Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 14 марта 2023 г. по делу N 8а-6029/2023[88а-8959/2023]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующей Желонкиной Г.А, судей Васляева В.С, Кривенкова О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Изюмцева Дмитрия Юрьевича на решение Семилукского районного суда Воронежской области от 27 мая 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 11 октября 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Изюмцева Дмитрия Юрьевича к прокуратуре Воронежской области, прокуратуре Семилукского района Воронежской области, прокурору Советского района Воронежской области Богомоловой Ирине Сергеевне, администрации Семилукского муниципального района, специалисту Семилукского муниципального района Воронежской области Дубровской Виктории Романовне, Инспекции государственного строительного надзора Воронежской области, специалисту Инспекции государственного строительного надзора Воронежской области Дробышеву Вячеславу Анатольевичу, Главному управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по Воронежской области, Отделу Министерства внутренних дел Российской Федерации по Семилукскому району, сотруднику Отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации по Семилукскому району Рудневу Роману Ивановичу о признании действий незаконными.

Заслушав доклад судьи Кривенкова О.В, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Изюмцев Д.Ю. обратился в суд с названным административным иском, в котором с учетом уточнения просил признать незаконными действия административных ответчиков, выразившиеся в проведении 12 ноября 2021 года проверки коллективной жалобы группы жителей микрорайона "Подклетное" города Воронежа и информации средств массовой информации на территории земельного участка с кадастровым номером N.

В обоснование требований указал, что является собственником земельного участка сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером N, расположенного по адресу: Воронежская "адрес". На территории указанного земельного участка 12 ноября 2021 года проводилась проверка, решения о проведении которой административный истец не получал. Прокуратура Семилукского района Воронежской области мотивировала необходимость проведения проверки целью установления фактов возможных нарушений действующего федерального законодательства, а также установления собственников земельного участка.

Административный истец 15 ноября 2021 года обратился к прокурору Семилукского района Воронежской области с заявлением, в котором просил провести проверку обстоятельств, изложенных в заявлении; в случае выявления нарушений действующего законодательства принять меры, направленные на привлечение виновных лиц к ответственности; направить в его адрес заверенную копию процессуального документа, которым оформлено решение прокурора о проведении проверочных мероприятий 12 ноября 2021 года на территории земельного участка; дать пояснения с нормативным обоснованием законности проведения проверочных мероприятий в отношении административного истца с указанием лиц, находившихся 12 ноября 2021 года при проведении проверочных мероприятий на территории земельного участка; ознакомить административного истца с материалами проверки и документами, составленными по результатам проверки 12 ноября 2021 года.

2 декабря 2021 года административный истец получил ответ прокуратуры Семилукского района Воронежской области от 29 ноября 2021 года, из которого следует, что заявление от 15 ноября 2021 года рассмотрено частично, не дано ответов относительно вопроса о направлении заверенной копии процессуального документа, которым оформлено решение прокурора о проведении проверочных мероприятий 12 ноября 2021 года, и вопроса о даче пояснения с нормативным обоснованием законности проведения проверочных мероприятий в отношении истца с указанием лиц, находившихся 12 ноября 2021 года при проведении проверки.

Решением Семилукского районного суда Воронежской области от 27 мая 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 11 октября 2022 года, в удовлетворении административного искового заявления было отказано.

В кассационной жалобе, поданной 24 января 2023 года через суд первой инстанции, Изюмцев Д.Ю. просит отменить судебные акты и принять новое решение об удовлетворении административного иска. Полагает, что наличие служебного удостоверения у сотрудника прокуратуры, вопреки мнению судов, не наделяет его полномочиями по проведению проверки без документального ее оформления. При этом доказательств законности оснований для проведения оспариваемой проверки в суд не представлено. Нарушение прав административного истца выражается в незаконном возбуждении в отношении него дел об административных правонарушениях и необоснованном привлечении его к административной ответственности.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра в кассационном порядке по доводам жалобы не установлено.

Как установлено судами и следует из материалов административного дела, Изюмцев Д.Ю. является собственником земельного участка с кадастровым номером N площадью 74 000 кв. м из категории земель сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования "для сельскохозяйственного использования", расположенного по адресу: "адрес".

Прокуратурой Воронежской области организована проверка информации из средств массовой информации по факту уничтожения сельскохозяйственных угодий в Семилукском районе Воронежской области. Прокурору Семилукского района Воронежской области письмом прокуратуры Воронежской области от 27 октября 2021 года поручено в рамках установленной компетенции проверить изложенные в публикации доводы, при наличии оснований принять меры прокурорского реагирования.

