Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 28 февраля 2023 г. по делу N 8а-1067/2023[88а-3609/2023]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Степанова П.В, судей Тетюева С.В, Феофиловой Л.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Колотова Виктора Валерьевича, Колотовой Ларисы Александровны на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 19 сентября 2022 года по административному делу N 2а-2313/2022 по административному исковому заявлению Колотова Виктора Валерьевича, Колотовой Ларисы Александровны о признании незаконным решения комитета по управлению имуществом и земельным отношениям г. Челябинска об отказе в перераспределении земельных участков.

Заслушав доклад судьи Тетюева С.В, объяснения административного истца Колотова В.В. и его представителя Мингалеевой М.Р, поддержавших кассационную жалобу, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Колотов В.В, Колотова Л.А. обратились в суд с административным иском о признании незаконным отказа комитета по управлению имуществом и земельным отношениям г. Челябинска (далее - Комитет) от 24 ноября 2021 года N 51350, возложении обязанности утвердить схему расположения земельного участка общей площадью 995 кв.м на кадастровом плане территории, заключить с истцами соглашение о перераспределении земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" по адресу: г. "данные изъяты", ул. "данные изъяты", "данные изъяты".

В обоснование иска указано, что в ноябре 2021 года истцы обратились в администрацию г. Челябинска с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории для дальнейшего перераспределения земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты". 24 ноября 2021 года Комитетом был выдан отказ N 51350 в связи с тем, что в соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования "Челябинский городской округ", утв. решением Челябинской городской Думы от 09 октября 2012 года N 37/13, испрашиваемый земельный участок расположен в границах территориальной зоны В.2.2 - зоне многоквартирных домов от 9 этажей и выше, которая не предусматривает размещение индивидуальных жилых домов среди основных и вспомогательных видов разрешенного использования; нарушаются требования ст. 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ). Данный отказ истцы считают незаконным, поскольку ими получено разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты".

Определением суда первой инстанции от 18 апреля 2022 года к участию в деле в качестве административного соответчика привлечена администрация г. Челябинска.

Решением Советского районного суда г. Челябинска от 18 мая 2022 года административные исковые требования Колотова В.В, Колотовой Л.А. удовлетворены. Оспариваемое решение признано незаконным. На Комитет возложена обязанность утвердить схему расположения земельного участка общей площадью 995 кв.м на кадастровом плане территории, а также заключить с Колотовым В.В. и Колотовой Л.А. соглашение о перераспределении земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты".

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 19 сентября 2022 года решение суда первой инстанции отменено, по делу принято новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

В кассационной жалобе, поданной 22 декабря 2022 года, административные истцы Колотов В.В, Колотова Л.А. просили апелляционное определение отменить, оставить в силе решение суда первой инстанции. По их мнению, судами нарушены нормы материального и процессуального права. Ни ответчиками, ни судами не учтено, что испрашиваемый земельный участок расположен в зоне индивидуального жилищного строительства, которая существует с 50-х годов XX века. Истцами было получено разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка (индивидуальный жилой дом), который предусмотрен Правилами землепользования и застройки муниципального образования "Челябинский городской округ" для территориальной зоны В.2.2 - зоны многоквартирных домов от 9 этажей и выше. Проведение публичных слушаний и получение указанного разрешения истцам было рекомендовано для заключения соглашения о перераспределении земельных участков. Земельный участок в обороте не ограничен.

В соответствии с ч. 2 ст. 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие не явившихся в суд административного соистца Колотовой Л.А. и представителей административных ответчиков, которые извещены надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, заслушав административного истца и его представителя, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующему.

Согласно ч. 2 ст. 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие основания по данному делу имеются.

Как установлено судами и подтверждается собранными доказательствами, Колотову В.В. и Колотовой Л.А. с 21 июня 2017 года на праве общей совместной собственности принадлежит земельный участок площадью 595 кв.м с кадастровым номером "данные изъяты" по адресу: г. "данные изъяты", ул. "данные изъяты", 18

На данном земельном участке расположен жилой дом площадью 162 кв.м с кадастровым номером "данные изъяты", находящийся в собственности административных истцов. По сведениям, имеющимся в Едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН), год завершения строительства жилого дома - 1951.

Границы земельного участка не выходят на территорию общего пользования, ограниченную красными линиями улицы (л.д. 25-26).

В соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования "Челябинский городской округ", утв. решением Челябинской городской Думы от 09 октября 2012 года N 37/13, земельный участок расположен в границах территориальной зоны В.2.2 - зоне многоквартирных домов от 9 этажей и выше, которая предусматривает размещение индивидуальных жилых домов только в качестве условно разрешенного вида использования земельных участков.

Минимальный и максимальный размеры земельных участков в указанной территориальной зоне не установлены.

