и потребления, организации, функционирования и упразднения особо охраняемых природных территорий, государственной экологической экспертизы, создания искусственных земельных участков на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, регионального государственного экологического контроля (надзора), к полномочиям которого в сфере водопользования в том числе отнесено принятие мер по охране водных объектов, находящихся в государственной собственности Свердловской области (пункты 1, 2, подпункт 2 пункта 12).

В пункте 1 статьи 95 Областного закона от 10 марта 1999 г. N 4-ОЗ "О правовых актах в Свердловской области" предусмотрено, что Министерства Свердловской области в пределах своей компетенции на основании и во исполнение федерального законодательства, Устава Свердловской области и законов Свердловской области, указов Губернатора Свердловской области и постановлений Правительства Свердловской области принимают приказы.

При таких данных суд пришёл к обоснованному выводу о том, что приказ Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области от 30 октября 2019 г. N 1780 принят уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта и порядку его принятия.

Как установлено судом и подтверждается информацией Отдела водных ресурсов по Свердловской области Нижне-Обского бассейнового водного управления Федерального агентства по рыболовству, изложенной в письме от 8 августа 2017 г. N 03/1256 (л.д. 38), информацией Федерального агентства по рыболовству, изложенной в письме от 6 августа 2019 г. N У05-1874 (л.д. 59-62), река Кунгурка имеет протяжённость 18 километров и относится к первой категории водного объекта рыбохозяйственного значения.

Из содержания статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации следует, что водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии (границам водного объекта) морей, рек, ручьёв, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира (часть 1).

В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности (часть 2).

Ширина водоохранной зоны рек устанавливается от их истока для рек протяженностью от десяти до пятидесяти километров - в размере ста метров (пункт 2 части 4).

Ширина прибрежной защитной полосы устанавливается в зависимости от уклона берега водного объекта и составляет тридцать метров для обратного или нулевого уклона, сорок метров для уклона до трёх градусов и пятьдесят метров для уклона три и более градуса (часть 11).

Ширина прибрежной защитной полосы реки, являющейся средой обитания, местом воспроизводства, нереста, нагула, миграционным путём особо ценных водных биологических ресурсов (при наличии одного из показателей) и (или) используемых для добычи (вылова), сохранения таких видов водных биологических ресурсов и среды их обитания, устанавливается в размере двухсот метров независимо от уклона берега (часть 13).

Согласно пункту 7 Положения об отнесении водного объекта или части водного объекта к водным объектам рыбохозяйственного значения и определении категорий водных объектов рыбохозяйственного значения, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2019 г. N 206, первая категория устанавливается для водных объектов рыбохозяйственного значения, которые являются местами обитания, размножения, зимовки, нагула, путями миграций водных биологических ресурсов, не относящихся к особо ценным и ценным видам (при наличии одного из показателей) и (или) используются для добычи (вылова) таких водных биологических ресурсов при осуществлении всех видов рыболовства, а также которые могут быть использованы для сохранения и искусственного воспроизводства указанных водных биологических ресурсов.

Проанализировав приведённые нормы федерального законодательства, с учётом того, что река Кунгурка, протяжённостью 18 километров, не относится к водным объектам, являющимся средой обитания, местом воспроизводства, нереста, нагула, миграционным путём особо ценных водных биологических ресурсов, суд правильно пришёл к выводу о том, что установив в оспариваемых положениях приказа от 30 октября 2019 г. N 1780 ширину водоохранной зоны и прибрежной защитная полосы реки Кунгурки в размере двухсот метров, Министерство природных ресурсов и экологии Свердловской области осуществило правовое регулирование, противоречащее нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Признавая приказ Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области от 30 октября 2019 г. N 1780 недействующим (в части) со дня принятия, суд, руководствуясь разъяснениями, содержащимися в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", исходил из того, что оспариваемый приказ не был официально опубликован, следовательно, был принят с нарушением требований законодательства к порядку официального опубликования нормативного правового акта.

В соответствии с пунктом 1 статьи 96 Областного закона от 10 марта 1999 г. N 4-ОЗ "О правовых актах в Свердловской области" официальным опубликованием правового акта областного или территориального исполнительного органа государственной власти Свердловской области нормативного характера считается первая публикация его полного текста в "Областной газете" или первое размещение (опубликование) его полного текста на "Официальном интернет-портале правовой информации Свердловской области" (www.pravo.gov66.ru) либо на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru). Правовые акты областных и территориальных исполнительных органов государственной власти Свердловской области нормативного характера должны быть официально опубликованы в "Областной газете" и (или) на "Официальном интернет-портале правовой информации Свердловской области" (www.pravo.gov66.ru), а также официально опубликовываются на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).