Прокуратурой Семилукского района Воронежской области во исполнение поручения прокуратуры Воронежской области совместно со специалистами Семилукского межмуниципального отдела Управления Росреестра по Воронежской области, администрации Семилукского муниципального района, Инспекции государственного строительного надзора Воронежской области, Департамента природных ресурсов и экологии Воронежской области, отдела земельного надзора Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Воронежской, Белгородской и Липецкой областям, а также сотрудниками Отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации по Семилукскому району 12 ноября 2021 года осуществлен выезд на земельные участки бывшего колхоза "Семилукский", расположенные в пойме реки Дон. Целью выезда явилось установление фактов возможного нарушения действующего федерального законодательства, а также установления собственников вышеуказанных земельных участков. Среди прочих выезд осуществлен на принадлежащий Изюмцеву Д.Ю. земельный участок с кадастровым номером N.

По результатам осмотра государственным инспектором Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Воронежской, Белгородской и Липецкой областям составлена справка, согласно которой на земельном участке с кадастровым номером N сельскохозяйственного назначения установлен бетонный забор, на территории земельного участка выявлено складирование строительных материалов (битый кирпич, фундаментные блоки, разрушенные плиты-перекрытия), с южной стороны обнаружена дорога, выложенная битым кирпичом; перекрытие плодородного слоя почвы приводит к нарушению почвенного покрова и снижению плодородия.

Информация о возможных нарушении требований земельного, градостроительного и природоохранного законодательства направлена в Семилукский межмуниципальный отдел Управления Росреестра по Воронежской области, Инспекцию государственного строительного надзора Воронежской области, Департамент природных ресурсов и экологии Воронежской области, отдел земельного надзора Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Воронежской, Белгородской и Липецкой областям в целях привлечения виновных лиц к установленной законом ответственности. Об указанном прокуратурой Семилукского района Воронежской области по результатам проведения проверочных мероприятий направленна информация в прокуратуру Воронежской области.

Прокуратурой Семилукского района Воронежской области по результатам проведения проверочных мероприятий на территории земельного участка, принадлежащего Изюмцеву Д.Ю, меры прокурорского реагирования не принимались.

Изюмцев Д.Ю. 15 ноября 2021 года обратился к прокурору Семилукского района Воронежской области с заявлением, в котором просил провести проверку обстоятельств, изложенных в заявлении; в случае выявления нарушений действующего законодательства принять меры, направленные на привлечение виновных лиц к ответственности; направить в адрес истца заверенную копию процессуального документа, которым оформлено решение прокурора о проведении проверочных мероприятий 12 ноября 2021 года на территории земельного участка; дать пояснения с нормативным обоснованием законности проведения проверочных мероприятий в отношении истца с указанием лиц, находившихся 12 ноября 2021 года при проведении проверочных мероприятий на территории участка; ознакомить истца с материалами проверки и документами, составленными по результатам проверки 12 ноября 2021 года.

В адрес административного истца прокуратурой Семилукского района Воронежской области направлен ответ от 29 ноября 2021 года N, в котором ему со ссылкой на положения Федерального закона от 17 января 1992 годаN 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" разъяснены полномочия прокуратуры по проведения проверок, изложены обстоятельства осуществления выезда и проведения осмотра земельного участка, сообщено о наличии выявленной информации о возможных нарушениях требований земельного, градостроительного и природоохранного законодательства, которая направлена в компетентные органы для привлечения виновных лиц к установленной законом ответственности. Кроме того, Изюмцеву Д.Ю. сообщено о том, что меры прокурорского реагирования не применялись, разъяснено право на ознакомление с материалами проверки по обращению и порядка обжалования названного ответа и действий (бездействия) вышеуказанных должностных лиц.

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что органы прокуратуры не осуществляют надзор за деятельностью физических лиц и при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. При этом прокуратура не обязана была доводить до сведения Изюмцева Д.Ю. решение о проведении проверки, поскольку предметом проверки являлась информация из средств массовой информации, а не его обращение.

При установленных по делу фактических обстоятельствах судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов.

В соответствии с пунктом 1 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее Закон о прокуратуре) предметом прокурорского надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Согласно пункту 2 указанной статьи проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

Исходя из положений пункта 1 статьи 22 Закона о прокуратуре прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения субъектов, указанных в пункте 1 статьи 21 названного Закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

В пункте 3 статьи 21 Закона о прокуратуре предусмотрено, что решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.

К участию в проведении проверки могут привлекаться представители иных государственных органов в целях осуществления ими экспертно-аналитических функций (пункт 13 статьи 21 Закона о прокуратуре).

В соответствии с частью 1 статьи 27 Закона о прокуратуре при осуществлении возложенных на него функций прокурор: рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба; использует полномочия, предусмотренные статьей 22 указанного Закона.

В силу положений пункта 1 статьи 6 Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30, 33 этого Закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2015 года N 2-П, принятом по делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Закона о прокуратуре в связи с жалобами ряда некоммерческих организаций, сформулирован правовой подход, в силу которого, с учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях. Такой подход нашел отражение в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 года N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", согласно пункту 6 которого органам прокуратуры поручено проводить проверки исполнения законов на основании поступившей к ним информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь - для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите; при этом к поводам прокурорской проверки отнесены материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях законов.

Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации в указанном Постановлении применительно к осуществлению органами прокуратуры проверок в рамках надзора за исполнением законов некоммерческими организациями пришел к выводу о том, что в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями (так называемые инцидентные основания); соответственно, не исключается возможность проведения прокурорских проверок и в инициативном порядке, основания и поводы для которых, тем не менее, не могут определяться произвольно, - они должны быть связаны с конкретными сведениями, указывающими на наличие в деятельности проверяемых субъектов признаков нарушений законов.

Судами установлено, что поводом к проведению оспариваемой проверки явилось указание прокуратуры Воронежской области о проведении проверки информации из средств массовой информации по факту уничтожения сельскохозяйственных угодий в Семилукском районе Воронежской области, что не противоречит позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 17 февраля 2015 года N 2-П.

Вопреки доводам жалобы, нарушений пункта 3 статьи 21 Закона о прокуратуре должностным лицом прокуратуры не допущено, поскольку решение о проведении проверки в отношении Изюмцева Д.Ю. не принималось, проверочные мероприятия были проведены не в отношении конкретной организации или конкретных лиц.

В развитие закрепленной в статье 46 Конституции Российской Федерации гарантии на судебную защиту прав и свобод человека и гражданина часть 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации устанавливает, что каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, а часть 1 статьи 218 указанного Кодекса определяет, что гражданин может обратиться в суд с требованием об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, должностного лица, если полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности.

Тем самым процессуальное законодательство, конкретизирующее положения статьи 46 Конституции Российской Федерации, исходит, по общему правилу, из того, что любому лицу судебная защита гарантируется только при наличии оснований предполагать, что права и свободы, о защите которых просит лицо, ему принадлежат, и при этом указанные права и свободы были нарушены или существует реальная угроза их нарушения.

Согласно пункту 1 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, должностного лица, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление.

Таким образом, юридически значимым обстоятельством является не только установление нарушения закона, допущенное государственным органом, но и наличие последствий, которые свидетельствовали бы о нарушении прав административного истца. Требования административного истца могут быть удовлетворены лишь при условии доказанности нарушения оспариваемыми решениями, действиями (бездействием) его прав и законных интересов.

Обязанность доказывания обстоятельств нарушения прав, свобод и законных интересов оспариваемыми решениями, действиями (бездействием) должностных лиц возлагается на лицо, обратившееся в суд (часть 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В рассматриваемом случае нарушения прав Изюмцева Д.Ю. не усматривается, поскольку меры прокурорского реагирования в отношении административного истца не применялись. При этом доводы его кассационной жалобы о незаконном возбуждении в отношении него дел об административных правонарушениях и привлечении его к административной ответственности не могут являться основаниями к отмене постановленных актов.

Из материалов административного дела следует, что постановлением Департамента природных ресурсов и экологии Воронежской области от 4 марта 2022 года в отношении Изюмцева Д.Ю. прекращено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Постановлением Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Воронежской, Белгородской и Липецкой областям от 22 февраля 2022 года в отношении Изюмцева Д.Ю. прекращено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 8.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Кроме того, из материалов административного дела усматривается, что постановлением Семилукского межмуниципального отдела Управления Росреестра по Воронежской области от 22 декабря 2021 года Изюмцев Д.Ю. привлечен к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, с назначением административного наказания в виде административного штрафа в размере 10 000 рублей.

При этом согласно сведениям с официального сайта Семилукского районного суда Воронежской области по делу N решением судьи от 5 апреля 2022 года вышеназванное постановление от 22 декабря 2021 года о привлечении Изюмцева Д.Ю. к административной ответственности по части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях отменено, а производство по делу прекращено на основании статьи 2.9, пункта 9 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, доказательств привлечения Изюмцева Д.Ю. к административной ответственности по фактам, установленным в ходе проведенных проверочных мероприятий 12 ноября 2021 года, не представлено.

Следует также отметить, что Изюмцевым Д.Ю. в лице своего представителя подавалось заявление в правоохранительные органы по факту проникновения сотрудников полиции и прокуратуры на земельный участок Изюмцева Д.Ю, и постановлением от 1 декабря 2021 года отказано в возбуждении уголовного дела в связи с отсутствием события какого-либо преступления.

Из смысла части 1 статьи 218 и части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что гражданин или организация могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решения органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Для признания незаконным такого ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий, а именно: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов административного истца.

При рассмотрении дела судами первой и апелляционной инстанций не установлено такой совокупности условий по настоящему делу.

Все юридически значимые обстоятельства определены судами правильно, исследованы, доказательства оценены в соответствии с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Доводы кассационной жалобы на правильность принятых по делу судебных актов, постановленных в соответствии с законом, не влияют, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению дела, судами не допущено.

Иная оценка заявителем установленных по делу обстоятельств, имеющихся доказательств, а также иное толкование норм закона не свидетельствует о нарушении судами норм материального или процессуального права.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене обжалуемых судебных актов не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Семилукского районного суда Воронежской области от 27 мая 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 11 октября 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Изюмцева Дмитрия Юрьевича - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 22 марта 2023 года.

Председательствующий

Судьи