Распоряжением главы г. Челябинска от 15 января 2020 года N 86 истцам предоставлено разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" - индивидуальный жилой дом. Сведения о данном виде разрешенного использования земельного участка в настоящее время внесены в ЕГРН. Ранее видами разрешенного использования участка являлись эксплуатация строений и ведение личного подсобного хозяйства.

Как следует из материалов дела, административные истцы Колотов В.В. и Колотова Л.А. обратились в Комитет с заявлением о перераспределении земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" и земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В письме от 24 ноября 2021 года N 51368 Комитет, ссылаясь на подп. 12 п. 9 ст. 39.29, п. 4 ст. 11.9 ЗК РФ, отказал истцам в перераспределении земельных участков, поскольку схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории разработана с нарушением требований к образуемым земельным участкам, а именно: образование земельного участка приведет к невозможности разрешенного использования расположенных на таком земельном участке объектов недвижимости; размещение индивидуальных жилых домов не предусмотрено в территориальной зоне В.2.2 среди основных и вспомогательных видов разрешенного использования.

Разрешая спор по существу и удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое решение не соответствует закону и нарушает право истцов на формирование земельного участка, необходимого для эксплуатации жилого дома.

Отменяя решение суда первой инстанции и принимая новое об отказе в удовлетворении административного иска, суд апелляционной инстанции принял во внимание, что испрашиваемый земельный участок находится в границах территориальной зоны, которая не предусматривает размещение индивидуальных жилых домов в качестве основного или вспомогательного вида разрешенного использования, возможность перераспределения земельных участков, имеющих различные виды разрешенного использования, ЗК РФ не предусмотрена, и пришел к выводу о том, что Комитет, вопреки доводам административных истцов, не имел полномочий на согласование схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории и дальнейшее его предоставление истцам; поскольку схема расположения земельного участка разработана с нарушением предусмотренных ст. 11.9 ЗК РФ требований к образуемым земельным участкам, у суда первой инстанции отсутствовали основания для удовлетворения административного иска.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции с выводами суда апелляционной инстанции согласиться не может в силу следующего.

Перераспределение земельных участков является одним из способов образования земельного участка (п. 1 ст. 11.2 ЗК РФ), поэтому до заключения соглашения о перераспределении земельных участков органом, уполномоченным на предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, должна быть утверждена схема расположения земельного участка с целью его формирования и постановки на кадастровый учет (п. 13 ст. 11.10 ЗК РФ).

Статья 39.28 ЗК РФ устанавливает случаи и основания перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности. Так, подп. 3 п. 1 указанной статьи предусмотрено, что допускается перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального жилищного строительства, при условии, что площадь земельных участков, находящихся в собственности граждан, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных размеров земельных участков.

В соответствии с п. 8 ст. 39.29 ЗК РФ в срок не более чем тридцать дней со дня поступления заявления о перераспределении земельных участков уполномоченный орган по результатам его рассмотрения совершает одно из следующих действий: 1) принимает решение об утверждении схемы расположения земельного участка и направляет это решение с приложением указанной схемы заявителю; 2) направляет заявителю согласие на заключение соглашения о перераспределении земельных участков в соответствии с утвержденным проектом межевания территории; 3) принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков при наличии оснований, предусмотренных пунктом 9 настоящей статьи.

Согласно подп. 12 п. 9 ст. 39.29 ЗК РФ в заключении соглашения о перераспределении земельных участков может быть отказано, если приложенная к заявлению о перераспределении земельных участков схема расположения земельного участка разработана с нарушением требований к образуемым земельным участкам или не соответствует утвержденным проекту планировки территории, землеустроительной документации, положению об особо охраняемой природной территории.

В соответствии с п. 4 ст. 11.9 ЗК РФ не допускается образование земельных участков, если их образование приводит к невозможности разрешенного использования расположенных на таких земельных участках объектов недвижимости.

К обстоятельствам, имеющим значение для правильного разрешения дел в порядке гл. 22 КАС РФ, относятся законность и обоснованность принятого решения, совершенного действия (бездействия).

В силу ч. 11 ст. 226 КАС РФ обязанность доказывания законности оспариваемого решения возложена орган, его принявший.

Конституционный Суд РФ в своих постановлениях от 07 июня 2012 года N 14-П, от 14 января 2016 года N 1-П, от 26 февраля 2018 года N 10-П, от 14 июня 2018 года N 23-П, от 12 мая 2021 года N 17-П указывал, что недопустим формальный подход органа или лица, наделенных публичными полномочиями, к принятию, совершению (допущению) соответствующих решений, действий (бездействия), не учитывающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций. При реализации публичных полномочий наделенный ими орган или лицо обязаны осуществлять полную и всестороннюю оценку фактических обстоятельств, действовать добросовестно, поддерживать доверие граждан и их объединений к закону и действиям государства.

В п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление N 21) разъяснено, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия) нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм. Из принципов приоритета прав и свобод человека и гражданина, недопустимости злоупотребления правами (ч. 1, 3 ст. 17 и ст. 18 Конституции Российской Федерации) следует, что органам публичной власти, их должностным лицам запрещается обременять физических или юридических лиц обязанностями, отказывать в предоставлении им какого-либо права лишь с целью удовлетворения формальных требований, если соответствующее решение, действие может быть принято, совершено без их соблюдения, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом. В связи с этим судам необходимо проверять, исполнена ли органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении действия (бездействии) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, учету требований соразмерности (пропорциональности) (п. 1 ч. 9 ст. 226 КАС РФ).

Признавая оспариваемое решение законным, суд апелляционной инстанции не принял во внимание то, что на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты" возведен жилой дом, право собственности на который зарегистрировано в установленном законом порядке и размещение которого соответствует виду разрешенного использования земельного участка, сведения о котором имеются в ЕГРН; с целью дальнейшего перераспределения земельных участков истцами получено разрешение на условно разрешенный вид использования принадлежащего им земельного участка; Правила землепользования и застройки муниципального образования "Челябинский городской округ" не запрещают размещение в территориальной зоне В.2.2 индивидуальных жилых домов, допуская их размещение после получения соответствующего разрешения от органа местного самоуправления.

Поскольку заявление истцов рассмотрено Комитетом формально, без полной и всесторонней оценки фактических обстоятельств, без учета предыдущего взаимодействия истцов и ответчиков, суд апелляционной инстанции пришел к неверному выводу о том, что для удовлетворения административного иска отсутствует совокупность условий, предусмотренных п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ.

В связи с неправильным применением норм материального права апелляционное определение подлежит отмене.

В п. 26 Постановления N 21 разъяснено, что, признав оспоренное решение, действие (бездействие) незаконным, суд независимо от того, содержатся ли соответствующие требования в административном исковом заявлении (заявлении), вправе указать административному ответчику (наделенным публичными полномочиями органу или лицу) на необходимость принятия решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения им определенных действий в интересах административного истца (заявителя) в случае, если судом при рассмотрении дела с учетом субъектного состава участвующих в нем лиц установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений (п. 1 ч. 2, п. 1 ч. 3 ст. 227 КАС РФ).

Тем не менее суд первой инстанции, удовлетворяя административный иск и возлагая на Комитет обязанность по утверждению схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории и заключению с истцами соглашения о перераспределении земельных участков, не установил, в чем заключаются недостатки землепользования истцов, с целью устранения которых путем перераспределения они обратились в Комитет, не установилотсутствие иных оснований, препятствующих перераспределению земельных участков. Суд апелляционной инстанции возражениям административных ответчиков относительно избранного судом первой инстанции способа восстановления нарушенных прав истцов оценки не дал, придя к неправильному выводу о законности оспариваемого решения, наличие или отсутствие иных препятствий для перераспределения земельных участков не проверил.

В связи с тем, что спор по перераспределению земельных участков между истцами и ответчиками уже рассматривался Советским районным судом г. Челябинска ранее в рамках административного дела N 2а-1395/2021, решение было принято в пользу Колотовых, однако в дальнейшем им было снова отказано в перераспределении земельных участков, признание оспариваемого в рамках настоящего дела решения с возложением на Комитет обязанности повторно рассмотреть заявление истцов не соответствовало бы положениям ст. 46 Конституции Российской Федерации, гарантирующим каждому судебную защиту его прав и свобод. Право на судебную защиту включает в себя не только право на обращение в суд, но и гарантированную государством возможность получить реальную судебную защиту, предполагает конкретные гарантии, позволяющие осуществить его в полном объеме, обеспечить эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего критериям справедливости. Причем одним из важных факторов, определяющих эффективность восстановления нарушенных прав, является своевременность защиты прав участвующих в деле лиц (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 06 июня 1995 года N 7-П, от 02 февраля 1996 года N 4-П, от 28 мая 1999 года N 9-П, от 11 мая 2005 года N 5-П, от 20 февраля 2006 года N 1-П, от 05 февраля 2007 года N 2-П, от 19 июля 2011 года N 17-П, от 22 апреля 2013 года N 8-П, от 27 июня 2013 года N 15-П, от 11 января 2022 года N 1-П и др.).

С учетом изложенного в связи с отменой апелляционного определения административное дело необходимо направить на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции для установления вышеперечисленных обстоятельств и принятия законного и обоснованного решения по делу.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 19 сентября 2022 года отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное кассационное определение изготовлено 01 марта 2023 года.

Председательствующий

Судьи