При рассмотрении дела в суде апелляционной инстанции установлено, что приказ Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области от 30 октября 2019 г. N 1780 официально опубликован 10 января 2023 г. на официальном интернет-портале правовой информации Свердловской области" www.pravo.gov66.ru.

При этом не имеет значения, что при разрешении административного дела в суде первой инстанции такая официальная публикация оспариваемого приказа отсутствовала, поскольку, исходя из анализа пункта 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которому целью абстрактного нормоконтроля является прекращение действия оспариваемого нормативного правового акта, и принимая во внимание, что на день рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции приказ Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области от 30 октября 2019 г. N 1780 был официально опубликован, само по себе нарушение срока опубликования основанием для лишения данного приказа юридической силы являться не может.

По изложенным основаниям решение суда об удовлетворении административного искового заявления о признании приказа Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области от 30 октября 2019 г. N 1780 не действующим в части является законным и обоснованным и по доводам апелляционной жалобы отмене не подлежит.

Учитывая, что оспариваемый приказ вступил в противоречие с законодательством, имеющим большую юридическую силу, со дня принятия, суд обоснованно принял решение о признании его не действующим в части со дня принятия.

Судебная коллегия также не усматривает оснований для возложения на Министерство природных ресурсов и экологии Свердловской области обязанности принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный судом недействующим в части.

Согласно части 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части.

В данном случае оснований, предусмотренных частью 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований ООО "Уральское карьероуправление" об обязании Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области внести изменения в столбцы 5 и 6 строки N 1741 на странице 60 приложения к приказу Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области от 30 октября 2019 г. N 1780, установить ширину водоохранной зоны реки Кунгурки - сто метров, ширину прибрежной защитной полосы - сорок метров, суд правомерно указал, что в силу принципа разделения властей, закреплённого в статье 10 Конституции Российской Федерации, вмешательство в деятельность законодательной, исполнительной и судебной власти по рассмотрению вопросов, отнесённых к их исключительной компетенции, не допускается.

Однако данные обстоятельства влекут иные правовые последствия, поскольку эти требования не подлежат рассмотрению судом.

В соответствии с частью 1 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта, если установит, что имеются основания, предусмотренные пунктами 1 - 3, 5 и 6 части 1 статьи 194 данного кодекса.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд прекращает производство по административному делу в случае, если имеются основания, предусмотренные частью 1 статьи 128 поименованного кодекса.

В силу пункта 1 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если заявление подлежит рассмотрению в порядке конституционного или уголовного судопроизводства, производства по делам об административных правонарушениях либо не подлежит рассмотрению в судах.

На основании изложенного решение суда в части отказа в удовлетворении административных исковых требований ООО "Уральское карьероуправление" об обязании Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области внести изменения в столбцы 5 и 6 строки N 1741 на странице 60 приложения к приказу Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области от 30 октября 2019 г. N 1780, установить ширину водоохранной зоны реки Кунгурки - сто метров, ширину прибрежной защитной полосы - сорок метров, подлежит отмене, а производство по административному делу в указанной части следует прекратить.

Принимая во внимание, что требования административного истца об обязании Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области направить сведения после внесения изменений в оспариваемый приказ, связанных с установлением ширины водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы реки Кунгурки, в Федеральное агентство водных ресурсов для внесения в государственный водный реестр и Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (её территориальные органы) для внесения в Единый государственный реестр недвижимости являются производными от указанных требований, то и в части отказа в удовлетворении этих требований решение суда также подлежит отмене, а производство по административному делу - прекращению.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Свердловского областного суда от 15 ноября 2022 г. в части отказа обществу с ограниченной ответственностью "Уральское карьероуправление" в удовлетворении административных исковых требований об обязании Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области внести изменения в столбцы 5 и 6 строки N 1741 на странице 60 приложения "Границы водоохранных зон, прибрежных защитных полос и береговых линий водных объектов бассейна реки Чусовая, расположенных на территории Свердловской области" к приказу Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области от 30 октября 2019 г. N 1780 "Об установлении водоохранных зон, прибрежных защитных полос и береговых линий водных объектов бассейна реки Чусовая, расположенных на территории Свердловской области, в том числе перечень координат их опорных точек", установить ширину водоохранной зоны реки Кунгурки - сто метров, ширину прибрежной защитной полосы - сорок метров и направить сведения после внесения изменений в названный Приказ, связанных с установлением ширины водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы реки Кунгурки, в Федеральное агентство водных ресурсов для внесения в государственный водный реестр и Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (её территориальные органы) для внесения в Единый государственный реестр недвижимости отменить, производство по административному делу в указанной части прекратить.

В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Уральское карьероуправление" - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационной инстанции общей юрисдикции через Свердловский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи